Муниципальное право России. Курс лекций

специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения пожарной безопасности.

Решенияпоперечисленным вопросампринимаютсяПравительством РФ, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении закрытого ад- министративно-территориального образования с учетом особенностей, устанавливаемых комментируемым законом.

Решение о создании, преобразовании или об упразднении закрытого административно-территориальногообразованияпринимаетсяПрезиден- том РФ по предложению Правительства РФ. Предложение об установлении административной подчиненности, об установлении и (или) изменении границ создаваемого или преобразуемого закрытого административ- но-территориального образования вносится Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в ведении которых находятся соответствующие территории.

В целом на территории 22 субъектов Российской Федерации суще- ствует42закрытыхадминистративно-территориальныхобразования,боль- шинство из которых находится в подчинении трех ведомств – Министерства обороны РФ, Федерального космического агентства и Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». В их пределах располагается 25 городов, 40 поселков, 14 сел и деревень и 15 населенных пунктов20. В субъектах Российской Федерации, входящих в Сибирский федеральный округ, образованы такие закрытыеадминистративно-территори- альные образования, как Сибирский (Алтайский край)21, Северск (Томская область)22, Железногорск, Зеленогорск, Солнечный (Красноярский край), Горный (Забайкальский край).

20Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов : постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 2001 г. № 508 // Рос. газета. 2001. 11 июля.

21О преобразовании поселка Сибирского Первомайского района Алтайского края

взакрытое административно-территориальное образование : указ Президента Российской Федерации от 23 ноября 1995 г. № 1212 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 49, ст. 4767. С. 8816.

22Об утверждении границ закрытого административно-территориального образования – г. Северска Томской области : указ Президента Российской Федерации от 17 марта 1997 г. № 237 // Там же. 1997. № 12, ст. 1417. С. 2499–2500.

71

Важно отметить, что отдельные аспекты территориальной организации местного самоуправления в закрытых административно-территори- альных образованиях также регулируются законами субъектов Российской Федерации. Например, Законом Московской области от 29 декабря 2004 г. № 205/2004-ОЗ «О наделении муниципальных образований, расположенных на территориях закрытых административно-территориаль- ных образований в Московской области, статусом городских округов»23 указанным статусом наделенымуниципальныеобразованияпоселокВосход, город Краснознаменск и поселок Молодежный Московской области.

Согласно ст. 81 Закона о местном самоуправлении 2003 г. наукограды являются городскими округами. Особенности осуществления местного самоуправления на территории таких муниципальных образований устанавливаются федеральным законом.

В соответствии с Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации»24 наукоградом признается муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокийнаучно-техническийпотенциал, сградообразующимнаучно-про- изводственным комплексом, т. е. совокупностью организаций, осуществляющих научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальныеразработки, испытания,подготовкукадровв соответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники.

Муниципальное образование, претендующее на присвоение статуса наукограда, должно иметь научно-производственный комплекс, расположенный на территории данного муниципального образования, который должен быть градообразующим и отвечать следующим критериям:

1)численность работающих в организациях научно-производствен- ного комплекса должна составлять не менее 15% численности работающих на территории данного муниципального образования;

2)объем научно-технической продукции (соответствующей приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники Российской Федерации) в стоимостном выражении должен составлять не менее 50% общего объема продукции всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории данногомуниципальногообразования, или стоимость основных фондов комплекса, фактически используемых при производстве научно-технической продукции, должна составлять не менее 50% стоимости фактически используемых основных фондов всех хозяйствую-

23Ежедневные новости. Подмосковье. 2005. 19 янв.

24Рос. газета. 1999. 14 апр.

72

щих субъектов, расположенных на территории муниципального образования, за исключением жилищно-коммунальной и социальной сферы.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2004 г. № 68125 предложение о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации вносится в Министерство образования и науки Российской Федерации главой муниципального образования по согласованию с органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Оно содержит:

а) решение представительного органа муниципального образования, согласованноесуполномоченныморганомисполнительной властисубъекта Российской Федерации, о целесообразности развития муниципального образования как наукограда Российской Федерации;

б) перечень и характеристику организаций, входящих в состав науч- но-производственного комплекса муниципального образования;

в) справку органа местного самоуправления муниципального образованияосоответствии научно-производственногокомплексамуниципаль- ного образования критериям присвоения статуса наукограда Российской Федерации;

г) перечень приоритетных для муниципального образованиянаправлений научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальныхразработок, испытаний, подготовкикадров,соответствующих приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники Российской Федерации;

д) программу комплексного социально-экономического развития муниципального образования, включающую характеристику уровня науч- но-технического(инновационного) потенциала организаций, входящих в состав научно-производственного комплекса, и стратегий его эффективного использования при достижении заявленных целей и задач развития муниципального образования как наукограда Российской Федерации, а также контрольные показатели развития наукограда в период реализации программы;

е) пояснительнуюзапискусобоснованиемцелесообразностиприсвоения муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации, включаяфинансово-экономическоеобоснованиепринимаемого решения, и описанием его возможных последствий;

25 Об утверждении порядка рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации и прекращении такого статуса : постановление Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2004 г. № 681 // Рос. газета. 2004. 1 дек.

73

ж) заключение экологической экспертизы (в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации).

Орган местного самоуправлениямуниципальногообразованиянесет ответственность за достоверность представленной информации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Министерство образования и науки Российской Федерации рассматривает в 3-месячный срок представленные документы и вносит проект постановления Правительства Российской Федерации.

СтатуснаукоградаприсваиваетсямуниципальномуобразованиюПравительством Российской Федерации с установлением срока этого статуса. При присвоении муниципальному образованию статуса наукограда утверждаются приоритетные для данного наукограда направления науч- ной,научно-технической,инновационной деятельности,экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации.

Так, постановлением ПравительстваРоссийской Федерации от18 августа 2008 г. № 623 «О присвоении статуса наукограда Российской Федерации муниципальному образованию “Городской округ Черноголовка” (Московская область)»26 установлено, что такой статус указанному муниципальному образованию предоставлен сроком на пять лет. К направлениям упомянутой выше деятельности, экспериментальных разработок, испытаний и подготовки кадров, являющихся приоритетными для этого муниципального образования, отнесены индустрия наносистем и материалов, информационно-телекоммуникационные системы, энергетика и энергосбережение.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 марта 2011 г. № 215 «О сохранении статуса наукограда Российской Федерации за г. Пущино (Московская область)»27 за данным городским округом статус наукограда сохранен также на пять лет. В этом случае к приоритетным направлениям деятельности отнесены: информа- ционно-телекоммуникационные системы; индустрия наносистем и материалов; живые системы; безопасность и противодействие терроризму; энергетика и энергосбережение; рациональное природопользование.

Установление и изменение границ наукограда осуществляются в порядке, определенном законом соответствующего субъекта Российской

26Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 34, ст. 3932. С. 10658–10659.

27Там же. 2011. № 14, ст. 1940. С. 4875–4876.

74

Федерации. Например, ЗакономНовосибирскойобласти от2 июня2004 г.

№200-ОЗ «О статусе и границах муниципальных образований Новосибирской области»28 зафиксированы территория и границы рабочего поселка Кольцово, являющегося наукоградом.

Всего в Российской Федерации (по состоянию на 1 января 2012 г.) образовано 14 наукоградов (из них два на территории субъектов федерации, входящих в Сибирский федеральный округ):Дубна, Жуковский, Королев, Протвино, Пущино, Реутов, Троицк, Фрязино, Черноголовка (Московская область); Бийск (Алтайский край); Кольцово (Новосибирская область); Мичуринск (Тамбовская область); Обнинск (Калужская область); Петергоф (Санкт-Петербург).

Особенностиосуществленияместногосамоуправлениянаприграничныхтерриториях,согласност. 82Законаоместномсамоуправлении2003 г., устанавливаются федеральным законом, определяющим режим указанных территорий.

Всоответствии с Законом Российской Федерации от 1 апреля 1993 г.

№4730-1«О ГосударственнойграницеРоссийскойФедерации»29 подприграничной территорией подразумеваются пограничная зона, российская часть вод пограничных рек, озер и иных водных объектов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлены пограничный режим, пункты пропуска через государственную границу, а такжетерритории административныхрайонов и городов, сана- торно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озери иных водных объектов, побережью моря или пунктам пропуска.

Пограничная зона устанавливается в пределах территории поселений и межселенных территорий, прилегающих к государственной границе на суше, морскому побережью Российской Федерации, российским берегам пограничных рек, озер и иных водных объектов, и в пределах территорий островов на указанных водных объектах30.

Впограничную зону по предложениям органов местного самоуправленияпоселений могутневключатьсяотдельные территориинаселенных

28Советская Сибирь. 2004. 9 июня.

29Рос. газета. 1993. 4 мая.

30См., напр.: О пределах пограничной зоны на территории Омской области : приказ Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 16 июня 2006 г.

№281 // Там же. 2006. 22 июля ; О пределах пограничной зоны на территории Красноярского края : приказ Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 29 мая 2007 г. № 273 // Там же. 2007. 30 июня.

75

пунктов поселений и санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активноговодопользования, отправления религиозных обрядов и иные места традиционного массового пребывания граждан.

Особенности хозяйственной, промысловойииной деятельности, связанной с пользованием землями, лесами, недрами, водными ресурсами, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничнойзонерегулируютсяфедеральными законами, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Так, в Правилах пограничного режима31 определено, что хозяйственная, промысловая и иная деятельность, в том числе охота, за исключением работ, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций природного итехногенногохарактера, проведениемассовыхобщественно-политичес- ких, культурных и других мероприятий, содержание и выпас скота в пограничной зоне осуществляются:

а) в пределах пятикилометровой полосы местности вдоль государственной границы на суше, морского побережья Российской Федерации, российских берегов пограничных рек, озер и иных водных объектов и на островах на указанных водных объектах, а также до рубежа инженернотехнических сооружений в случаях, если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности, – на основании разрешенияпограничныхуправлений ФСБРоссии илиподразделений пограничныхуправлений ФСБ России;

б) в остальной части пограничной зоны – с уведомлением пограничных управлений ФСБ России или подразделений пограничных управлений ФСБ России.

Защита государственной границы как часть системы обеспечения безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики Российской Федерации заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, экологических и иных мер.

31 Об утверждении Правил пограничного режима : приказ Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 10 сентября 2007 г. № 458 // Там же. 2007. 24 нояб.

76

К полномочиям органов местного самоуправления в сфере защиты государственной границы относятся:

–предоставлениеземельныхучастковдлянуждзащитыгосударственной границы, осуществление контроля за использованием земли и соблюдением на этих участках законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды;

–оказание помощи пограничным органам, Войскам противовоздушной обороны, Военно-морскомуфлоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на государственной границе, исполнение их законных предписаний, предоставление необходимой для их деятельности информации;

–создание условий для участия граждан на добровольных началах в защите государственной границы в пределах приграничной территории.

Уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам.

Законом о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрена еще одна территория, для которой характерно наличие определенных особенностейфункционированияместногосамоуправления, –инновационныйцентр «Сколково». Вданном случае его положения отсылают кдругому источнику права, определяющему статус упомянутого территориально обособленного комплекса, – Федеральному закону от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре “Сколково”»32.

Согласноуказанному актутерриторию центра составляют земельные участки, находящиеся в границах территории, предназначенной для реализации проекта, и принадлежащие на праве собственности управляющей компании. Управляющей компанией является российское юридическое лицо, на которое возложена реализация проекта.

Управляющая компания может принимать решения о переводе принадлежащих ей на правесобственности земельных участков, находящихся в границах территории центра, из состава земель одной категории в категорию земель населенных пунктов. Управляющая компания направляет копию такого решения в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного кадастрового учета недвижимого имущества и ведение государственного кадастра недвижимости.

32 Рос. газета. 2010. 30 сент.

77

Управляющая компания вправе устанавливать специальные условия предоставления земельных участков, находящихся в границах территории центра, в аренду лицам, участвующим в реализации проекта, в зависимости от значимости такого участия. Порядок и условия предоставления земельных участков, находящихся в границах территории центра, в аренду лицам, участвующим в реализации проекта, порядок использованияуказанных земельных участков устанавливаютсяправилами проекта.

На территории центра не осуществляются полномочия органов местного самоуправления, реализуемые управляющей компанией, а также следующие полномочия:

1)резервированиеземель и изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения, перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую;

2)создание, содержание и организация деятельности аварийно-спа- сательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;

3)создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка;

4)обеспечение малоимущих граждан, проживающих на территории центра и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, организация строительстваи содержаниямуниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

5)выдача разрешений на установку рекламных конструкций, аннулированиетаких разрешений,выдачапредписанийодемонтажесамовольно установленных вновь рекламных конструкций;

6)дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения, а также иные полномочия в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности;

7)проведение мероприятий, предусмотренных законодательством Российской Федерации об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;

8)организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Не указанные выше полномочия органов местного самоуправления осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, установленных комментируемым законом.

Органы местного самоуправления размещаются вне территории центра.

78

ЛЕКЦИЯ 5 ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ

В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Вопросы:

1.Правовые основы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.

2.Местный референдум.

3.Муниципальныевыборы.

4.Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.

1.Правовые основы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения

восуществлении местного самоуправления

В юридической литературе под формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления понимаются способы и средства реализации жителями муниципальных образований вопросов местного значения без использования в качестве промежуточных звеньев ка- ких-либо органов муниципальной власти или должностных лиц и без получения ими властных полномочий. Эти формы предназначены для личного, прямого, непосредственного участия граждан России в осуществлении местного самоуправления1.

Основныминаправлениямидеятельности населениямуниципальных образований по решению вопросов местного значенияпосредством форм

1 См., напр.: Муниципальное право России : учебник для студентов вузов / под ред. А. Н. Костюкова. М., 2007. С. 244.

79

прямой демократии являются непосредственное осуществление публичной власти, принятие общеобязательных решений по указанным вопросам, участие в работе органов местного самоуправления при решении вопросов, отнесенных к их компетенции.

Правовое регулирование рассматриваемой сферы общественных отношений осуществляется Конституцией РФ, международными договорами Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовымиактами.

Так, в ст. ст. 1, 3, 32, 130 Конституции РФ закреплено, что Россия – этоправовое, демократическое,федеративноегосударство среспубликанской формой правления. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органыгосударственной властии органыместного самоуправления.Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства какнепосредственно, таки через своих представителей. Местное самоуправление осуществляется гражданами путемреферендума, выборов, других формпрямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Данныеположения согласуютсяснормамиЕвропейской Хартии.Так, в ст. 3 закреплено, что право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения, осуществляется советами или собраниями, состоящими изчленов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.

Среди федеральных законов, регламентирующих условия и порядок осуществления непосредственной демократии на муниципальном уровне, ключевое значение имеет Закон о местном самоуправлении 2003 г. Согласно ст. 3 указанного Закона граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления.

В главе 5 дается более полный перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населе-

80