Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Органы местного самоуправления
221
3) участие в работе по выполнению решений Думы;
4) контроль за рассмотрением и выполнением должностными ли-
цами решений Думы, а также за выполнением наказов избирателей;
5) участие в осуществлении контроля за деятельностью админи-
страции муниципального образования город Краснодар в пределах
своей компетенции;
6) представление на заседания Думы докладов, содокладов, об-
зоров, аналитических и иных материалов;
7) организация по поручению Думы депутатских расследований,
депутатских слушаний;
8) проведение слушаний по вопросам, отнесенным к их веде-
нию и представляющим общественный интерес.
Вместе с тем во многих регионах разрабатываются и принима-
ются депутатами отдельные Положения о депутатских комитетах
(комиссиях).
Необходимый для работы аппарат представительного органа
местного самоуправления формируется в муниципальном образовании самостоятельно. Численность аппарата определяется сложившейся практикой еще со времен Советского государства, и принципиальных проблем в практике, как правило, этот аспект не вызывает.
Вопросы, связанные с аппаратом представительного органа ме-
стного самоуправления, также отражаются в регламентах. Содержание соответствующих норм в основном типично. Так, в ст. 68 Регламента городской Думы Краснодара содержится довольно обширный перечень задач, которые ставятся перед Управлением делами
Думы. В частности, это Управление:
1) обеспечивает делопроизводство в Думе и ее комитетах;
2) обеспечивает проверку соответствия издаваемых Думой офи-
циальных документов действующему законодательству;
3) в установленном порядке представляет интересы Думы в су-
дебных и других органах;
4) обеспечивает подготовку договоров, соглашений, заключе-
ний, подписываемых председателем Думы;
5) обеспечивает полноту согласований, редактирование проек-
тов, оформление принятых решений;
6) осуществляет контроль за полнотой, качеством и сроками
исполнения распоряжений, постановлений и поручений председателя Думы. Анализирует итоги исполнительской дисциплины, готовит предложения по ее укреплению;
7) обеспечивает ведение учета поступающей корреспонденции,
своевременное и правильное ее прохождение;
222
Глава 7
8) оказывает помощь депутатам в своевременном и правильном
рассмотрении вопросов, поставленных в обращениях избирателей
(устных, письменных и поступивших по электронной почте), вносит предложения по улучшению этой деятельности;
9) организует прием граждан руководством Думы;
10) ведет учет и систематизацию периодической печати, законодательных и правовых материалов, обеспечивает накопление информационно-справочных данных по юридическим вопросам в
компьютерном банке данных Думы;
11) принимает участие в организации учебы депутатов и служащих управления делами Думы;
12) обеспечивает разработку и организацию изготовления образцов бланков, документов, печатей, удостоверений, необходимых для
деятельности Думы и управления делами Думы;
13) ведет оформление приема, перевода и увольнения кадров.
Ведет учет трудовых книжек, отпусков, документации, связанной с
кадровой работой;
14) ведет табель учета рабочего времени депутатов Думы, их помощников, работников управления делами Думы;
15) по поручению председателя Думы осуществляет взаимодействие с государственными и другими органами по вопросам обеспечения деятельности Думы;
16) обеспечивает ведение бухгалтерского учета, исполнение смет
расходов, формирование и своевременное предоставление бухгалтерской и плановой отчетности;
17) осуществляет подготовку документов для сдачи в государственный архив;
18) организует материально-техническое обеспечение деятельности депутатов и их приемных, сотрудников управления делами
Думы;
19) направляет необходимые материалы для подготовки заседаний Думы и ее комитетов, в том числе повестки дня заседаний,
проекты решений и иные документы, депутатам Думы по электронной почте;
20) размещает информацию о предстоящих заседаниях Думы и ее
комитетов на официальном интернет-портале администрации муниципального образования «город Краснодар» и городской Думы
Краснодара.
Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно.
Органы местного самоуправления
223
Законодателем эти вопросы регулируются в ч. 16—19 ст. 35 и в
ст. 73 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов. В случае
досрочного прекращения полномочий представительного органа
муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных
населением непосредственно, досрочные выборы в указанный представительный орган проводятся в сроки, установленные в ФЗ «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В случае досрочного
прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного из глав поселений и поселенческих
депутатов, представительные органы соответствующих поселений
обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.
Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются:
1) в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке,
определенном уставом муниципального образования;
2) в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности
данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами
своих полномочий;
3) в случае преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с ч. 3, 4—7 ст. 13 ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», а также в случае упразднения муниципального образования;
4) в случае утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
5) в случае увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие
изменения границ муниципального образования или объединения
поселения с городским округом.
Уставом муниципального образования может быть предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания
224
муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан.
Кроме того, досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования возможно в рамках
муниципально-правовой ответственности депутатского корпуса в
порядке отмеченной выше ст. 73 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где
предусматриваются основания, по которым решение о роспуске
представительного органа муниципального образования может издать законодательный орган субъекта Российской Федерации (подробнее об этом говорится в главе 10 данного учебника).
Таким образом, представительные органы муниципальных образований определяют все важнейшие стороны развития общества на
территории конкретного муниципального образования, и в этом
смысле они являются важнейшими в системе муниципальной власти. Однако, как мы отмечали выше, фактически муниципальные
отношения в России складываются таким образом, что доминирует
исполнительная ветвь власти, в том числе по вопросам, которые
находятся в компетенции представительных органов. Такое положение во многом объясняется тем обстоятельством, что депутаты
представительных органов местного самоуправления в абсолютном
большинстве работают на общественных началах. Соответственно
большинство проектов решений, находящихся в компетенции представительных органов, готовят в подразделениях местной администрации, и затем депутаты принимают их без должного обсуждения,
поскольку занятые по основному месту работы не имеют возможности детально изучить необходимую документацию и оценить реальное положение дел.
Тем не менее следует констатировать, что институт представительных органов муниципальных образований сформировался и
депутаты в своей повседневной деятельности в рамках своей компетенции решают вопросы местного значения.
Глава 7
7.3. Глава муниципального образования
В соответствии с ч. 1 ст. 34 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава
муниципального образования в обязательном порядке входит в
структуру органов местного самоуправления. В ст. 36 данного закона закрепляются основные характеристики статуса главы муниципального образования.
Органы местного самоуправления
Основная из этих характеристик заключается в том, что
глава муниципального образования является высшим должностным
лицом муниципального образования и наделяется уставом муни-
ципального образования собственными полномочиями по реше-
нию вопросов местного значения.
225
Формально именно он организует деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Однако, как будет показано, собственных полномочий
глава муниципального образования имеет сравнительно немного, и
его значимость определяется главным образом тем, что он одновременно является главой местной администрации либо председателем представительного органа муниципального образования.
В этом заключается специфика муцниципально-властных отношений, к которой ниже мы еще обратимся.
Глава муниципального образования является выборным должностным лицом.
При этом его выборность может быть осуществлена одним из
двух вариантов, который выбирается муниципалитетом (путем закрепления соответствующих норм о структуре органов местного
самоуправления в уставе муниципального образования), а именно:
а) глава муниципального образования избирается непосредственно населением, т.е. на муниципальных выборах;
б) глава муниципального образования выбирается представительным органом муниципального образования из своего состава,
т.е. из числа депутатов.
Исключение делается для поселений с численностью жителей,
обладающих избирательным правом, не более 100 человек — здесь
выбора быть не может, и глава муниципального образования избирается на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и исполняет полномочия главы местной администрации.
Если глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, т.е. всенародно, то он обязан быть одновременно:
либо главой местной администрации (исполнительно-распо-
рядительного органа);
либо председателем представительного органа муниципально-
го образования.
Здесь вариант также определяется муниципалитетом с обязательным указанием в уставе муниципального образования.
Если глава муниципального образования избран представительным органом муниципального образования, то он исполняет полно-
мочия председателя представительного органа. И в этом случае
226
Глава 7
главой местной администрации назначается неизбираемое ни населением, ни депутатами (но с их согласия) лицо — так называемый
«сити-менеджер».
Если представительный орган муниципального района формируется
из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений (в порядке
п. 1 ч. 4 ст. 35 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), то глава муниципального
образования исполняет полномочия его председателя, т.е. при таком варианте также нет альтернативы.
Таким образом, глава муниципального образования, каким
бы образом он ни выбирался, одновременно осуществляет полномочия двух важнейших должностных лиц муниципального образования:
глава муниципального образования + глава местной админи-
страции;
глава муниципального образования + председатель предста-
вительного органа муниципального образования.
Варианта в единственном числе («глава муниципального образования») законодатель не допускает. Равно как невозможен «троичный» вариант, когда глава муниципального образования одновременно является главой местной администрации и председателем
представительного органа муниципального образования, что со всей
очевидностью нарушает баланс ветвей местной власти (исключение, как отмечалось, возможно для небольших сельских поселений). Заметим здесь, что прежний федеральный муниципальный закон 1995 г. допускал вариант совмещения всех трех указанных ключевых должностей в системе муниципально-властных отношений.
В практике местного самоуправления около 70% глав муниципальных образований избираются непосредственно населением. А в
более чем в 90% избранный населением глава муниципального образования возглавляет местную администрацию.
Полномочия главы муниципального образования определены в
ч. 4 ст. 36 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где указывается, что глава
муниципального образования:
1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
Органы местного самоуправления
227
2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом
муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;
5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта
Российской Федерации.
Как видно, данный перечень полномочий небольшой, а первое
полномочие и последнее (введено в 2009 г.) неконкретны. Фактическая же значимость главы муниципального образования заключается в тех полномочиях, которые он имеет, совмещая свою должность
с должностью прежде всего главы местной администрации или с
должностью председателя представительного органа, хотя реальных
рычагов влияния на решение вопросов местного значения в последнем случае у данного должностного лица сравнительно немного, учитывая, что решения принимает не сам председатель представительного органа, а этот орган путем голосования.
В уставах муниципальных образований полномочия главы муниципального образования регулируются более подробно и конкретно, что вполне естественно, поскольку муниципалитеты должны сделать выбор варианта избрания главы муниципального образования и закрепить соответствующие полномочия и другие статусные характеристики главы муниципального образования.
Поэтому уставы муниципальных образований расширяют данный перечень полномочий главы муниципального образования по
сравнению с федеральным перечнем — с учетом того, какой орган
он возглавляет — представительный или исполнительный. Так, Устав Саратова к полномочиям главы города, который также является
председателем городской Думы, в том числе относит решение следующих вопросов:
1) предлагает изменения и дополнения в Устав города;
2) созывает и ведет заседания городской Думы;
3) организует выполнение решений городской Думы в рамках
своих полномочий;
4) заключает с главой администрации контракт на основании
решения городской Думы по результатам конкурса на замещение
указанной должности;
228
Глава 7
5) обеспечивает подготовку вопросов, вносимых на рассмотрение заседаний городской Думы;
6) координирует деятельность постоянных и иных комиссий,
контрольно-счетной палаты, содействует материально-техническому
и организационному обеспечению их работы;
7) оказывает содействие депутатам в осуществлении ими своих
полномочий, организует обеспечение их необходимой информацией, рассматривает и решает в пределах своей компетенции вопросы
их работы;
8) заключает договоры, выдает доверенности, совершает иные
действия;
9) организует в городской Думе личный прием граждан, рассмотрение их обращений, заявлений и жалоб;
10) осуществляет общее руководство аппаратом городской Думы;
11) подписывает от имени городской Думы исковые заявления,
направляемые в суд, а также другие документы, связанные с рассмотрением дел;
12) подписывает финансовые документы, несет ответственность
по средствам, расходуемым на содержание и организацию работы
городской Думы.
Устав городского округа Дубны предусматривает совмещение
должностей главы муниципального образования (главы города) и
главы местной администрации. В этом варианте полномочий значительно больше — в частности, глава города: 1) представляет город в
отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени города
Дубны; 2) подписывает и обнародует в порядке, установленном настоящим Уставом, нормативные правовые акты, принятые Советом
депутатов города; 3) издает в пределах своих полномочий правовые
акты; 4) заключает договоры и соглашения с государственными органами, органами местного самоуправления, с органами местного
самоуправления других муниципальных образований, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями, в том числе зарубежными, а также с физическими лицами;
5) организует разработку и вносит в Совет депутатов проекты городского бюджета и отчеты о его исполнении, проекты программ и
планов социально-экономического развития города, проекты нормативных правовых актов Совета депутатов города; 6) организует
исполнение городского бюджета, программ и планов социальноэкономического развития города; 7) является распорядителем бюджетных средств местного бюджета в соответствии с ведомственной
Органы местного самоуправления
229
классификацией расходов; 8) руководит деятельностью администрации города, предоставляет на утверждение Совета депутатов ее
структуру, утверждает штатное расписание, принимает решения,
обязательные для выполнения всеми работниками администрации
города; 9) назначает на должность и освобождает от должности заместителей главы администрации города, руководителей органов
управления и иных структурных подразделений администрации города, должностных лиц и работников администрации города в соответствии с трудовым законодательством и законодательством о
муниципальной службе; 10) назначает и освобождает от должности
руководителей муниципальных предприятий и учреждений, осуществляет контроль за их деятельностью; 11) организует формирование и размещение муниципального заказа на закупку и поставку
товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд города;
12) созывает первое заседание Совета после его избрания; 13) осуществляет контроль за деятельностью муниципальных органов охраны общественного порядка совместно с правоохранительными
органами в соответствии с федеральными законами и законами
Московской области; 14) осуществляет мероприятия по защите населения и территории города от чрезвычайных ситуаций; 15) осуществляет все полномочия муниципального образования, кроме
отнесенных федеральными законами, законами Московской области, настоящим Уставом к компетенции Совета.
Следует еще заметить, что закон допускает исполнение должностных обязанностей главы муниципального образования на «общественных началах», т.е. фактически по совместительству с иной основной деятельностью лица, замещающего данную должность, что
вряд ли может способствовать эффективному решению главой муниципального образования вопросов местного значения.
Такое статусное положение дает основание для критики законодательного подхода к регулированию института главы муниципального образования, в том числе возникают вопросы о целесообразности вообще существования данной муниципальной должности,
коль скоро лицо, ее замещающее, работает фактически не как глава
муниципального образования, а как глава местной администрации
или как председатель представительного органа местного самоуправления. Однако законодательных инициатив по этому поводу
пока нет.
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен
населению и представительному органу муниципального образования. В целях реализации этого положения законодатель предписывает, что глава муниципального образования представляет предста-
230
Глава 7
вительному органу муниципального образования ежегодные отчеты
о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
Значительное внимание федеральный законодатель уделяет вопросам досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (ч. 6—8 ст. 36 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Указывается, в частности, что полномочия главы муниципального образования
прекращаются досрочно в случае (в законодательной нумерации):
1) смерти;
2) отставки по собственному желанию;
2.1) удаления в отставку в соответствии со ст. 74.1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (введен в 2009 г.);
3) отрешения от должности в соответствии со ст. 74 ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации»;
4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления
умершим;
6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
7) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
8) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или
иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин
Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]