Муниципальное право России. Курс лекций

правонарушителя претерпевать лишения личного и имущественного характера за неправомерное, с точки зрения закона, поведение17.

В целом Н. С. Малеин присоединяется к критике категории позитивной ответственности. По его мнению, «четкого и однозначного определения понятия позитивной ответственности нет, а в имеющихся определениях допускается подмена терминов и объединение различных категорий». Ученый рассматривает юридическую ответственность как «реакцию на правонарушение», которое является основанием ответственности. В его работе юридическая ответственность характеризуется тремя признаками:государственнымпринуждением, осуждениемправонарушения иего субъекта, наличием неблагоприятныхпоследствий длянарушителя. Если нет хотя бы одного из них, это свидетельствует об отсутствии ответственности и «позволяет отграничивать ее от других правовых и внеправовых категорий»18. В юридической литературе описано, что ретроспективная ответственность применяется к субъектам, допустившим неправомерноеповедение;применяетсятолькоуполномоченныморганом; состоит в применении к субъекту, допустившему неправомерное поведение, санкций, которые предусмотрены законом19.

Часть ученых не разделяет позицию только ретроспективного подхода к юридической ответственности, а видит в ней и позитивный аспект. Так, В. А. Тархов в это понятиевключаетответственность и в видесостояния, независящегоотправильностиповедения,и вкачествепоследствия нарушения определенных правил поведения. Поскольку ответственность всегда возникает как социальное явление, то необходимость понимаетсяздесь какустановленнаясоциальными нормами. Юридическаяответственность есть необходимость держать ответ за неисполнение правовой обязанности20.

В. О. Лучин под позитивным аспектом подразумевает «ответственное отношение субъектов к своим конституционным обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение»21. Б. Л. Назаров указал позитивную ответственность как «обязанность осуществления предусмотрен-

17Явич Л. С. Право и социализм. М., 1982. С. 137.

18Малеин Н. С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985. С. 130–136.

19Строгович М. С. Сущность юридической ответственности // Сов. гос-во и право. 1979. № 5. С. 72–75.

20Тархов В. А.Понятие юридической ответственности // Правоведение.1973. № 2. С. 35–40.

21Лучин В. О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. № 1. С. 36.

211

ной нормами права полезной для общества деятельности» и как «длящееся состояние отношения субъекта ответственности к своим обязанностям». Он обращает внимание на то, что «это – и состояние, и отношение, характеризующиесяналичием правомочноголица илиправомочных лиц, наделенных правами и, как правило, одновременно обязанностями требовать отчета от субъекта ответственности за свою деятельность, регламентированную правом»22.

П. Е. Недбайло, говоря о двух аспектах ответственности, отмечал, что сущность ее заключается «в самостоятельной и инициативной деятельностиврамках правовыхнорм.Учеловека возникаетответственность ужетогда, когдаонприступаеткисполнениюсвоихобязанностей,анетолько тогда, когда он их не выполняет или станет действовать вопреки им»23.

Обосновывая широкое понимание юридической ответственности, М. А. Краснов полагает, что юридическая ответственность – единая, целостная категория, которую не следует дробить на виды, аспекты24.

О. Э. Лейст выделяет позитивную ответственность в самостоятельный вид ответственности. По его мнению, обозначение различных явлений и связей одним термином «ответственность» породило представление, что позитивная и негативная ответственность – два аспекта одного понятия. «Такое представление ведет к попыткам определить понятие в целом, в результате чего качества позитивной ответственности переносятсяна юридическуюответственностьзаправонарушения(инаоборот)… Поэтому взгляд на “позитивную” ответственность лишь как на другой аспект ответственности “негативной” опасен непомерным смещением акцентов»25.

Споры о юридической ответственности в традиционном понимании приводят к выводу, что ее нельзя отождествлять только с принуждением. Государственное принуждение, в отличие от других видов социального регулирования общественных отношений, обладает, по крайней мере, двумя особенностями: оно осуществляется с помощью государственного аппарата и имеет регламентированные формы и процедуры (процесс), в которых оно осуществляется.

22Назаров Б. Л. О юридическом аспекте позитивной социальной ответственности // Сов. гос-во и право. 1981. № 10. С. 29, 37–38.

23Недбайло П. Е. Система юридических гарантий применения советских правовых норм // Правоведение. 1971. № 3. С. 50–52.

24Краснов М. А. Ответственность в системе народного представительства. М., 1995. С. 6, 8, 15.

25Лейст О. Э. Указ. соч. С. 228–229.

212

Несмотря на существующее в науке множество точек зрения на пониманиеответственности, наиболееаргументированной иобщепринятой позицией выступает понятие юридической ответственности как обязанности лица, совершившего правонарушение, претерпевать неблагоприятные последствия, возлагаемые на него в государственно-принудитель- ном порядке.

Таким образом, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления – это неблагоприятные последствия, наступающие

вслучае принятия органами и должностными лицами местного самоуправленияпротивоправныхрешений,неосуществленияилиненадлежащего осуществления своих задач и функций, выраженные в санкциях правовых норм. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью служат обеспечению функционирования местного самоуправления в интересах населения, граждан, общества в целом.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. выделяет три вида ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическимилицами.

Такая иерархия закрепления ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не случайна. Указание на первоочередность ответственности перед населением отражает сущность местного самоуправления как формы народовластия

всоответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ. Население является основным субъектом прав местного самоуправления. Поэтому, прежде всего, необходимо установление эффективных видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Органы местного самоуправления могут нести конституционную, административную и гражданско-правовую ответственность за свои действия.Кдолжностнымлицамместногосамоуправлениямогутприменяться мерыконституционной,административной, дисциплинарной,материальной и уголовной ответственности.

Следует отметить, что в науке муниципального права дискутируетсявопрос осуществовании такназываемой муниципально-правовой ответственности. Сторонники выделения ее в самостоятельный вид относят ответственность перед населением муниципального образования26.

26 Шугрина Е. С. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2007. С. 296 ; Колесников А. В. Административно-правовой статус исполнительных органов местного самоуправления : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003. 24 с.

213

Е. С. Шугрина производит разграничение между конституционно-право- вой и муниципально-правовой ответственностью следующим образом: конституционно-правовая ответственность, по ее мнению, является ответственностью за ненадлежащее осуществление государственной власти, а муниципально-правоваяответственность –за ненадлежащееосуществление муниципальной власти27.

Однако более верным представляется понимание конституционной (конституционно-правовой) ответственности как ответственности за ненадлежащее осуществление всякой публичной власти28. Согласноэтомув качестве субъектов конституционной ответственности выступают органы и должностные лица местного самоуправления, полномочные приниматьважныерешения, которыезатрагиваютинтересы всегомуниципального образования.

Таким образом, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования является конституционной.

Отзыв выборных лиц местного самоуправления. Проблема ответ-

ственности выборных лиц местного самоуправления перед источником власти привлекает внимание ученых и практических работников в сфере местного самоуправления. Исследование отзыва как одной из мер кон- ституционно-правовой ответственности перед населением муниципального образования продиктовано необходимостью ее активного использования, а также существующими пробелами в законодательстве по вопросам отзыва.

В статье 71 Закона о местном самоуправлении 2003 г. сказано, что население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с настоящим Законом. Следовательно, законодатель исключил альтернативность закрепления права граждан наотзыв выборных лиц местногосамоуправления, и такая мераконституционно-правовой ответственности,какотзыв, должнабыть включена в устав каждого муниципального образования.

Под отзывом выборного лица местного самоуправления предлагаем понимать меру конституционно-правовой ответственности выборного лица местного самоуправления перед населением, содержанием которой является возможность досрочного прекращения полномочий выборного лица по воле избирателей.

27Шугрина Е. С. Указ. соч. С. 295–296.

28Шон Д. Т. Конституционная ответственность // Гос-во и право. 1995. № 7. С. 39.

214

Характеризуяотзыв выборныхлицместногосамоуправлениякакмеру ответственности, можно отметить следующее.

В Законе о местном самоуправлении 2003 г. уточнено содержание оснований для отзыва. Это могут быть только конкретные противоправные решенияили действия(бездействие) выборного лица местногосамоуправления. От такого основания отзыва, как утрата доверия населения, носившего большеморально-политический, нежели юридический характер,законодательотказался, какипредлагалосьрядомученых.Крометого, закрепляетсянеобходимостьпредварительногоподтвержденияфактаправонарушений в судебном порядке. На наш взгляд, обязательность судебного подтверждения факта совершения правонарушения выборным лицом местного самоуправления значительно усложняет процедуру отзыва. Считаем, что следует придерживаться позиции, при которой применение отзыва допускается в связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), способными быть подтвержденными или опровергнутыми в судебном порядке, т. е. по своему характеру основание отзыва должно быть таким, что может быть предметом обсуждения и анализа суда.

Субъектами отзыва могут выступать депутаты представительного органа муниципального образования, члены выборного органа местного самоуправления,выборныедолжностныелицаместногосамоуправления. При этом ст. 2 Закона о местном самоуправлении 2003 г. дает определения понятий всех вышеназванных субъектов, что, несомненно, вносит ясность в муниципально-правовые отношения. Обращает на себя внимание определение выборного должностного лица местного самоуправления, которым является должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права притайномголосованиинамуниципальныхвыборах.Следовательно,глава муниципального образования, избранный представительным органом муниципальногообразованияизсвоегосостава,отзывунеподлежит.Очевидно, лишение полномочий данного должностного лица в руках органа, его избравшего.

Инстанцией ответственности выступает население муниципального образования. Однако законодатель, определяя население муниципального образования в качестве субъекта, наделенного исключительным правом привлечения к ответственности выборных лиц местного самоуправления, не дает определения понятию «население муниципального образования», что, на наш взгляд, является недостатком правового регулирования.

Восполняя этот пробел, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования в своих нормативных правовых актах вводят юридическое понятие населения.

215

Важным является и вопрос о процедуре отзыва, а именно каким количеством голосов выборное лицо местного самоуправления может быть отозвано. По Закону о местном самоуправлении 2003 г. депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

На наш взгляд, указанная норма сделает отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления на практике нереализуемым. При решении данноговопроса следуетучитывать позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой за отзыв выборного лица местного самоуправления должно проголосовать не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано. Таким образом, выборное лицо местного самоуправления, если оно избрано по системе относительного большинства, может быть отозвано также по системе относительного большинства.

Крометого, возможна ситуация, когда «неменееполовины всех зарегистрированныхв муниципальномобразованииизбирателей»будетменьше, чем число граждан, проголосовавших в свое время за это лицо. Оговорка о такой возможности и вышеуказанная правовая позиция Конституционного Суда РФ, по нашему мнению, должна быть включена в текст Закона.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления” и Закона Корякского автономного округа “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностноголица местного самоуправления в Корякском автономном округе”» и Законе о местном самоуправлении 2003 г. содержатся гарантии для выборных лиц местного самоуправления. Во-первых, инициирование голосования об отзыве возможно тем же числом избирателей, которое необходимо для выдвижения на выборах, во-вторых, процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностноголица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основанийдляотзыва, в-третьих,результатыголосованияпоотзывумогутбыть обжалованы в судебном порядке.

Согласно п. 2 ст. 24 Закона оместном самоуправлении 2003 г. выборное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв

216

проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Роспуск представительного органа муниципального образования.

Представительныеорганы местного самоуправлениядействуют в единой правовой системе государства. Но это особые органы власти, тесно связанные с населением, которое их образует и которому они служат при решении вопросов местного значения. Вместе с тем самостоятельность и независимость органов местного самоуправлениянеозначают невозможности применения к ним мер государственного принуждения за незаконные действия и решения.

Процедура роспуска представительного органа муниципального образования представлена следующим образом.

1.Представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий КонституцииРФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, и факт принятия такого нормативного правового акта установлен соответствующим судом.

2.В течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока представительный орган муниципального образования не отменяет соответствующего нормативного правового акта. Факт неисполнения решения суда, обязывающего представительный орган муниципального образования отменить незаконный нормативный правовой акт, установлен в судебном порядке.

3.В течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

4.Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.

Несомненно, указанный механизм более эффективный и продуманный, чем в прежнем законе. Но обращает на себя внимание ряд положенийст. 73 Законаоместном самоуправлении 2003 г.Во-первых,в ч. 3ука-

217

занной статьи ограничивается право граждан на обжалование в суд действий и решений, ущемляющих права граждан в области местного самоуправления. «Закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован

всудебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через десять дней со дня ее подачи».

Во-вторых, из содержанияч. 1 ст. 73 неясно, кто должен обратитьсяв суд для установления факта неисполнения решения суда представительным органом муниципального образования по отмене незаконного нормативного правового акта. Представляется целесообразным указанным полномочием наделить федерального инспектора в субъекте Российской Федерации и прокурора субъекта Российской Федерации.

В-третьих, роспуск представительного органа муниципального образования оформляется законом субъекта Российской Федерации, т. е. актом нормативного характера. Такой подход законодателя не соответствует теории права: закон не может быть актом применения норм права. Органы законодательной власти по вопросам, не требующим законодательного регулирования, вправе принимать постановления, что и следует отразить

вданном Законе.

Федеральным законом от18 июня2007 г. № 101-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительныхоргановмуниципальных образований»установленыдополнительные основания роспуска представительного органа муниципального образования. Ими являются случаи, когда, во-первых, соответствующим судом установлен факт, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, во-вторых, когда вновь избранный представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня его избрания не проводил правомочного заседания. В таких ситуациях высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) после вступления в силу решения суда вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта РоссийскойФедерации ороспускепредставительногоорганамуниципального образования.

218

Основанием дляроспуска являетсянеисполнениепредставительным органом муниципального образования решения суда, направленного на отмену нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, нормы которого противоречат Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставумуниципального образования, либо вступление в силу решения суда, установившего факт непроведения избранным в правомочном составе представительным органом муниципального образования правомочного заседания в течение трех месяцев.

Объектом выступают общественные отношения, регулируемые и охраняемые нормами муниципального права, а именно нормами, закрепленными в ч. 4 ст. 7 Закона оместном самоуправлении 2003 г.: «Муниципальныеправовыеакты недолжныпротиворечить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральномузакону, другим федеральным и иным нормативным правовымактам РоссийскойФедерации,атакжеконституциям(уставам), иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации» и в ч. 1.1 ст. 35 указанного Закона: «Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца».

В заключение подчеркнем, что нормы рассматриваемого Закона не посягаютна самостоятельность местногосамоуправления,провозглашенную Конституцией РФ. Лишь в той стране, где органы власти всех уровнейподаютпримербезусловногоисполненияконституциии законов,действуют строго в рамках правового поля, исключается возможность нарушения с их стороны прав и свобод человека и гражданина.

Отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации. Правовые механизмы досрочного прекращения полномочий глав муниципальных образований, глав местных администраций в качестве меры юридической ответственности в последнеевремявызываютинтерес как среди ученых, занимающихсямуници- пально-правовой проблематикой, так и среди практиков.

Ксубъектам,в отношениикоторых можетбыть примененатакаямера конституционно-правовой ответственности, как отрешение от должности, отнесен не только глава муниципального образования, нои глава местной администрации. Учитывая, что в соответствии с ч. 2 ст. 37 названного Закона главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной

219

администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности, впервые предусматривается возможность отрешения от должности невыборного должностного лица местного самоуправления.

Расширены основания, по которым глава муниципального образования или глава местной администрации могут быть отрешены от должности. Это может быть совершениедействий (в том числеиздание правового акта, неносящегонормативногохарактера), влекущих нарушениеправ и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. В любом случае эти действия должны быть подтверждены решением суда.

Вотличие отранее действовавшего Закона, в Законе о местном самоуправлении 2003 г. не предусматривается исключения для глав муниципальных образований – столиц и административных центров субъектов Российской Федерации.

Законом определены минимальный и максимальный сроки дляиздания правового акта о привлечении кответственности главы муниципального образования (местной администрации) – один и шесть месяцев соответственно. Конкретный вид этого правового акта не установлен, но по аналогии с прошлой практикой можно предположить, что глава муниципального образования (местной администрации) отрешается указом или постановлением высшего должностноголица субъекта Российской Федерации(руководителем высшегоисполнительногоорганагосударственной власти субъекта Российской Федерации).

Закон оместномсамоуправлении2003 г.не предусматриваетвозможности назначения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) временно исполняющегообязанности главымуниципальногообразования. Этосвидетельствует о том, что критика не осталась незамеченной законодателем.

Но вотобязанность назначенияновых выборов в связи сотрешением от должности главы муниципального образования почему-то не устанавливается. Хотя Конституционный Суд РФ в постановлении от 16 октября 1997 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от28 августа 1995 г. “Обобщих принципах организации

220