Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Правовая основа местного самоуправления
121
модействии органов государственной власти, органов местного самоуправления с негосударственными некоммерческими организациями»; Закон Кемеровской области «О жилищно-коммунальном
хозяйстве» (Кемеровская область) и др.
В целом проблема соотношения полномочий федерального цен-
тра и субъектов Российской Федерации по регулированию муниципальных отношений по-прежнему остается предметом оживленных
дискуссий ученых и специалистов в сфере местного самоуправления.
4.5. Муниципальные правовые акты
Важнейшее место в регулировании организации и деятельности
института местного самоуправления занимают правовые акты муниципальных образований. В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» такие акты имеют наименование «муниципальные правовые акты».
Федеральный законодатель в ст. 2 дает следующее определение:
муниципальный правовой акт — это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам
местного значения, либо решение, принятое органом местного
самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных
органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов
местного самоуправления и (или) должностных лиц местного
самоуправления, документально оформленные, обязательные для
исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или
имеющие индивидуальный характер.
Это довольно громоздкое определение, в котором термин «ре-
шение» имеет родовое понятие, имея в виду, что законодатель довольно строго определяет и унифицирует название актов, которые
могут издавать органы и должностные лица местного самоуправления, но в любом случае все решения имеют нормативный и (или)
правоприменительный характер.
Если законодательное определение несколько упростить, то
можно предложить следующую формулировку.
122
Муниципальный правовой акт — это нормативно-правовой либо
правоприменительный (индивидуальный) акт, принятый непосредственно населением муниципального образования, органом
или должностным лицом муниципального образования, имеющий следующие признаки:
принимается в пределах компетенции, устанавливаемой
действующим законодательством;
принимается по вопросам местного значения либо по
вопросам осуществления отдельных государственных пол номочий, переданных органам местного самоуправления
федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным
уставом муниципального образования к полномочиям
органов местного самоуправления и (или) должностных лиц
местного самоуправления;
документально оформляется;
обязателен для исполнения на территории муниципального
образования всеми органами публичной власти, юридичес кими и физическими лицами.
Глава 4
В правотворческой практике местного самоуправления практи-
чески все муниципальные правовые акты принимаются органами и
должностными лицами муниципального образования, поскольку
непосредственно население такого рода акты принимает в крайне
редких случаях, что отражает еще низкий уровень развития гражданского общества, так как именно активность жителей предопределяет использование права на местный референдум (сход), на что
ранее уже обращалось внимание.
Указанное определение муниципального правового акта отража-
ет основные характеристики таких актов, которые даются в ст. 7 ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации». Здесь указывается также, что за неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и
должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами
субъектов Российской Федерации.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить
Конституции России, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным
нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Правовая основа местного самоуправления
123
Если орган местного самоуправления полагает, что федераль-
ный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта
Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъекта Российской Федерации,
то этот вопрос (о соответствии) разрешается соответствующим су-
äîì. До вступления в силу решения суда о признании указанных актов (отдельных норм) недействующими органы местного самоуправления обязаны руководствоваться ими как действующими.
Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие
вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной
деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой органами
местного самоуправления в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом
субъекта Российской Федерации (данное нормативное положение
применяется в отношении: городских округов, являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, — с
1 января 2015 г.; муниципальных районов, городских округов и
внутригородских территорий городов федерального значения —
с 1 января 2016 г.; иных муниципальных образований — с 1 января 2017 г.).
Согласно ст. 43 ФЗ «Об общих принципах организации местно-
го самоуправления в Российской Федерации» в систему муници-
пальных правовых актов входят:
1) устав муниципального образования, правовые акты, приня-
тые на местном референдуме (сходе граждан);
2) нормативные и иные правовые акты представительного орга-
на муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, местной
администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренные уставом
муниципального образования.
При этом, как отмечалось выше, для каждого органа и каждого
должностного лица местного самоуправления, полномочных изда-
124
Глава 4
вать муниципальные правовые акты, законодатель определяет их
наименование, а именно:
представительный орган муниципального образования при-
нимает решения;
глава муниципального образования издает постановления è
распоряжения;
председатель представительного органа муниципального об-
разования издает постановления и распоряжения по вопросам
организации деятельности представительного органа муници-
пального образования;
глава местной администрации издает постановления и распо-
ряжения местной администрации;
иные должностные лица местного самоуправления издают
распоряжения è приказы по вопросам, отнесенным к их пол-
номочиям уставом муниципального образования.
Муниципальные нормативные правовые акты, в том числе
оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр
муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской
Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в
порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.
Устав муниципального образования и оформленные в виде право-
вых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на
всей территории муниципального образования. Устав можно считать
как «местную конституцию». Иные муниципальные правовые акты не
должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
Структура устава муниципального образования довольно под-
робно определяется в ст. 44 ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации». В частности,
уставом муниципального образования в обязательном порядке
должны определяться:
1) наименование муниципального образования;
2) перечень вопросов местного значения;
3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении
вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
4) структура и порядок формирования органов местного само-
управления;
Правовая основа местного самоуправления
125
5) наименования и полномочия выборных и иных органов мест-
ного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
6) виды, порядок принятия (издания), официального опублико-
вания (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
7) срок полномочий представительного органа муниципального
образования, депутатов, членов иных выборных органов местного
самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
8) виды ответственности органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного
прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного
бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;
10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муници-
пального образования.
Помимо этого, уставы могут содержать иные вопросы организа-
ции местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Устав муниципального образования принимается представи-
тельным органом муниципального образования, а в поселениях с
численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек — населением непосредственно на сходе граждан.
Проект устава муниципального образования (равно и проект ак-
та о внесении изменений и дополнений в устав) не позднее чем за
30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования подлежит официальному опубликованию
(обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального
образования порядка учета предложений по проекту указанного
устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также
порядка участия граждан в его обсуждении.
Устав муниципального образования принимается большинством
в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Устав подлежит
государственной регистрации в органах юстиции и официальному
опубликованию (обнародованию) после его государственной регистрации, после чего вступает в силу.
126
Глава 4
Устав муниципального образования, как отмечалось, имеет
свою структуру, которая с технико-юридической точки зрения в
правотворческой практике муниципальных образований разных регионов Российской Федерации имеет много общих черт, причем
общее преобладает над особенностями. Исследовавший процесс
формирования в России уставного регулирования А.А. Торшенко
отмечает, что в период первой волны уставного правотворчества в
сфере местного самоуправления (с середины 1990-х гг.) допускались
типичные ошибки при разработке уставов муниципальных образований. В их числе:
не различался статус, например, города как муниципального
образования с его статусом административного центра (или
столицы) соответствующего субъекта РФ;
наблюдался необоснованный перекос в сторону большей зна-
чимости главы муниципального образования по сравнению с
представительным органом местного самоуправления;
неправомерно устанавливался статус главы муниципального
образования (в частности, как председателя представительно-
го органа, руководящего им, и входящего в него в качестве
депутата, хотя таковым он не избирался населением);
смешивался статус муниципального самоуправления с терри-
ториальным общественным самоуправлением населения;
наблюдалось увлечение подробным изложением вопросов ор-
ганизации работы органов и должностных лиц местного са-
моуправления, что является прерогативой соответствующих
регламентов, а не устава;
слишком схематично, неконкретно, без какой-либо связи с
тем или иным муниципальным образованием излагались в ус-
тавах вопросы гарантий местного самоуправления, ответст-
венности органов и должностных лиц местного самоуправле-
ния за свою деятельность;
тексты многих уставов содержали значительное количество
стилистических ошибок и погрешностей, некорректных тер-
минов и слов, что свидетельствует о непрофессионализме их
разработчиков.
В дальнейшем подобные ошибки стали устраняться. Во многом
это обусловливается более активным использованием типовых (модельных) уставов муниципальных образований, которые разрабатываются в законодательных органах субъектов Российской Федерации и рекомендуются для использования в муниципальных образованиях данного субъекта Российской Федерации. Типовые (модельные) акты, конечно, разрабатываются на значительно более профессиональной основе, чем, например, в городских или сельских
Правовая основа местного самоуправления
127
поселениях. В результате уставы муниципальных образований как
муниципальные правовые акты стали лучше, но одновременно рекомендации муниципалитетам использовать типовые (модельные)
проекты уставов настолько сильны, что абсолютное большинство
уставов муниципальных образований в конкретном субъекте Российской Федерации мало отличимы друг от друга.
Так, в Приморском крае в модельном уставе муниципального
образования структура это акта выглядела следующим образом:
Глава 1. Общие положения
Глава 2. Компетенция органов местного самоуправления поселения
Глава 3. Формы, порядок и гарантии участия населения поселения
в осуществлении местного самоуправления
Глава 4. Органы местного самоуправления и должностные лица ме-
стного самоуправления поселения
Глава 5. Муниципальная служба
Глава 6. Муниципальные правовые акты
Глава 7. Экономическая основа местного самоуправления
Глава 8. Ответственность органов местного самоуправления и долж-
ностных лиц местного самоуправления поселения
Глава 9. Переходные положения
В целом, однако, и без типовых (модельных) актов уставы муници-
пальных образований во многом схожи. Типичной является, например,
структура Устава муниципального образования «Чаинский район» Томской области:
Глава 1. Общие положения
Глава 2. Формы, порядок и гарантии участия населения Чаинского
района в решении вопросов местного значения
Глава 3. Органы местного самоуправления и должностные лица ме-
стного самоуправления Чаинского района
Глава 4. Муниципальная служба
Глава 5. Муниципальные правовые акты Чаинского района
Глава 6. Экономические и финансовые основы местного само-
управления
Глава 7. Участие Чаинского района в межмуниципальном сотруд-
ничестве
Глава 8. Ответственность органов местного самоуправления и долж-
ностных лиц местного самоуправления Чаинского района
Глава 9. Заключительные и переходные положения
Как видно, структура уставов в целом повторяет общую струк-
туру ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это касается не только структуры,
но и содержания уставов муниципальных образований. Как правило, не менее 50% текста уставов муниципальных образований со-
128
Глава 4
ставляют продублированные нормы ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Так, в абсолютном большинстве уставов муниципальных образований повторяются статьи главы 5 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Это свидетельствует, с одной стороны, о еще только форми-
рующемся институте местного самоуправления в России, поскольку
обязательности дублировать нормы федерального закона нет, но это
делается, так как создать свой, оригинальный текст очень сложно; с
другой стороны, такое положение отражает высокую степень зарегулированности местного самоуправления на федеральном уровне,
которая не позволяет «развернуться» на местном уровне.
В таком ключе формируются уставы муниципальных образова-
ний в большинстве регионов России. Вместе с тем встречаются и
уставы, где отражается своеобразие местного сообщества, содержание таких уставов нестандартно (например, Устав Ростова-наДону), но таких актов сравнительно немного.
Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, уста-
новленном уставом муниципального образования, за исключением
нормативных правовых актов представительных органов местного
самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального
опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения,
распространение которых ограничено федеральным законом. Официальным опубликованием муниципальных правовых актов признается первая публикация их полного текста в средствах массовой информации, учреждаемых органами местного самоуправления.
После изучения этой главы студент получит представление о:
системе юридических актов, регулирующих институт местного са-
моуправления в России;
международных документах, определяющих принципы функциони-
рования местного самоуправления;
предмете регулирования в области местного самоуправления на
федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и
муниципальном уровне;
структуре, содержании уставов муниципальных образований и дру-
гих видов муниципальных правовых актов.
Глава
знать
:
уметь
:
владеть
Территориальная основа
местного самоуправления
В результате изучения данной главы студент должен
признаки, характеризующие муниципальное образование как пуб-
лично-территориальную категорию
принципы территориального построения местного самоуправления;
формы видоизменения муниципальных образований
классифицировать виды муниципальных образований
проводить различие между административно-территориальным и
муниципально-территориальным делением субъектов Российской
Федерации
:
навыками анализа законов субъектов Российской Федерации, оп-
ределяющих статус муниципальных образований
порядком преобразования муниципальных образований
Муниципальные образования: понятие и виды
Территории и границы муниципальных образований
Создание, преобразование и упразднение
муниципальных образований
5.1. Муниципальные образования: понятие и виды
В соответствии со ст. 1 Конституции России наша страна явля-
ется федеративным государством, состоящим в соответствии со
ст. 5 Конституции России из республик, краев, областей, городов
федерального значения, автономных областей, автономных округов —
равноправных субъектов Российской Федерации. Всего в России в
настоящее время 85 субъектов (добавились Республика Крым и г. Севастополь), перечень которых дается в ст. 65 Конституции России
(первоначально было 89 субъектов).
В свою очередь, каждый субъект Российской Федерации терри-
ториально (лат. territorium — земельство, часть пространства с определенными границами) состоит из муниципальных образований.
Конституция России не упоминает такого термина («муниципальное образование»), указывая лишь, имея в виду территориальную
организацию местного самоуправления, что «местное самоуправле-
130
Глава 5
ние осуществляется в городских, сельских поселениях и на других
территориях с учетом исторических и иных местных традиций».
Эти самые «другие территории» в российском муниципальном
законодательстве долго не имели достаточно четкого правового регулирования, на что ранее уже обращалось внимание. В результате
довольно противоречивой и зачастую болезненной практики формирования территорий, на которых может осуществляться местное
самоуправление со всеми вытекающими полномочиями для органов
муниципальной (местной) власти, в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.
была наконец-то определена территориальная организация местного самоуправления на системном уровне. Вместе с тем, как будет
показано, и предложенный в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вариант
также вызывает немало вопросов, в частности, в нем не находит
урегулирования соотношение административно-территориального и
муниципально-территориального принципов пространственного устройства жизнедеятельности населения.
После принятия ФЗ «Об общих принципах организации мест-
ного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. в нашей
стране довольно долго (до 2014 г.) местное самоуправление, согласно ч. 1 ст. 10 этого закона, осуществлялось на всей территории Российской Федерации в муниципальных образованиях следующих
видов: а) городские поселения; б) сельские поселения; в) муниципальные районы; г) городские округа; д) внутригородские территории городов федерального значения.
Однако недавно принятым Федеральным законом от 27 мая 2014 г.
в муниципальный закон были внесены существенные коррективы,
связанные с изменением территориальной организации местного
самоуправления в крупных городах России. Точнее, если ранее в
городских округах было только одноуровневое самоуправление, то
теперь законом субъекта Российской Федерации в городских округах, разделенных на районы, может быть сформировано двухуровневое местное самоуправление, т.е. районы в городах могут получить статус самостоятельных муниципальных образований, входящих в состав городского округа, который также остается муниципальным образованием.
И теперь перечень видов муниципальных образований выглядит
следующим образом:
а) городские поселения;
б) сельские поселения;
в) муниципальные районы;
г) городские округа;
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]