Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

2 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 56 / 506 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Общая характеристика муниципального права

Рассматривая соответственно муниципальное право как науку, следует отметить, что ее базовые теоретические положения были разработаны во второй половине XIX — начале XX в., на что ранее мы обращали внимание.

В частности, достойный вклад в развитие теории местного самоуправления внесли многие отечественные ученые и деятели земского движения дореволюционного периода (до 1917 г.). Среди них выделяются следующие имена:

 Â.Í. Лешков («Опыт теории земства и его земских учрежде-

ний по Положению 1864 года января первого», 1865; «О праве самостоятельности как основе для самоуправления», 1871);

 А.И. Васильчиков («О самоуправлении. Сравнительный обзор

русских и иностранных земских и общественных учреждений» в трех томах, 1869—1871);

 В.П. Безобразов («Земские учреждения и самоуправление, 1874);

 А.Д. Градовский («Начало русского государственного права»,

1883—1889. Ò. I — III);

 И.И. Дитятин («К истории городового положения 1870 г.»,

1895);

 Н.И. Лазаревский («О самоуправлении», 1905);

 С.Ю. Витте («Самодержавие и земство», 1908);

 Ï.Ï. Гронский («Децентрализация и самоуправление», 1913)

è äð.

В Советском государстве ввиду полного доминирования государственной теории местного самоуправления, означавшей на практике централизацию всего публичного управления, научных работ по местному самоуправлению в современном его понимании не было. Вместе с тем изучались различные аспекты деятельности местных Советов депутатов трудящихся (Советов народных депутатов), функции которых сходны с функциями местного самоуправления, и соответствующие наработки советских ученых в этой области также следует расценивать как немаловажный этап исторического научного развития муниципального права.

В частности, в СССР данной тематикой занимались:

 А.И. Лепешкин, À.Ë. Êèì, Н.Г. Мишин, П.И. Романов («Êóðñ

Советского государственного права», 1962);

 Â.À. Пертцик («Проблемы местного самоуправления в СССР»,

1963);

 Л.А. Григорян («Советы — органы власти и народного само-

управления», 1965);

 Ê.Ô. Шеремет («Компетенция местных Советов», 1968);

Глава 2

 И.А. Азовкин («Местные Советы в системе органов власти», 1971);

 Б.Н. Габричидзе («Аппарат управления местных Советов», 1971);

 О.Е. Кутафин («Постоянные комиссии палат Верховного Со-

âåòà ÑÑÑÐ», 1972);

 Ñ.À. Авакьян («Правовое регулирование деятельности местных

Советов», 1974);

 Г.В. Барабашев, К.Ф. Шеремет («Советское строительство»,

1981);

 И.П. Ильинский («Социалистическое самоуправление народа»,

1987) è äð.

В постсоветский период (после 1991 г.) муниципальное право как наука получает активное развитие, и эта активность до настоящего времени не снижается, что свидетельствует о востребованности научных изысканий в этой сфере общественных отношений. Немало известных ученых советского времени сумели достигнуть серьезных научных результатов и в современной России, вместе с тем появилось много новых имен. Среди наиболее авторитетных можно назвать таких как С.А. Авакьян, П.А. Астафичев, И.В. Бабичев, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, Д.С. Велиева, И.В. Выдрин, В.В. Еремян, В.Г. Карташов, А.Н. Кокотов, А.Н. Костюков, О.Е. Кутафин, В.С. Мокрый, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинников, Н.Л. Пешин, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, А.А. Сергеев, Д.Б. Сергеев, С.Г. Соловьев, В.В. Таболин, Н.С. Тимофеев, А.А. Уваров, Р.М. Усманова, В.И. Фадеев, С.Е. Чаннов, Г.Н. Чеботарев, В.Е. Чиркин, Е.С. Шугрина, В.А. Щепачев и др.

Труды этих ученых мы не приводим, поскольку они являются вполне доступными, и обращение студентов к ним, безусловно, обогатит их знания по муниципальному праву.

После изучения этой главы студент получит представление о (об):

 признаках муниципального права как разновидности публичного

права;

 особенностях нормативных правовых актов разного уровня (феде-

рального, регионального, муниципального) как источниках муниципального права;

 видах муниципально-правовых норм;

 содержании и субъектах муниципально-правовых отношений.

Глава

знать

уметь

владеть

Законодательство о местном самоуправлении в истории России

Истоки и правовое регулирование системы управления и самоуправления в период раннефеодальной, сословно-представительной и абсолютистской России (IX — первая половина XIX в.)

Местное самоуправление и его юридическое закрепление в Российской империи пореформенного периода (вторая половина XIX — начало XX в.)

Местные Советы как нижний уровень государственной власти и управления в период Советского государства (1917—1991)

Развитие института местного самоуправления после распада СССР (1991—2003)

В результате изучения данной главы студент должен

 особенности формирования и правового регулирования местного

самоуправления в монархической России

 основные черты института местных Советов как формы местной

власти в Советском государстве

 процесс формирования и развития местного самоуправления после

распада СССР

 анализировать и понимать значимость основных правовых актов в

истории российского местного самоуправления

 выявлять общие тенденции развития института местного само-

управления в истории России

 навыками работы с правовыми актами, регулирующими институт

местного самоуправления на различных исторических этапах

 признаками, отграничивающими местное самоуправление от мест-

ного управления в Советском государстве

Глава 3

3.1. Истоки и правовое регулирование системы

управления и самоуправления в период раннефеодальной, сословно-представительной и абсолютистской России (IX — первая половина XIX в.)

Местное самоуправление имеет историю более древнюю, чем государственная власть и в целом государство. И это вполне понятно — в человеческом сообществе с самого начала его появления так или иначе решались вопросы местного значения. Однако догосударственный период развития местного самоуправления выходит за рамки изучения истории муниципального права, к тому же в отношении России по этой проблематике практически отсутствуют соответствующие письменные памятники, поэтому за точку отсчета берется традиционный период — период развития начиная с Древнерусского государства, т.е. с IX в. Кроме того, нужно иметь в виду, что в Древнерусском государстве не существовало разделения на местное и государственное управление, поэтому о местном самоуправлении речь идет с известной долей условности.

В Древней Руси функционировала система управления, основанная на вассалитете: великий князь управлял всем государством в виде отдельных удельных княжеств, которыми «владели» и были там полными властелинами удельные князья, получавшие эти территории в основном по родственно-верноподданническому принципу. На низшем уровне от имени государственной власти управляли волостели в сельских районах и наместники в городских поселениях. Собственно местное самоуправление развивалось в следующих основных формах: вече, слободское самоуправление, крестьянское общинное самоуправление.

Вечевая демократия — это наиболее раннее проявление самоуправленческих начал на Руси. Их развитие происходило в период перерастания родо-племенных объединений в добровольные общности самостоятельных хозяев — древнерусские общины. Как основообразующие институты раннефеодального общества общины представляли собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Высшими органами управления общины были сходы жителей — вече, на которых решались важнейшие вопросы их жизни. Как форма народовластия вече сохранялось в Новгороде, Пскове, Вятской земле до конца XV в., постепенно превратившись из органа прямой демократии в орган представительной власти.

Законодательство о местном самоуправлении в истории России

Процесс дальнейшего развития местного самоуправления связывается с началом централизации государственной власти и формированием Русского централизованного (Московского) государства (с XV в.). Общая тенденция в связи с этим характеризуется сужением самоуправленческих начал, и такое сужение займет достаточно длительный период в истории Российского государства, хотя признаки самоуправляемых сообществ обнаруживаются и в более позднее время.

Развитие системы управления в Московском государстве связано с ликвидацией системы кормлений и заменой кормленщиков институтом воевод. Кроме того, в вертикали государственной власти появляется и закрепляется система приказов, с появлением которых была ликвидирована система вассалитета, т.е. удельных княжеств, и власть великого князя (затем царя) в Московском государстве через эти приказы стала распространяться на всю территорию страны.

Одновременно в сфере низшего управления московская власть проводит сначала губную, а затем и земскую реформы.

Губные учреждения. Первоначально губные органы (губные избы) занимались сыском преступников, т.е. осуществляли полицейские функции. Однако постепенно компетенция их все более и более расширялась. Как правило, губное самоуправление вводилось в тех уездах, где было особенно развито помещичье землевладение. Губные избы создавались путем выборов из числа дворян и детей боярских. Основным принципом формирования губных учреждений как наиболее соответствующим духу складывающейся в России сословно-представительной монархии был принцип выборности представителей от местного сообщества. Свободное население выбирало губного старосту (из дворян и детей боярских), целовальников (по нынешней терминологии — секретарь, делопроизводитель) — из черносошных крестьян или посадских. Однако как в законодательстве, так и на практике в комплектовании аппарата допускались отступления от общего правила: неудовлетворительные результаты выборов, отсутствие в округе служилых людей могли повлечь назначение старосты «сверху». Кроме того, выборы губных должностных лиц, как правило, нужно было согласовывать с воеводами и московскими приказами, т.е. самостоятельность губных учреждений была весьма условной.

Земские учреждения. Несколько позже стал развиваться институт земских учреждений. Основные идеи этой реформы были закреплены в Уставной земской грамоте 1551 г., в которой предусматривалась возможность осуществления самоуправления непосредственно путем проведения сходов, где крестьянскими общинами выбира-

Глава 3

лись должностные лица местного самоуправления. Органом местного управления являлась земская изба, состоявшая из земского старосты (ее главы), земского дьячка è целовальников, которые выбирались из числа наиболее зажиточных посадских людей и государственных (черносошных) крестьян сроком на один-два года. Земские избы содержались на деньги местного населения. В их ведении находились местный суд, полиция, управление населением и сбор податей с него. Помимо множества общих черт, свойственных губному и земскому самоуправлению, последнее характеризовалось значительными особенностями в организации и деятельности. В отличие от губного института земство наделяло своих избранников более широкими полномочиями, оставляло за собой право контроля за их деятельностью. В целом же центральная власть, упраздняя наместников и волостелей, использовала при учреждении новой системы местного управления некоторые элементы уже существовавшей организации внутреннего общинного управления, расширив круг выборных властей и возложив на них выполнение новых обязанностей. Но и земские учреждения находились под контролем центральной власти. Позднее принципы выборности и относительной автономности в организации управления на местах были вытеснены аппаратно-бюрократическими.

Воеводы. Все воеводы назначались царем по представлению, как правило, Разрядного приказа и согласованию с Боярской думой и в текущей деятельности подчинялись тому приказу, в ведении которого находились город с уездом. Воевода имел многочисленные права и обязанности. В частности, широкими были финансовые полномочия воеводы, который осуществлял финансовый контроль за деятельностью сборщиков налогов. В целом же обязанности воеводы четко не регламентировались, что создавало основу для произвола. И хотя кормления были отменены, воеводы обирали население. При этом существование земской избы пришло в противоречие с воеводской системой управления на местах. Так, новый воевода Пскова князь Хованский ликвидировал органы городского самоуправления, что было типичным решением, отражавшим высокую степень бюрократического централизма, исключавшим какоелибо проявление самостоятельности мест.

Вместе с тем в XVI—XVII вв. продолжали существовать обе формы самоуправления — губная и земская. Однако в это время губное управление переживало кризис. Воеводы нередко использовали губные избы как дополнительный административный аппарат, и фактически губные старосты находились под надзором, а потом —

Законодательство о местном самоуправлении в истории России

в полном подчинении у воевод. Воевода стал начальником губного суда, а губной староста — его помощником. Земские старосты ведали раскладкой податей, осуществляли некоторые полицейские функции, следили за соблюдением таможенных сборов, за порядком. В полицейском отношении земские органы управления были подчинены воеводам.

С большой долей условности можно считать, что губные и земские учреждения представляли собой местное самоуправление, а воеводы — государственное управление на местах. Уже тогда практикой определялся баланс между полномочиями местного самоуправления и государственной власти по управлению отдельными территориями Московского государства, и поиск оптимального соотношения полномочий этих двух институтов общественного управления будет постоянным.

На самом низшем уровне формами местного самоуправления в России Средних веков оставались городские слободы и крестьянское общинное самоуправление — без них нельзя было обойтись, поскольку указанные выше органы были не в состоянии решать все без исключения вопросы местного значения. Как отдельная самоуправляющаяся единица каждая городская слобода имела возможность выбирать старосту, десятских, складчиков, ведавших раскладкой повинностей и других должностных лиц, а основные вопросы решались на слободских сходах. Кроме того, сохранение слободского самоуправления объяснялось стремлением властей обеспечить круговую поруку в отношении низших сословий и должное исполнение государственной службы.

Реформы Петра I. Дальнейшие преобразования местного самоуправления связаны с реформами Петровской эпохи. В 1699 г. был издан указ «Об учреждении в городах земских изб для ведомства всяких расправных дел между посадскими и торговыми людьми, для управления казенными с них сборами и градскими повинностями и об исключении торговых и посадских людей из ведомства воевод и приказов». Согласно этому указу земские избы были преобразованы в органы преимущественно городского управления с весьма ограниченной степенью самостоятельности. Они состояли из выбираемых посадскими людьми бурмистров и подчинялись Бурмистерской палате в обход воевод и приказов (при Петре I, как известно, в российскую действительность внедрялись, нередко без должного критического осмысления, законы Швеции, Дании и других стран, включая и соответствующую терминологию).

Глава 3

В результате воеводы, потеряв судебную и административную власть над торгово-промышленным городским и свободным сельским населением, остались управителями лишь служилых людей и их крестьян. Переход на бурмистрское управление принижал значимость приказов и укреплял собственно местные органы управления, формируемые теперь снизу. Иначе говоря, прослеживалась тенденция на некоторую децентрализацию управления. В 1702 г. начался процесс упразднения губных старост как выборных должностных лица из местного дворянства, осуществлявших до этого судебно-полицейские функции. Вместо губного управления на местах вводился элемент нового местного управления, а именно в каждом уезде при воеводах формировались дворянские советы (на вы- борной основе), которые должны были управлять уездом совместно с воеводой, при этом воеводы были обязаны согласовывать свои решения по основным вопросам с этими советами. Выборная система губных старост еще некоторое время оставалась только в обществах ремесленников и торговых людей по городам. Крестьяне по волостям выбирали своих старост, которые были подчинены чиновникам, назначаемым от разных коллегий, и не имели голоса в общей администрации.

Как видно, создав сначала условия для участия общества в делах областной администрации в начале реформ, Петр I закончил удалением общества от дел местного управления и отдал его под опеку приказной администрации и военной власти. Такой подход вполне вписывался в правящий курс, направленный на укрепление абсолютистской власти в стране. В дальнейшем компетенция органов местного самоуправления вновь ограничивается. Так, в 1720 г. в Санкт-Петербурге вместо Бурмистерской палаты был учрежден «Главный магистрат», а в других городах — подчиненные ему ìàãè- страты è ратуши в соответствии с принятым в тот год Генеральным регламентом. Во исполнение этого решения в 1721—1724 гг. земские избы были заменены ратушами и магистратами.

Городовые магистраты являлись коллегиальными учреждениями, состоявшими из президентов, двух—четырех бурмистров и двух— восьми ратманов. Должностные лица этих учреждений выбирались постоянными жителями на сходах, но не из всего посадского населения, а из «граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных». В их ведении находились многие вопросы управления городом: уголовный и гражданский суд, полицейские, финансовые, хозяйственные дела. Им подчинялись гильдии и цеха. Магистраты напрямую не подчинялись губернаторам и воеводам, представлявшим центральную власть, но последние принимали прямое участие

Законодательство о местном самоуправлении в истории России

в их образовании и формировании «нужных» кандидатур на магистратские должности. Но и принцип выборности членов магистратов не всегда соблюдался: иногда их назначали царскими и сенатскими указами, а выборных членов утверждал Главный магистрат. Утвержденные Главным магистратом чины составляли «присутствие» (бургомистры и ратманы); они несли службу пожизненно и жалованья не получали. Такое положение без каких-либо принципиальных изменений существовало несколько последующих десятилетий.

Реформы Екатерины II. В екатерининское время в первую очередь реформированию подверглась система губернского правления. Согласно утвержденным в 1775 г. Учреждениям для управления губер- íèé в стране вводилось новое административное деление, согласно которому территория страны делилась на губернии и уезды исходя из количества податного населения в них: 300—400 тыс. душ для губерний и 20—30 тыс. — для уезда. В новых территориальных единицах создавались учреждения государственного аппарата с широким привлечением в ряды чиновничества представителей дворянства. Следующим шагом на пути расширения привилегий дворянского сословия как опоры императорской власти стало принятие в 1785 г. «Грамоты на права, вольности и преимущества благородного дворянства», известной в истории как Жалованная грамота дворян- ñòâó. Этот документ устанавливал ряд личных и имущественных прав и обязанностей дворян. Одним из наиболее важных среди них было право составлять дворянские общества и собрания.

Тогда же, в 1785 г., одновременно с Жалованной грамотой дворянству были приняты «Грамота на права и выгоды городам Россий- ской империи» и «Городовое положение», объединившие в себе производственный и территориальный принципы становления самоуправления в городах. Так, в ст. 2 Городового положения устанавливается, что городу принадлежит «навечно» недвижимая и движимая собственность. Территориальную основу городского самоуправления составляли города и посады. В соответствии с Грамотой на права и выгоды городам Российской империи городским обывателям дозволялось собираться и составлять «общество градское», пользующееся определенными правами и выгодами.

«Обществу» дозволялось составлять казну своими добровольными складками и использовать ее по «общему их согласию». Для занятия выборных должностей был установлен имущественный ценз. Низовой ячейкой самоуправления были ремесленные управы. «Городское общество» получало, используя современную терминологию, права юридического лица, могло иметь собственность. Орга-

Глава 3

ном самоуправления было городское собрание всех «городских обывателей», которые избирали городскую думу, городскую управу и городского голову.

Вместе с тем функции органов городского самоуправления были ограничены достаточно узким кругом вопросов. В частности, полиция им не подчинялась, податное дело было в руках казенных палат, суд зависел от администрации (государственной власти). Городское самоуправление решало лишь вопросы благоустройства, развития торговли, промыслов, защиты сословных прав. А основная часть городских расходов приходилась на содержание администрации, тюрем, казарм и прочих государственных учреждений. Деятельность городских дум находилась под полным контролем губернатора и имела ограниченное финансирование. Так, собрания городского общества могли созываться только с «приказания и дозволения» губернатора. Он же вместе с казенной палатой контролировал расходование городских сумм. Каждое дело, «нужное для общей пользы, для выгоды и украшения города», могло проводиться городскими органами лишь с ведома или разрешения губернской администрации.

В целом же система местного самоуправления развивалась на сословных началах и, несмотря на наличие некоторых выборных органов и должностей, включалась в достаточно сильно централизованный аппарат государственного управления, при этом самодержавная власть существенно сузила компетенцию местного самоуправления. Попытавшись в силу своего стремления к европейским ценностям сформировать на их основе городское самоуправление, Екатерина II создала, по сути, лишь его декорацию, но и такая декорация в абсолютистской России являлась шагом вперед по сравнению с предшествовавшим временем.

Первая половина XIX в. На рубеже XVIII—XIX вв. происходят некоторые изменения в организации деятельности органов местного самоуправления — на фоне усиления военно-политического режима. Так, в 1800 г. отменяется городское самоуправление и заменяется бюрократическим управлением: управы и думы были ликвидированы, а в городах были созданы городские правления — ратгаузы, которым подчинялись магистраты и ратуши. В их состав входили назначаемые правительством чиновники (президент и директор экономии) и выборные от городского общества, утвержденные императором. Упорядочено было также управление удельными и государственными крестьянами.

Идеи местного самоуправления как одного из способов социального управления в этот период отвергались. Сохранялись лишь

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 56 / 506 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]