Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Гарантии местного самоуправления и ответственность органов мест. самоупр.
341
Основное же внимание сосредоточим на юридических гарантиях,
которые представляют собой закрепление конкретных прав местного самоуправления в нормативно-правовых актах, в том числе в
Конституции России, федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации. Правовые гарантии устанавливаются Конституцией России, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и имеют цель обеспечить нормальную, полноценную деятельность местного самоуправления и его органов в решении задач местного значения и выполнении переданных государственных полномочий, а
также защиту прав местного самоуправления.
Согласно ч. 1 ст. 12 Конституции России в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.
Кроме того, в ст. 133 Конституции отмечается, что местное са-
моуправление в Российской Федерации гарантируется:
а) правом на судебную защиту;
б) правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших
в результате решений, принятых органами государственной власти;
в) запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией России и федеральными законами.
Данные конституционные нормы являются основными правовыми гарантиями местного самоуправления в нашей стране. В связи с этим следует заметить, что до 1993 г. гарантии местного самоуправления закреплялись только законами и указами, что, в свою
очередь, могло привести (и в начале 1993 г. привело) к изменению,
например, городского самоуправления. После принятия Конституции России подобные изменения могли произойти только после
изменения самой Конституции России. Естественно, что такая
процедура гарантирует неизменность основ местного самоуправления в большей степени, нежели любые гарантии, имевшиеся до
введения в действие Конституции России.
В развитии конституционных норм федеральный законодатель в
ч. 4 ст. 3 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» указал, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.
Отметим здесь еще и то, что в ч. 3 ст. 3 ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
закреплено, что установленные Конституцией России и данным
законом права граждан на осуществление местного самоуправления
могут быть ограничены только федеральным законом в той мере, в
342
Глава 10
какой это необходимо для защиты основ конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,
обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Данное положение корреспондирует норме п. 3 ст. 55 Конституции России, определяющей условия ограничения любых прав и
свобод граждан, включая право на местное самоуправление. А согласно ч. 2 ст. 4 ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных этим
законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и
дополнений в данный закон.
В целом из конституционных положений вытекает, что к объекту судебной защиты местного самоуправления относится следующая
совокупность прав, к которым в первую очередь следует отнести
следующие:
1) самостоятельность местного самоуправления в пределах соб-
ственных полномочий;
2) право граждан осуществлять местное самоуправление путем
прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления;
3) право граждан участвовать в референдуме, избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления;
4) право граждан самостоятельно определять структуру органов
местного самоуправления;
5) право граждан на участие в решении вопроса об изменении
границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление;
6) право граждан самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью;
7) право органов местного самоуправления на самостоятельное
распоряжение муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных
налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка,
решение иных вопросов местного значения;
8) право местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
9) право органов местного самоуправления на наделение государственными полномочиями, но исключительно законом и с передачей материальных и финансовых средств.
С момента принятия Конституции России прошел ряд судебных
процессов по вопросам защиты местного самоуправления. В рамках
данных судебных процессов рассматривались вопросы как защиты
Гарантии местного самоуправления и ответственность органов мест. самоупр.
343
законных прав органов местного самоуправления, так и обеспечения законных прав граждан на осуществление местного самоуправления. В настоящее время накоплен значительный объем судебной
практики, имеющей принципиально важное значение для понимания роли местного самоуправления в современной политической
жизни России, и прежде всего речь идет о решениях Конституционного Суда РФ.
Судебная форма защиты прав местного самоуправления как правовая гарантия обеспечивается всеми видами судопроизводства (конституционным, гражданским, административным и уголовным).
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержится ряд положений, развивающих конституционную гарантию судебной защиты местного
самоуправления. Так, в ч. 5 ст. 5 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывается, что если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской
Федерации либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного
самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, то вопрос разрешается соответствующим судом.
В ч. 2 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ определено, что с заявлением о признании нормативного правового акта
противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться среди других субъектов также и орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным
правовым актом нарушена их компетенция. При этом до вступления в силу решения суда о признании указанных актов не соответствующими Конституции России и действующему законодательству
принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или
иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, не допускается.
344
Глава 10
Следует заметить, что дела о признании недействительными актов, нарушающих права местного самоуправления, могут рассматривать как суды общей юрисдикции, так и арбитражные суды. Так,
согласно ч. 2 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса РФ
органы местного самоуправления вправе обратиться в арбитражный
суд в случаях, предусмотренных этим Кодексом, с заявлениями о
признании нормативных правовых актов недействующими, если
полагают, что такой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим
большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской
и иной экономической деятельности.
Согласно ч. 2 ст. 20 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов
субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых
актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.
В ч. 1 ст. 21 ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» указывается, что в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными
лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать
письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и
должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы органами местного самоуправления в судебном порядке.
Согласно ч. 7 ст. 44 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отказ в государственной регистрации муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке.
Судебная защита прав местного самоуправления обеспечивается
также конституционным правосудием. Ряд решений Конституционного Суда РФ имеют принципиальное значение для развития
местного самоуправления. При этом существенным является следующий момент. Ни Конституция России, ни ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» не называют муниципальные образования, органы местного самоуправления и их должност-
Гарантии местного самоуправления и ответственность органов мест. самоупр.
345
ных лиц в качестве субъектов обращения в Конституционный Суд
РФ. Такой подход многие ученые и специалисты считают неправильным.
Тем не менее Конституционный Суд РФ рассматривает дела о
местном самоуправлении, и это происходит благодаря тому, что
правом на обращение в Конституционный Суд РФ с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных
прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются
законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, объединения граждан, Уполномоченный по правам человека в России. Однако в целом вопрос о правомерности обращения
органов местного самоуправления в Конституционный Суд РФ не
имеет четкого правового регулирования. По мнению Е.С. Шугриной, подробно исследовавшей этот вопрос, правом на обращение в
Конституционный Суд РФ органы местного самоуправления и
должностные лица местного самоуправления обладают при определенных условиях:
а) обращение органов или должностных лиц местного самоуправления в Конституционный Суд РФ возможно только при наличии предшествующего решения суда;
б) право органа обращаться в суды от имени муниципального
образования должно быть указано в уставе муниципального образования;
в) предметом оспаривания в Конституционном Суде РФ органом местного самоуправления от имени муниципального образования может быть акт, нарушающий права муниципального образования.
В целом же, говоря о судебной защите местного самоуправления, нужно отметить, что в ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» нет специальной нормы о принципе судебной защиты прав местного самоуправления, и в этом смысле, как представляется, законодатель сделал шаг
назад в сравнении с федеральным муниципальным законом 1995 г.,
где указывалось, в частности, что граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе
предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов
органов государственной власти и государственных должностных
лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а
также общественных объединений. Представляется, что подобная
346
Глава 10
норма вполне уместна и в действующем ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Как отмечалось, к числу правовых гарантий относится обяза-
тельность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан,
решений органов и должностных лиц местного самоуправления для
исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями, а
также самими органами местного самоуправления и гражданами, на
чем выше также акцентировалось внимание. Вместе с тем и здесь
следует отметить, что в настоящее время Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривает
административной ответственности за неисполнение решений органов местного самоуправления. И хотя такая административная
ответственность может устанавливаться в законах субъектов Российской Федерации, однако, во-первых, соответствующие региональные законы приняты не везде, и, во-вторых, прямым правовым
гарантиям, закрепленным на федеральном уровне, должны корреспондировать юридические меры ответственности также на федеральном уровне.
Прокуратура, органы юстиции, осуществляя экспертизу нормативных правовых актов, также выявляют их противоречие федеральному законодательству в части нарушения прав местного самоуправления. Они указывают соответствующим органам на необходимость устранения таких противоречий и тем самым фактически
усиливают правовые гарантии местного самоуправления.
Еще одной правовой гарантией выступает право органов местного самоуправления на создание объединений. Согласно ст. 8 ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской
Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта
Российской Федерации. Эти советы уже наработали позитивную
практику. Кроме того, в целях организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований
субъектов Российской Федерации, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований Российской Федерации, в том
числе в целях представления указанных интересов в федеральных
органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами, советы муниципальных образований субъектов Российской Федера-
Гарантии местного самоуправления и ответственность органов мест. самоупр.
ции могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований. В настоящее время на общероссийском уровне
создан и действует Конгресс муниципальных образований Российской Федерации (его начало было положено принятым в 1998 г.
Указом Президента России «О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации»), который объединяет ассоциации
(союзы) муниципальных образований России и воспроизводит опыт
западных демократий, где эта форма взаимодействия муниципалитетов используется уже давно.
347
10.2. Ответственность органов и должностных лиц
местного самоуправления
(муниципально-правовая ответственность)
Как отмечалось выше, органы (должностные лица) местного
самоуправления в соответствии с действующим законодательством
обладают необходимыми полномочиями по решению вопросов местного значения, выступая в этом качестве как представители населения муниципального образования. Такое положение предполагает
соответствующую их ответственность за надлежащее исполнение
предоставленных полномочий, и прежде всего перед жителями муниципального образования. В частности, ранее мы указывали, что
органы местного самоуправления формируют и исполняют местный
бюджет, т.е. народные деньги на территории муниципального образования, и, естественно, они должны держать ответ перед жителями
за целевое и эффективное их использование.
Одновременно органы (должностные лица) несут ответственность перед государством — как в вопросах выполнения полномочий, которыми органы местного самоуправления наделяются органами государственной власти, так и в случае нарушения законодательства. Наконец, органы (должностные) лица несут ответственность перед отдельными физическими и юридическими лицами за
исполнение имеющихся обязательств перед ними, в том числе в
сфере имущественных отношений.
В целом, таким образом, органы (должностные) лица несут от-
ветственность:
а) перед населением муниципального образования;
б) государством;
в) физическими и юридическими лицами.
Именно такой подход закрепляет законодатель, посвящая вопросам ответственности органов (должностных лиц) местного само-
348
Глава 10
управления главу 10 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Следует заметить, что юридическая ответственность в российском праве традиционно понимается как обязанность виновного
субъекта претерпеть неблагоприятные последствия за совершение
правонарушения и связывается с возможным применением государственного принуждения. В этом контексте обычно выделяются ответственность: дисциплинарная, гражданско-правовая, административная, уголовная (некоторые авторы выделяют также материальную ответственность). Такой подход в нашей стране существовал
длительное время.
Однако переход России после распада СССР на путь демократических преобразований на основе европейских ценностей привнес немало нового и в сферу юридической ответственности — речь
идет о введении политической, или публичной, ответственности
органов и должностных лиц публичной власти — импичменте
(англ. impeachment — особый порядок привлечения к ответственности и судебного рассмотрения дел), отзыве избирателей, роспуске
представительного органа и др. В частности, в Конституции России
регулируются вопросы импичмента Президента России, роспуска
Государственной Думы ФС РФ, отставки Правительства России.
Такого рода действия как раз и связываются с ответственностью
органов (должностных лиц) публичной власти, и в данном случае
именуются конституционно-правовой, или конституционной, ответственностью. Аналогичным образом можно говорить о муниципально-правововой ответственности — в масштабе муниципального
образования. При этом нужно иметь в виду, что публичная ответственность включает в себя не только юридическую составляющую,
но также социальную и моральную составляющие.
И здесь очень важно то, что меры данного вида ответственности
находят закрепление в актах, регулирующих публично-правовые
(властно-правовые отношения), т.е. в конституциях, уставах публично-территориальных образований, специальных законах (прежде
всего, ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации», ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др.). Если иметь в виду только органы (должностные лица)
местного самоуправления, то соответствующая публичная ответственность регулируется нормами муниципального права.
Из отмеченных выше трех видов ответственности органов
(должностных лиц) местного самоуправления последний вид (от-
Гарантии местного самоуправления и ответственность органов мест. самоупр.
349
ветственность перед физическими и юридическими лицами) не относится к публичной ответственности, поскольку данный вид ответственности является традиционным и регулируется в основном
нормами гражданского права (например, в имущественных отношениях, а именно они здесь имеются прежде всего, от лица органа
местной администрации выступает обычно финансовое подразделение местной администрации). В связи с этим данный вид ответственности органов (должностных лиц) местного самоуправления мы
не рассматриваем.
Два других вида ответственности органов (должностных лиц)
местного самоуправления относятся к муниципально-правовой ответственности, которая для современной России является новым
видом юридической ответственности, направленной прежде всего
на защиту населения муниципального образования. Специфика этого
вида ответственности еще и в том, что в отличие от традиционных
видов ответственности основанием для ее применения могут быть не
только конкретные факты, свидетельствующие о нарушении норм
муниципального права, но и оценочные суждения (например, при
удалении главы муниципального образования ввиду утраты доверия). Санкции такой ответственности ограничиваются роспуском
представительного органа муниципального образования либо досрочным прекращением полномочий депутата или должностного
лица местного самоуправления. Кроме того, в данном случае понятием должностных лиц в случае ответственности перед населением
охватываются также выборные лица муниципального образования.
Èòàê,
муниципально-правовая ответственность — это ответственность
органов (должностных лиц) местного самоуправления перед на-
селением муниципального образования или государством, насту-
пающая в результате нарушения ими норм муниципального пра-
ва или негативной оценки их деятельности, установленных в за-
конодательстве субъектами, и предусматривающая досрочное
прекращение полномочий привлекаемой к этой ответственности
органов (должностных лиц) местного самоуправления.
Данный вид ответственности не освобождает должностное лицо
местного самоуправления от иной ответственности за допущенные
нарушения.
Ответственность органов местного самоуправления и выборных
лиц перед населением. Данный вид муниципально-правовой ответст-
венности находит отражение в ст. 71 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где
350
Глава 10
указывается, что основания наступления ответственности органов
местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований
в соответствии с данным законом, и прежде всего с рассмотренным
ранее институтом отзыва выборных лиц избирателями (ст. 24).
Здесь нужно еще заметить, что институт отзыва несколько лет
согласно федеральному муниципальному закону 1995 г. регулировался законами субъектов Российской Федерации. Однако после
принятия постановления Конституционного Суда РФ от 7 июня
2000 г., где затрагивался данный вопрос, многие законы субъектов
были приостановлены ввиду расхождения с этим постановлением,
при этом речь шла, прежде всего, о размытости и произвольности
критериев неисполнения депутатами своих полномочий. А в некоторых субъектах Российской Федерации порядок отзыва был необоснованно упрощен или вовсе отсутствовал. Нужно также иметь в виду,
что институт отзыва не закреплен в Конституции России (ранее, в
СССР, институт отзыва имел конституционное закрепление).
В итоге субъекты Российской Федерации в настоящее время не
регулируют данные вопросы. И соответственно основной объем
регулирования берут на себя муниципальные образования, отсюда и
разная степень регулирования в муниципальных правовых актах.
Основаниями для отзыва выборных лиц местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Процедура отзыва выборного лица должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Выборное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за
отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
Отзыв избирателями депутата (выборного должностного лица)
является важным правовым институтом, обеспечивающим защиту
публичных интересов. Это связано с тем, что посредством отзыва
граждане в период между выборами могут властно воздействовать
на избранных ими представителей в случае существенного нарушения последними публичных интересов.
Например, согласно Уставу Краснодара основанием для отзыва
депутата городской Думы Краснодара является подтвержденное в
судебном порядке неисполнение полномочий депутата, под которым понимается без уважительных причин систематическое (более
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]