Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Законодательство о местном самоуправлении в истории России
71
составляя нижнюю часть властной вертикали. Однако, как будет показано ниже, значительная часть функций местных Советов, несмотря на отнесение их к органам государственной власти, была такой
же, как и сейчас у органов местного самоуправления.
Советская власть с самого начала придавала большое значение
вопросам организации местного управления. Уже в Обращении
II Всероссийского съезда Советов 25 октября 1917 г. «Рабочим, солдатам и крестьянам!» указывалось, что «вся власть на местах переходит к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, которые и должны обеспечить подлинный революционный порядок».
19 декабря 1917 г. за подписью В.И. Ленина вышел декрет
«Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению» с задачей объединить деятельность всех городских и земских учреждений.
Затем последовало обращение НКВД ко всем Советам рабочих,
солдатских, крестьянских и батрацких депутатов под названием
«Об организации местного самоуправления», в котором Советы призывались смелее брать в свои руки решение местных вопросов.
В этом документе указывалось, что «все прежние органы местного
управления, областные, губернские и уездные комиссары, комитеты
общественных организаций, волостные правления и пр., должны
быть заменены соответственно областными, губернскими и уездными, районными и волостные советами р., с., кр. и батрацких депутатов. Вся страна должна покрыться целой сетью советских организаций, которые должны находиться в тесной организационной
зависимости между собой. Каждая из этих организаций, вплоть до
самой мелкой, вполне автономна в вопросах местного характера
(курсив мой. — Àâò.), но сообразует свою деятельность с общими
декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которых
она входит. Таким путем создается связанный во всех своих частях
однородный организм — Республика Советов».
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что тогда была
сделана попытка организовать местное самоуправление практически в том понимании, которое имеется в виду в настоящее время.
Однако дальнейшие решения государственной власти в сфере регулирования вопросов организации управления на местах предполагали прямую зависимость и подчинение местных органов управления от вышестоящих. Не случайно и термин «самоуправление» постепенно сойдет на нет.
72
Глава 3
Одновременно распускались прежние органы местного самоуправления. Так, 16 ноября 1917 г. был издан декрет «О роспуске
Петроградской городской думы». Несколько позже (27 декабря 1917 г.)
Совнарком издал декрет о ликвидации Земского союза и образовании комитета по роспуску земств вообще. Однако нужно иметь в
виду, что по меньшей мере полтора года советская власть еще не
контролировала полностью положение на местах. Поэтому отсутствие в данный период прочной центральной власти приводило к
возникновению различных образований типа местных «совнаркомов» и «трудовых коммун». Нарком юстиции Н.В. Крыленко приводил пример, когда из Печенежского уезда Архангельской губернии сообщали: «Мы власть на местах, мы приемлем декреты центральной власти постольку, поскольку она для нас приемлема». Будущее таким деятелям рисовалось в виде простой федерации коммун,
а на практике они вводили местные налоги, реквизировали здания и
собственность, перехватывали эшелоны с продовольствием.
В Конституции РСФСР, принятой 10 июля 1918 г., в ст. 10 закреплялась принадлежность всей власти рабочему населению страны, объединенному в городские и сельские Советы. В ст. 53 Конституции РСФСР предусматривалось создание съездов Советов разных уровне на местах:
а) областные;
б) губернские (окружные);
в) уездные (районные);
г) волостные.
Согласно ст. 56 «в границах своего ведения Съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной) есть высшая в пределах
данной территории власть; в период же между Съездами такой властью является Исполнительный Комитет».
Как видно, уровень местного самоуправления (уезд, волость)
ставится в один ряд с органами государственной власти. И такой
подход будет использован во всех последующих конституциях. Соответственно предусматривалась четкая иерархия, вплоть до права
отмены решений нижестоящих Советов. Советская власть ясно
дает знать, что независимых от власти формирований местного
самоуправления быть не может в принципе. С середины 1920-х годов все более последовательно развивается нормативное закрепление вопросов местного управления. Это видно, прежде всего, по
Конституции РСФСР 1925 г. Согласно ст. 49 «высшей в пределах
данной территории — края, области, губернии, округа, уезда, района и волости — властью в границах своего ведения является
съезд советов».
Законодательство о местном самоуправлении в истории России
73
Съезды Советов составлялись следующим образом:
а) краевые и областные — из представителей Советов городов и
городских поселений, фабрик и заводов, расположенных вне городских поселений, и окружных Советов, по расчету: от Советов городов — один делегат на 5 тыс. избирателей и от окружных съездов —
один делегат на 25 тыс. человек населения;
б) губернские — из представителей Советов городов и городских
поселений, фабрик и заводов, расположенных вне городских поселений, и уездных съездов Советов по расчету: от Советов городов —
один делегат на 2 тыс. избирателей и от уездных съездов — один
делегат на 10 тыс. человек населения;
в) окружные — из представителей Советов городов и городских
поселений, фабрик и заводов, расположенных вне городских поселений, и сельских Советов, по расчету: от Советов городов — один
делегат на 1 тыс. избирателей и от районных съездов Советов — один
делегат на 5 тыс. человек населения;
г) уездные — из представителей Советов городов и городских
поселений, фабрик и заводов, расположенных на территории уезда,
и сельских Советов, по расчету: от Советов городов — один делегат
на 100 избирателей и от волостных съездов Советов — один делегат
на 1 тыс. человек населения, но не свыше 300 делегатов на уезд;
д) районные и волостные — из представителей всех Советов,
находящихся на территории района или волости, по расчету: один
делегат на 300 человек населения, но не свыше 150 делегатов на
район или волость (ст. 51).
Съезды Советов избирали свои исполнительные органы — исполнительные комитеты, число членов которых для съездов Советов каждой административной территориальной единицы определялось постановлениями Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) или его Президиума. Члены Советов депутатов обязаны были регулярно давать отчеты своим избирателям
(ст. 60—63). Важным представляется то обстоятельство, что конституционно были закреплены предметы ведения местных Советов.
Так, в соответствии со ст. 64 Конституции РСФСР 1925 г. краевые, областные, губернские, окружные, уездные, районные и волостные органы советской власти — исполнительные комитеты и их
президиумы, а также Советы депутатов имели своей задачей:
а) принятие мер к поднятию данной территории в культурном и
хозяйственном отношениях;
б) составление и утверждение местных бюджетов;
в) проведение в жизнь постановлений соответствующих высших
органов советской власти;
74
Глава 3
г) разрешение вопросов, имеющих местное для данной территории значение;
д) объединение советской деятельности в пределах данной территории;
е) обеспечение в пределах данной территории революционной
законности и охрана государственного порядка и общественной
безопасности;
ж) обсуждение вопросов общегосударственного значения как по
собственному почину, так и по предложению вышестоящих исполнительных комитетов.
Вместе с тем сохранялось положение, когда «съезды советов и
их исполнительные комитеты осуществляют контроль над деятельностью нижестоящих местных советов и их исполнительных органов. Постановления местных съездов могут быть отменяемы лишь
вышестоящими съездами и их исполнительными комитетами, Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом или его
Президиумом. Постановления исполнительных комитетов и их президиумов могут быть отменяемы избравшими их съездами, а также
вышестоящими съездами, исполнительными комитетами, их президиумами, Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом, его Президиумом и Советом Народных Комиссаров Российской
Социалистической Федеративной Советской Республики» (ст. 65).
Как видно, вертикаль власти налицо. Вместе с тем указывается,
что согласно ст. 67 Конституции РСФСР 1925 г. окружные и уездные исполнительные комитеты могут приостанавливать проведение
в жизнь распоряжений отделов или соответствующих им органов
краевого, областного или губернского исполнительного комитета
лишь в исключительных случаях, при явном несоответствии данного распоряжения постановлениям ВЦИК, его Президиума, СНК
РСФСР или краевого, областного или губернского исполнительного
комитета и с немедленным сообщением об этом в краевой, областной или губернский исполнительный комитет и заведующему соответствующим отделом. Данные полномочия весьма уникальны сами
по себе — в этом смысле они явно выше полномочий современных
органов местного самоуправления. Однако не будем забывать, что
вышестоящий административный орган мог отменить, и отнюдь не
в «исключительных случаях», решения нижестоящих Советов и их
органов. Кроме того, такого рода «демократия» просуществовала
относительно недолго. Да и по факту данные возможности использовались очень редко.
Законодательство о местном самоуправлении в истории России
75
В развитие конституционных положений в середине 1920-х годов выходят почти одновременно «Положение о городских Советах»
è «Положение о волостных исполкомах», объявляющие эти органы
высшей властью в пределах подведомственной территории. Приданная им компетенция была достаточно широка. Что касается такого важнейшего вопроса, как наделение средствами и имуществом, то сессия ВЦИК в начале 1926 г. утвердила новый закон о местных финансах, в котором предусматривалась децентрализация и
дифференциация местных бюджетов. Все это активизировало деятельность низшего звена власти, к самоуправлению официально не
отнесенного, но являющегося им фактически. Так, центральная
власть явно чувствовала потребность компромисса с сельской общиной, где наиболее сильно сохранялись потребности местного
самоуправления, и одобрила сход (собрание) общины как основную
единицу сельского правления, где по факту решались важные проблемы на селе.
В апреле 1927 г. XIV партконференция провозгласила курс на
централизацию власти и управления. Принимается новый закон о
финансах местных Советов, который вводил остаточный принцип
финансирования местного хозяйства после затрат на индустриализацию. Сельское население по команде сверху втягивалось в полосу
чрезвычайных кампаний (коллективизация, раскулачивание). Самостоятельность местных Советов все чаще стала сводиться к показухе. В целом такой подход соответствовал периоду укрепления административно-командной системы в СССР (со второй половины
1920-х годов). Отражая это явление, один из советских работников
того времени говорил: «Практически эта централизация сводится к
тому, что мы сейчас... не можем израсходовать ни одной картошки,
ни дюйма леса, не можем кирпича израсходовать — все планируется из Москвы» (1930).
В 1933 г. принимается «Положение о городском Совете», в котором горсоветы выступают «органами диктатуры пролетариата,
призванным проводить политику центра на местах».
Именно в этот период происходит окончательное огосударствле-
ние местной власти.
После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции
РСФСР 1937 г. система съездов Советов была упразднена. Союзная
конституции провозглашала, что органами государственной власти
в краях, областях, автономных областях, округах, районах, городах,
селах (станицах, деревнях, хуторах, кишлаках, аулах) являются Советы депутатов трудящихся.
76
Глава 3
К полномочиям Советов депутатов относились:
руководство деятельностью подчиненных им органов управ-
ления;
обеспечение охраны государственного порядка;
соблюдение законов и охрана прав граждан;
руководство местным хозяйственным и культурным строи-
тельством;
установление местного бюджета.
Местные Советы были самыми многочисленными органами го-
сударственной власти. Депутаты местных Советов избирались на
выборах тайным голосованием, однако на практике альтернативных
выборов не было и всегда «побеждал» кандидат, одобренный предварительно партийными инстанциями. Местные депутаты осуществляли свои полномочия без отрыва от производственной или служебной деятельности. Избиратели давали наказы своим депутатам,
которые обязаны были отчитываться о проделанной работе перед
трудовыми коллективами. Однако это часто выливалось в пустую
формальность. Наказы подгонялись под планы, доводимые сверху,
а от избирателей принимались лишь те, которые не требовали
больших хлопот и материальных затрат.
Наблюдалась дальнейшая централизация местного управления.
Так, в Конституции РСФСР 1937 г. указывалось, что «исполнительные органы Советов депутатов трудящихся непосредственно
подотчетны как Совету депутатов трудящихся, их избравшему, так
и исполнительному органу вышестоящего Совета депутатов трудящихся» (ст. 89); «Вышестоящие исполнительные комитеты Советов депутатов трудящихся имеют право отменять решения и распоряжения нижестоящих исполнительных комитетов и приостанавливать решения и распоряжения нижестоящих Советов депутатов трудящихся» (ст. 90); «Вышестоящие Советы депутатов трудящихся имеют право отменять решения и распоряжения нижестоящих Советов депутатов трудящихся и их исполнительных комитетов» (ст. 91).
Как видно, никакой речи о возможности нижестоящих органов
«в исключительных случаях» приостанавливать решения вышестоящих органов, как это было по Конституции РСФСР 1925 г., уже
нет и в помине. Централизация власти получила свое логическое
завершение, а именно конституционное закрепление. Однако централизация местного управления не означала, что местные Советы
и их исполкомы все решали по указке сверху. По приказаниям вышестоящих инстанций все местные вопросы решить невозможно,
их слишком много. Поэтому, как мы уже отмечали ранее, несмотря
Законодательство о местном самоуправлении в истории России
77
на реализацию «государственной» теории местного самоуправления,
местные Советы объективно не могли не выполнять значительной
части функций, присущих действительному самоуправлению.
Следующий рубеж в развитии советской системы местного
управления связывается с ХХ съездом КПСС, который сделал реальный поворот к демократизации общественно-политической жизни в
стране. Под влиянием его решений ЦК КПСС 22 января 1957 г.
принял постановление «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилению их связей с массами». Позже были
приняты также и другие постановления ЦК КПСС: «О работе местных Советов депутатов трудящихся Полтавской области» (1965),
«Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов
трудящихся» (1967), «О мерах по улучшению деятельности районных и городских Советов депутатов трудящихся» (1971) и др.
В рамках трансформации Советского государства в период «от-
тепели» значительное внимание уделялось повышению роли общественных организаций. Так, Н.С. Хрущев с трибуны XXII съезда
КПСС говорил, что «каждый советский человек должен стать активным участником в управлении делами общества!». Официальные
власти в рамках концепции «общенародного государства» продолжали рассматривать Советы в качестве одной из самых демократических форм органов самоуправления. Прогнозировалось, что вскоре они перестанут быть органами государственной власти и всецело
превратятся в структуры общественной самодеятельности трудящихся, предназначенные для управления делами общества без каких бы то ни было политических функций.
Этот концептуальный подход предопределил появление соот-
ветствующих законодательных актов. Так, 8 апреля 1968 г. указом
Президиума Верховного Совета СССР было утверждено Примерное
положение о сельских, поселковых и районных Советах, â òîò æå
день был принят указ Президиума Верховного Совета СССР «Îá
основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся», а 19 марта 1971 г. — «Об основных правах и
обязанностях районных и районных в городах Советов депутатов
трудящихся».
Эти акты модернизировали нормативную базу в данной сфере и
сыграли весомую роль в правовом регулировании деятельности
местных Советов. Акты РСФСР практически не отличались по содержанию от союзных. Речь идет о следующих законах: «О районном
Совете депутатов трудящихся РСФСР» îò 29 èþëÿ 1971 ã., «Î ãî-
78
Глава 3
родском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР»
также от 29 июля 1971 г.
Так, в Законе РСФСР ««О районном Совете депутатов трудя-
щихся РСФСР» указывалось, что «районный Совет депутатов трудящихся как орган государственной власти в районе решает все вопросы районного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета,
проводит в жизнь решения вышестоящих государственных органов,
руководит деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов, участвует в обсуждении вопросов окружного, областного, краевого, республиканского и общесоюзного значения, вносит по ним
свои предложения» (ст. 1).
Кроме того, указывалось, что районный Совет депутатов трудя-
щихся в пределах своих полномочий:
обеспечивает комплексное экономическое и социальное раз-
витие на своей территории;
осуществляет контроль за работой расположенных на этой
территории колхозов и иных кооперативных объединений,
соблюдением законодательства предприятиями, учреждения-
ми и организациями вышестоящего подчинения;
координирует и контролирует их деятельность в области зем-
лепользования, охраны природы, строительства, использова-
ния трудовых ресурсов, производства товаров народного по-
требления, социально-культурного, бытового и иного обслу-
живания населения.
Помимо этих общих положений, в Законе очень детально рас-
крываются права и обязанности районных Советов:
в области планирования, учета и отчетности;
бюджетно-финансовой работы;
сельского хозяйства;
землепользования, водопользования, лесного хозяйства, ис-
пользования недр и охраны природы;
промышленности;
строительства, планирования и застройки;
дорожного строительства, транспорта и связи;
жилищного, коммунального хозяйства и благоустройства;
торговли и общественного питания;
бытового обслуживания;
народного образования;
культурно-просветительной работы и науки;
здравоохранения, физической культуры и спорта;
труда и подготовки кадров;
Законодательство о местном самоуправлении в истории России
79
социального обеспечения;
обеспечения социалистической законности, охраны государ-
ственного и общественного порядка, прав граждан, осуществ-
ления народного контроля;
оборонной работы.
Следует заметить, что этот перечень не был исчерпывающим.
Такой подход и структурно, и во многом содержательно весьма
близок, как будет показано, соответствующим нормативным правовым актам, регулирующим деятельность местного самоуправления и
в постсоветской России.
Следующий этап развития местного управления в нашей стране
связан с принятием Конституции СССР 1977 г. и соответственно
Конституции РСФСР 1978 г. В целом в этом документе акцент сделан на развитии демократических основ. Новый Основной закон
следует принципу преемственности и также главное внимание уделяет основополагающим началам статуса местных Советов. В соответствии с конституционными положениями 3 августа 1979 г. были
утверждены в новой редакции законы РСФСР «О поселковом, ñåëü-
ском Совете народных депутатов РСФСР» è «О районном Совете
народных депутатов РСФСР». Эти акты стали правовой основой для
деятельности местных Советов применительно к условиям советского общества конца 1970-х — начала 1980-х годов.
В самой Конституции СССР 1977 г. указывалось, что «местные
Советы народных депутатов решают все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, проводят в жизнь решения вышестоящих государственных органов, руководят деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов, участвуют в обсуждении вопросов республиканского и общесоюзного значения,
вносят по ним свои предложения. Местные Советы народных депутатов руководят на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждают планы
экономического и социального развития и местный бюджет; осуществляют руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивают
соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействуют укреплению обороноспособности
страны» (ст. 146).
В отличие от прежних общесоюзных конституций регулирова-
ние вопросов деятельности местного управления стало более лаконичным. Однако в Конституции РСФСР 1977 г. объем регулирова-
80
Глава 3
ния достаточно большой. Согласно ст. 137 к местным Советам относились Советы на уровнях от сельского населенного пункта до
субъекта РСФСР. Все они именовались органами государственной
власти. В соответствии со ст. 143 «местные Советы народных депутатов, осуществляя руководство деятельностью нижестоящих Советов, имеют право отменять акты нижестоящих Советов в случае
несоответствия этих актов законодательству».
Как видно, по-прежнему реализуется «государственная» теория
местного самоуправления с непременной для Советского государства вертикалью власти снизу доверху. Вместе с тем имеется и новелла, которая заключается в том, что отмена решений нижестоящих
Советов может быть только «в случае несоответствия этих актов
законодательству» — ранее такой оговорки не было. Мы полагаем,
что тем самым институт советского местного самоуправления пусть
не быстро, но все же эволюционировал в сторону «общественной»
теории местного самоуправления.
С провозглашением перестройки в 1985 г. в интересующей нас
сфере речь шла о восстановлении и обогащении «применительно к
современным условиям» ленинской концепции самоуправления.
Июльский (1988) Пленум ЦК КПСС предложил подготовить в 1989
г. проект Закона о местном самоуправлении и местном хозяйстве.
Эта идея была воспринята юридической общественностью неоднозначно, благо тогда уже пошел процесс расширения гласности и
плюрализма. Высказывались, в частности, опасения, можно ли в
едином акте одинаково полно закрепить функционирование структур в различных сферах общественной жизни. Одновременно наметились предпосылки реформирования института местного управления. Предлагалось, в частности, подчеркнуть главную мысль о
двойственной природе Советов как местных органов государственной власти и как организационно-политических центров местного
самоуправления.
В марте 1990 г. III съезд народных депутатов СССР высказался
за повышение роли Советов как фундамента самоуправления народа. Под лозунгом «Вся власть Советам!» 9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и
местного хозяйства в СССР». Согласно ему система местного самоуправления включала в себя местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Однако этим законом местные Советы
еще не были выведены из системы органов государственной власти. В нем, скорее всего, отражалась распространенная в совет-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]