Муниципальное право России. Курс лекций
.pdfВажнымаспектом статусаАдминистрации г. Омска являютсяееполномочия. Так, Администрация г. Омска:
1)организует реализацию решений Омского городского Совета и правовых актов Администрации г. Омска;
2)создает муниципальныепредприятия и учреждения, обеспечивает финансирование муниципальных учреждений в соответствии с действующимзаконодательством,муниципальными правовымиактами;
3)организуетвыполнениепланов и программ развитиямуниципального образования г. Омска, сбор статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы г. Омска, предоставление таких данных уполномоченным органам в порядке, предусмотренном действующим законодательством;
4)утверждает долгосрочные целевые программы г. Омска, реализуемые за счет бюджетных средств, устанавливает порядок принятия решений об их разработке, формировании, реализации, а также порядок проведения и критерии оценки эффективности реализации по каждой долгосрочной целевой программе;
5)учреждает печатные средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации осоциально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальнойинформации;
6)привлекает граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых работ в порядке, установленном Уставом;
7)отимени муниципального образования г. Омска осуществляет муниципальныевнутренниезаимствованияивыдаетмуниципальныегарантии другим заемщикам для привлечения кредитов (займов);
8)назначает на должность и освобождает от должности руководителей муниципальных предприятий и учреждений в порядке, установленном законодательством;
9)осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим законодательством, муниципальными правовыми актами, если они не отнесены к компетенции других органов местного самоуправления г. Омска.
Местнаяадминистрацияосуществляетсвоиполномочиянаосновании
иво исполнениефедеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъекта федерации,уставамуниципальногообразования,решенийпредставительногоорга-
131
на,правовых актовглавыместнойадминистрации.Эффективностьработы местной администрации обусловлена не только оптимальным составом ее структурных подразделений, наличием квалифицированных кадров, но и правильной научно обоснованной организацией работы, закрепляемой в регламентеместной администрации,положенияхоееструктурных подразделениях, должностных инструкциях и других нормативных документах, определяющихпорядоквзаимодействияструктурныхподразделенийадминистрации в процессе выполнения возложенных на них задач.
5. Муниципальная служба
Муниципальнаяслужбапредставляетсобойновыйвидслужбы вРоссийской Федерации. Учреждение муниципальной службы и ее обособление от государственной службы обусловлено формированием в России местного самоуправления как специфического уровня власти, особой формы публичной власти4.
В недалеком прошлом служба в органах местного самоуправления трактовалась как часть государственной службы, при этом государственный служащийи муниципальный служащий рассматривалиськактождественные должности.
Согласност. 2 Федеральногозаконаот2 марта 2007 г. № 25-ФЗ«О муниципальнойслужбевРоссийскойФедерации»5 подмуниципальнойслужбой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации наряду с Конституцией РФ, а также вышеупомянутым Федеральным законом составляют другие федеральные законы, иные нормативные правовыеакты Российской Федерации,конституции (уставы),законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иныемуниципальные правовыеакты.
Среди основных принципов муниципальной службы действующее законодательство Российской Федерации выделяет следующие:
1)приоритет прав и свобод человека и гражданина;
2)равныйдоступ граждан,владеющихгосударственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее про-
4Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Указ. соч. С. 392.
5Омуниципальнойслужбев РоссийскойФедерации :федеральный законот2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // Рос. газета. 2007. 7 марта.
132
хождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;
3)профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
4)стабильность муниципальной службы;
5)доступностьинформацииодеятельностимуниципальныхслужащих;
6)взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
7)единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;
8)правовуюисоциальнуюзащищенностьмуниципальныхслужащих;
9)ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
10)внепартийность муниципальной службы.
Важное место в структуре муниципальной службы отводится должностимуниципальнойслужбы, подкоторойпонимаетсядолжность воргане местногосамоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Согласност. 6 Федеральногозакона«Омуниципальной службев РоссийскойФедерации»должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъектеРоссийскойФедерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.
Все должности муниципальной службы классифицируются на следующие группы:
1)высшие должности муниципальной службы;
2)главные должности муниципальной службы;
3)ведущие должности муниципальной службы;
4)старшие должности муниципальной службы;
5)младшие должности муниципальной службы.
Действующее законодательство устанавливает, что для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муни-
133
ципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Федеральный закон устанавливает ограничения, связанные с муниципальной службой.Муниципальныйслужащий,замещающийдолжность главы местной администрации по контракту, не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не могут финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранныхорганизаций,иностранных граждан илицбезгражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Граждане, претендующиена замещениедолжностеймуниципальной службы, включенных в соответствующий перечень, муниципальные служащие, замещающие указанные должности, обязаны ежегодно представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
На муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующиеквалификационным требованиям, установленным в соответствии с настоящим Федеральным законом для замещения должностей муниципальной службы.
Федеральный закон устанавливаетследующиегарантии длямуниципального служащего:
1)условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;
2)право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;
3)отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;
4)медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи, в том числе после выхода муниципального служащего на пенсию;
5)пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, атакжепенсионноеобеспечениечленовсемьи муниципальногослу-
134
жащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;
6)обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;
7)обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в периодпрохождения муниципальнымслужащиммуниципальнойслужбыилипослееепрекращения,но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей;
8)защиту муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленныхфедеральными законами.
За совершение дисциплинарного проступка – неисполнения или ненадлежащего исполнения муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей – на него могут быть наложены дисциплинарные взыскания (замечание, выговор, увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям).
135
ЛЕКЦИЯ 7 ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
Вопросы:
1.Понятие и сущность экономической основы местного самоуправ-
ления.
2.Муниципальная собственность.
3.Местный бюджет.
4.Имущественные права муниципального образования.
1.Понятие и сущность экономической основы местного самоуправления
Власть появилась с возникновением человеческого общества и всегда сопутствует его развитию. Она необходима для организации общественного производства, которое требует подчинения всех участников единой воле, а также для регулирования других взаимоотношений между людьми в обществе.
Формирование и функционирование публичной власти неразрывно связано с процессами производства и справедливого распределения материальных благ в обществе. Существенные экономические ресурсы позволяют власти создавать условия устойчивого общественного развития, обеспечивать стабильность общества. Конституционные принципы обязывают власть использовать все имеющиеся возможности в интересах личности. Местное самоуправление, представляя собой один из уровней публичной власти в Российской Федерации, также обязано осуществлять своюдеятельность винтересахнаселения,проживающегонасоответствующей территории, посредством обеспечения его экономического благополучияи созданияусловий достойной жизни. Функции органов местного самоуправления по управлению экономическими ресурсами территории сводятся к их эффективному использованию и преобразованию в жизненные блага для населения.
136
Муниципальная власть ставит целью решение широкого круга вопросов местного значения в интересах населения. Круг таких вопросов определен законодателем в Законе о местном самоуправлении 2003 г. и направлен на обеспечение комфортных условий проживания граждан на территории муниципального образования, обеспечение их повседневных нужд,таких каккоммунальноеобслуживание, здравоохранение, дошкольное и школьное образование, транспорт, торговля и пр. Решение вопросов местного значения требует значительных финансовых и материальных средств, а их недостаток свидетельствует о невозможности осуществлять властные полномочия, т. е. о недееспособности власти или даже о ее отсутствии.
Российское законодательство системно не устанавливает принципов экономическогостатусамуниципальнойвласти.Однакоанализтакихмеж- дународно-правовых актов, какЕвропейскаяХартия местногосамоуправления, Декларация СНГ о принципах местного самоуправления в госу- дарствах-участниках содружества1, а также Конституция РФ, позволяет говорить о наличии следующих принципов экономической основы местного самоуправления:
1. Юридическая гарантированность экономической основы местного самоуправления.
ЕвропейскаяХартия наделяеторганы местного самоуправленияправом в рамках национальной экономической политики получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций.
Декларация СНГ устанавливает корреспондирующую праву местногосамоуправленияобязанность государства закрепить в законодательстве права территориальных сообществна материально-финансовые ресурсы, достаточные для самостоятельного осуществления органами местного самоуправления возложенных на них функций и полномочий.
В правовой системе России данный принцип реализуется в полной мере. Так, ч. 2 ст. 8 Конституции РФ закрепляет институт муниципальной собственности (в том числена землюи природныересурсы), ст. 130 – институт местных налогов и сборов, бюджета. Закон о местном самоуправлении 2003 г., Налоговый, Бюджетный, Гражданский кодексы РФ и другие законы, включая и субъектов федерации, развивают и подробно регулируют указанные конституционные положения.
1 Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участ- ников СНГ. 1993. № 6. С. 32–39.
137
2.Достаточность материальных и финансовых средств для осуществления полномочий местного самоуправления.
ЕвропейскаяХартия наделяеторганы местного самоуправленияправом в рамках национальной экономической политики получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Кроме того, финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по Конституции РФ или по Закону о местном самоуправлении 2003 г. Декларация СНГ развивает это положение: «…средства должны быть достаточными для обеспечения государственных социальных стандартов для населения, и обязанность обеспечения соразмерности ресурсов полномочиям местного самоуправления несет государство»2.
ВЕвропейской Хартии подчеркивается, чтофинансовыесистемы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением расходов, связанных с осуществлением местными органами своих полномочий.
Статья 9 Конституции РФ устанавливает право муниципальной собственности на землю и другие природные ресурсы как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории,
ач. 1 ст. 132 наделяет муниципалитеты правом установления налогов и сборов, распоряжения средствами местного бюджета.
3.Наличие собственных источников формирования финансовых средств.
ДекларацияСНГ указываетна то, чтоместный бюджетдолжениметь достаточный уровень собственных доходов и право запрета на изъятие свободных остатков средств местного бюджета.
ИсходяизположенийЕвропейскойХартии,частьфинансовыхсредств органовместногосамоуправлениядолжна поступатьзасчет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом. Также местные органы должны иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала для займа средств на капиталовложения.
Кроме того, конституционные нормы закрепляют полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, установлению местных налогов как способ формирова-
2 Там же. 1995. № 6. С. 85.
138
ния собственных источников финансовых средств (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ).
4.Самостоятельность органов местного самоуправления в экономической сфере и свобода распоряжения средствами.
ДекларацияСНГрекомендуетпризнатьтерриториальноесообщество субъектом, осуществляющим владение, пользование, распоряжение собственностью соответствующей территории (муниципальной, коммунальной), наделить его возможностью самостоятельно и через органы местного самоуправления распоряжаться материально-финансовыми ресурсами, указывает на самостоятельность представительного органа местного самоуправления в вопросах принятия местного бюджета. Самостоятельность местного бюджета гарантируется наличием собственных бюджетных доходов и достаточным уровнем закрепленных доходов; правом органов местного самоуправления определять направления использованиябюджетныхсредств;запретом наизъятиесвободных остатковсредств местного бюджета; возмещением ущерба, нанесенного государственными органами и органами местного самоуправления другого уровня; стабильностью экономического законодательства.
Европейская Хартия указывает на необходимость обеспечения самостоятельности местных органов самоуправления при субсидировании их деятельности: субсидии не должны предназначаться на финансирование конкретных проектов, и их предоставление не должно ограничивать свободу выбора политики органов местного самоуправления. Меры государственной финансовойподдержки недолжны ограничиватьсвободувыбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции.
Конституция РФ предоставляет полную самостоятельность местному самоуправлению в вопросах владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130), управления ею, формирования,утвержденияиисполненияместногобюджета, установленияместных налогов и сборов (ч. 1 ст. 132).
5.Государственная поддержка при формировании экономической основы местного самоуправления.
На уровне СНГ признается, что самостоятельность местного бюджета должна гарантироватьсягосударственнойподдержкой развитияпроизводственной сферы путем налоговой, инвестиционной и кредитной политики.
Европейская Хартия указывает на необходимость защиты более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления посредством ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер,
139
предназначенных длякорректировки результатовнеравномерногораспределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащего на них бремени расходов.
Конституция РФ не закрепляет в качестве гарантии местного самоуправления меры экономической либо финансовой поддержки, хотя Закон оместном самоуправлении 2003 г.,БюджетныйкодексРФ такиемеры предусматривают.
Указанные выше принципы позволяют определить наиболее важные черты, характеризующие природу экономической основы местного самоуправления. Исходя из их содержания, следует отметить, что рассматриваемоеявлениевключаетвсебядва важныхэлемента –правовой иэкономический. К правовому следует отнести юридическое закрепление экономическихоснов взаконодательстве,акэкономическому –совокупность материальных ценностей в виде имущества или финансов муниципального образования.
Муниципально-правовой институт экономической основы местного самоуправления по своей природе представляет межотраслевое образование, его регламентация осуществляется в главе 8 Закона о местном самоуправлении 2003 г., где определяются основные принципы формирования и управления материальными ресурсами муниципального образования. Также отдельные вопросы экономической основы местного самоуправления регулируют Гражданский, Налоговый, Бюджетный, Земельный кодексы РФ, ряд федеральных законов, законодательство субъектов федерации.Термин«экономическаяосноваместногосамоуправления»уже свидетельствуетофундаментальном значении этого института длямуниципального права, законодатель указывает на то, что отсутствие такой основы разрушает всю систему муниципальной власти, противоречит ее природе.
Статья 49 Закона о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает три элемента экономической основы местного самоуправления, которые можно характеризовать как источники материальных ценностей:
–имущество, находящееся в муниципальной собственности;
–средства местных бюджетов;
–имущественные права муниципальных образований.
Исходяиз выявленных признаков, дать однозначное определение понятия «экономическая основа местного самоуправления» представляется не вполне корректным, поэтомуего следуеттрактовать в следующих двух значениях:
– с юридической точки зрения – это комплексный межотраслевой институт,представляющий собойсистемуправовых норм,регулирующих
140