Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

2 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 12 / 502 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Местное самоуправление в структуре общественных отношений

Помимо отмеченных следует упомянуть также 1) органическую

теорию местного самоуправления, согласно которой государство пред-

ставляет собой сложный социальный организм, в котором низшее структурное подразделение (община) имеет полномочия, которые не делегируются общине государством, а принадлежат ей как определенной части социального организма; 2) теорию дуализма местно- го самоуправления, предполагающую двойственный характер деятельности самоуправления, т.е. самостоятельность в сугубо местных вопросах и одновременно осуществление органами местного самоуправления определенных государственных функций на местном уровне; 3) теорию социального обслуживания, где акцент делается на осуществлении органами местного самоуправления важнейшей своей задачи, связанной с обеспечением населения (членов общины) основными социальными услугами (в сфере здравоохранения, образования, культуры и т.д.). Однако эти теории не получили широкого распространения и не оказали существенного влияния на характер взаимоотношений государства и местного самоуправления.

В практическом плане тогда же (конец XIX — начало XX в.) сформировались два основных подхода (модели) к организации местного самоуправления, которые основываются на известных правовых системах — англосаксонской и европейской (континентальной) или романогерманской. Если предельно кратко, то англосаксонская модель предполагает, что местное самоуправление максимально самостоятельно (близко к теориям свободной общины, общественной теории местного самоуправления) и считается, что местное самоуправление освобождается от осуществления государственных функций. По европейской (континентальной) или романогерманской модели местное самоуправление задействовано на реализацию государственных функций на местном уровне (ближе к государственной теории местного самоуправления). Но в любом случае, если иметь в виду развитые западные государства, местное самоуправление имеет достаточно высокий уровень самостоятельности (подробнее об особенностях местного самоуправления в конкретных государствах речь пойдет в последней главе учебника).

В современной России, как отмечалось, каких-либо новых цельных теорий не разработано (очевидно, для этого пока нет предпосылок в виде кардинальных изменений в развитии института местного самоуправления). Имеющиеся определения местного самоуправления на доктринальном уровне в настоящее время в России сводятся к следующим основным позициям.

По мнению В.И. Фадеева, местное самоуправление — это «система организации и деятельности граждан, обеспечивающая само-

Глава 1

стоятельное, под свою ответственность, решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории».

С.А. Авакьян полагает следующую формулировку: «Концепция местного самоуправления должна строиться на следующем постулате: федеральная государственная власть Российской Федерации, государственная власть субъектов Российской Федерации и местное самоуправление есть лишь разные организационные формы самоуправления народа… Известное единство свойственно всем представительным органам, поскольку они избираются населением, работают в форме сессий, комитетов и комиссий, принимают акты, обязательные для всех, кто находится на соответствующей территории».

С точки зрения М.И. Пискотина, «местное самоуправление — это самоуправление граждан, населения сел, городов, поселков. Ими управляет не кто-то сверху, а они сами управляют своими местными делами… Основной смысл местного самоуправления в том, что центральная власть или власть субъекта Федерации концентрирует в своих руках соответственно лишь общегосударственные или региональные дела, решение же дел местного значения оставляется местным сообществам, т.е. населению соответствующих низовых административно-территориальных единиц».

Дефиниция В.И. Васильева: «Местное самоуправление — это самостоятельное устройство своих дел территориальными сообществами, действующими в установленных пространственных границах. Это особый вид самоуправления, выступающий составной частью общей системы социального управления, т.е. системы организации общественной жизни в данной стране».

В отличие от дореволюционного времени с конца ХХ в. многие теоретические конструкции в нашей стране юридически закрепляются в нормативных правовых актах. Местное самоуправление не является исключением, причем следует заметить, что законодательные формулировки довольно сильно различаются на разных уровнях правового регулирования и в разные периоды постсоветского государства, что свидетельствует о том, что институт местного самоуправления находится в противоречивом развитии.

Приведем несколько примеров.

Так, в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» 1990 г. указывается: «Местное (территориальное) самоуправление в СССР — это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими

Местное самоуправление в структуре общественных отношений

органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы».

Вслед за союзным законом был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г., согласно которому местное самоуправление — это «система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов Российской Федерации, конституций и законов республик в составе России».

В региональных законах 1990-х годов понятие местного самоуправления раскрывалось по-разному:

Закон Чувашской Республики «Об основах организации местного самоуправления в Чувашской Республике» 1993 г.: «Местное самоуправление — самоорганизация граждан для решения непосредственно или через систему государственных органов вопросов, касающихся данной территории и ее населения, исходя из местных и государственных интересов, на основе Конституции Чувашской Республики».

Устав Пермской области 1994 г.: «Местное самоуправление — это самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения».

Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» 1995 г.: «Местное самоуправление в Краснодарском крае — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через выборные органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, местных традиций, осуществляемая на основе Конституции Российской Федерации, Европейской Хартии местного самоуправления, федеральных законов, уставов муниципальных образований. Под местным самоуправлением понимается также право и реальная способность органов местного самоуправления выполнять передаваемые им государственные полномочия, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Затем в первом полномасштабном муниципальном законе федерального уровня — ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. — было сформулировано следующее определение: «Местное самоуправление в

Глава 1

Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Наконец, в действующем ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. имеется такое определение: «Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Как видно, подходы к определению местного самоуправления в нормативных правовых актах существенно различаются. Так, местное самоуправление рассматривается как:

 самоорганизация граждан…

 система организации деятельности граждан…

 решение населением вопросов местного значения…

 деятельность населения…

 право и реальная способность органов местного самоуправ-

ления…  форма осуществления народом своей власти… Несмотря на разные подходы к определению местного само-

управления, можно выделить отличительные признаки местного управления, не вызывающие сомнения. К ним относятся, в частности:

 различие в статусе публичного образования. Так, государст-

во обладает суверенностью, верховным уровнем принятия

властных решений, в то время как местное самоуправление

функционирует в порядке и в пределах, определяемых госу-

дарством;  местное самоуправление входит в систему публичного управ-

ления (наряду с федеральным государственным управлением

и региональным государственным управлением), находясь на

его нижнем уровне;  местное самоуправление призвано решать повседневные во-

просы сравнительно небольшого масштаба, возникающие у

Местное самоуправление в структуре общественных отношений

населения определенной территории (муниципального обра-

зования);  местное самоуправление создается на основе выборности

управляющих органов;  местное самоуправление обладает собственной компетенцией

и собственными источниками финансового обеспечения. Учитывая, что студентам необходимо усваивать, прежде всего,

позиции, определяемые не отдельными учеными, а федеральным законодателем, предлагается взять за основу подход ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., и тогда, сделав для удобства восприятия некоторые упрощения, можно сформулировать следующее понятие:

местное самоуправление — это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в установленных государством пределах самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения (непосредственно и через органы местного самоуправления), исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Следует иметь в виду, что данная позиция законодателя не яв-

ляется истиной в последней инстанции и далеко не все специалисты и ученые с ней соглашаются. Однако она выражена в действующем законе, и данную позицию нужно знать в первую очередь.

Изложенное выше с учетом содержания ст. 12 Конституции

России (в России признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно) позволяет сформулировать следующее:

сущность местного самоуправления заключается в том, что составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, в рамках которой инициатива граждан по месту жительства и в связи с совместным проживанием на одной территории может быть облечена в структуру, наделяемую властными полномочиями.

1.2. Местное самоуправление и публичная власть

Выше неоднократно упоминалось, что местное самоуправление

входит в систему публичного управления, обладая определенными властными полномочиями. В связи с этим нужно отметить, что публичная власть в России функционирует на трех организационно обособленных уровнях — федеральном, региональном (уровень субъектов Российской федерации) и муниципальном.

Глава 1

Это следует из ряда конституционных норм. Так, согласно ч. 2

ст. 3 Конституции России народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, а согласно ст. 11 Конституции России государственная власть осуществляется на двух уровнях — федеральном и региональном.

Вместе с тем Конституция России применительно к местному

самоуправлению не употребляет термин «власть». Соответственно публичная власть на местном уровне в России именуется как «органы местного самоуправления». Такая позиция представляется не очень корректной и обусловлена, вероятно, стремлением в свое время (начало 1990-х) составителей текста Конституции России показать движение России к западноевропейским ценностям, при этом, на наш взгляд, в недостаточной мере были учтены имеющиеся традиции организации власти в нашей стране. Как бы то ни было, но, как мы покажем, Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих решений (в частности, от 15 января 1998 г.) использует термины «местная власть», «муниципальная власть» как синонимы органам местного самоуправления, и указанные термины являются адекватными.

Однако в последующем изложении материала учебника, за ис-

ключением данного параграфа, будет использоваться термин «органы местного самоуправления» как закрепленный в Конституции России и изданных в ее развитие многочисленных нормативных правовых актах.

Здесь же рассмотрим некоторые особенности местного само-

управления как института публичной власти, поскольку именно властность поставлена законодателем на первое место в приведенном выше законодательном определении местного самоуправления.

Сначала необходимо уточнить признаки государственной власти,

которые, по мнению Н.И. Матузова и А.В. Малькова, выражаются в том, что государственная власть:

1) распространяется на все общество (это единственная власть,

которая имеет отношение ко всем лицам, проживающим в данной стране, является общеобязательной);

2) носит публично-политический характер (призвана выполнять

общественные функции, решать общие дела, упорядочивать процесс удовлетворения различного рода интересов);

3) опирается на государственное принуждение (имеет право

применять силу, когда это необходимо для достижения законных и справедливых целей);

Местное самоуправление в структуре общественных отношений

4) осуществляется специальными лицами (чиновниками, поли-

тиками, государственными служащими и т.п.);

5) устанавливает систему налогов;

6) организует население по территориальному признаку;

7) характеризуется легитимностью и легальностью. Исходя из этого, общее понятие публичной власти в России в

конституционно-правовом смысле следует трактовать как совокупность демократическим путем институционализированных (лат. institutio — наставление, устройство, образ действия) (встроенных в местное общество для его наставления) в обществе учреждений (органов, должностных лиц), предназначенных для обеспечения жизнедеятельности населения соответствующей территории (государства в целом, субъекта Российской Федерации, муниципального образования), обладающих в силу конституции и иных законов собственной компетенцией и наделенных полномочиями издавать обязательные веления (предписания), неисполнение которых влечет за собой юридическую ответственность, включая меры государственного принуждения.

При этом публичная власть неотъемлема от любой организо-

ванной, более или менее устойчивой и целенаправленной общности людей. Она присуща и роду, и племени, и семье, и общественной организации, и партии, и государству, и обществу в целом и т.п. Это важнейшее средство функционирования социальных структур и институтов, существенный элемент любой организации социальной жизни. Власть придает обществу целостность, управляемость, служит важнейшим фактором организованности и порядка. Иными словами, это системообразующий элемент, обеспечивающий социальную жизнеспособность. Под воздействием власти общественные отношения становятся целенаправленными, приобретают характер управляемых и контролируемых связей, а совместная жизнь людей делается организованной и упорядоченной.

Власть имеет определенные полномочия, определяемые доми-

нирующей в обществе политико-правовой доктриной формирования и функционирования государственных и правовых институтов.

Например, в монархической России — унитарном государстве —

длительное время преобладала доктрина абсолютизма, соответственно и полномочия у абсолютного монарха (императора) были чрезвычайно широкими, именно он своими указами определял (делегировал) полномочия иным властным структурам, в том числе определялась компетенция органов местного самоуправления.

В Советском государстве, имевшем федеративное устройство,

формально высшим органом власти являлся Верховный Совет

Глава 1

СССР, который принимал законы, определявшие полномочия нижестоящих органов власти, включая полномочия местных Советов — в рамках формулы «Вся власть Советам!».

В современном Российском государстве как государстве также

федеративном социальная власть функционирует, как отмечалось, на трех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. Однако властеотношения значительно сложнее, чем в империи и в СССР, поскольку принята доктрина разделения властей (по горизонтали) и определена относительно высокая степень обособленности каждого уровня власти (по вертикали). И теперь на вершине пирамиды власти — триединая федеральная власть (законодательная, исполнительная, судебная), которая определяет уровень полномочий для нижестоящих уровней власти, но которая при этом имеет минимум прямого административного воздействия.

При этом публичная власть всегда содержит в себе элемент ïðè-

нуждения (точнее, возможность его применения), которое представляет собой острое и жесткое средство социального воздействия. Оно основано на организованной силе, выражает ее и потому способно обеспечивать безусловное доминирование в обществе воли властвующего субъекта. Основанием применения мер государственного принуждения является совершение правонарушения, а также возникновение форс-мажорных (фр. force-majeure — большая сила) обстоятельств, не связанных с правонарушением (например, стихийное бедствие).

Далее это общее понятие публичной власти спроецируем на му-

ниципальный уровень.

Для этого вновь обратимся к ст. 12 Конституции России. Как

отмечает К.Ф. Шеремет, ст. 12 Конституции России не делает органы местного самоуправления элементами государственности второго сорта и не выводит их за рамки государственности; это такой же по качеству элемент государственности, и с точки зрения юридической оценки — это органы власти, как и вся вышестоящая структура, поэтому «не надо представлять, что здесь совершенно иная природа. Это публично-правовые учреждения».

Как указывают Ю.Н. Мильшин и С.Е. Чаннов, муниципальная

власть — это публичная власть особого рода, которая от государственной власти отличается следующими признаками:

1) территориальной ограниченностью;

2) более широким спектром форм непосредственного участия

населения в управлении своими территориями;

3) системой принуждения в местном самоуправлении;

4) законодательным ограничением прав местной власти со сто-

роны государства;

Местное самоуправление в структуре общественных отношений

5) подконтрольностью государству реализации передаваемых

местной власти государственных полномочий;

6) преобладанием в сфере полномочий местного самоуправле-

ния хозяйственной составляющей, а не властной.

Помимо указанных, следует выделить и такую особенность му-

ниципальной власти, как отсутствие судебной ее ветви (в относительно недавнем времени эта проблема была предметом активной дискуссии и ставился вопрос о муниципальных судах, однако дальше обсуждений дело не пошло). Отсутствие судов на муниципальном уровне можно объяснить особенностями исторического развития России, где в силу относительно слабого развития демократических основ местные суды были бы слишком зависимы от местной исполнительной власти.

Муниципальная власть, обладая теми же сущностными призна-

ками, что и государственная власть, является самостоятельной, единственной на территории муниципального образования публичной властью общей (универсальной) компетенции, имеет собственные полномочия, направленные на решение вопросов местного значения, что отражает ее наибольшую приближенность к населению.

Решения муниципальной власти должны быть доступны насе-

лению, они обязательны для исполнения на территории муниципального образования, для чего при необходимости используются меры принуждения. Однако поскольку муниципальная власть не имеет своего аппарата принуждения, то применяются механизмы федеральных органов, уполномоченных применять государственное принуждение (органы внутренних дел, служба судебных приставов и др.).

Как отмечалось выше, на муниципальном уровне местная

власть имеет не три, как государственная власть, а две ветви власти:

 представительная ветвь муниципальной власти — в лице из-

бираемых населением депутатов, которые образуют предста-

вительный орган местного самоуправления;  исполнительная ветвь муниципальной власти — в лице фор-

мируемой на основе решений представительного органа ме-

стной администрации. В самом общем виде компетенция муниципальной власти и по-

рядок формирования органов муниципальной власти (органов местного самоуправления) определены в главе 8 Конституции России, более подробно — в базовом муниципальном законе федерального уровня (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), отчасти — в региональном законодательстве и наиболее детально — в уставе муниципального

Глава 1

образования и других муниципальных правовых актах, которые издают органы местного самоуправления (ниже об этом речь пойдет подробно).

Изложенное позволяет констатировать, что

местное самоуправление с публично-правовой точки зрения представляет собой разновидность публичной власти — это муниципальная (местная) власть, функционирующая на третьем, самом нижнем уровне системы властеотношений в Российской Федерации (наряду с федеральной государственной властью и региональной государственной властью).

Однако в силу особенностей правовой системы России органы

муниципальной власти в Конституции России и других правовых актах именуются органами местного самоуправления без использования термина «власть», что не меняет властного характера данного института.

Понятие муниципальной (местной) власти может быть сформулировано следующим образом — это совокупность органов местного самоуправления, сформированных на выборной основе и в соответствии с действующим законодательством, обладающих распространяющимися на территории муниципального образования властными полномочиями, необходимыми для решения вопросов местного значения; решения таких органов являются обязательными и могут повлечь меры принуждения в случае их невыполнения.

1.3. Местное самоуправление и гражданское общество

Ранее мы отмечали, что местное самоуправление имеет двойственную природу. С одной стороны, это разновидность публичной власти. С другой стороны, поскольку местное самоуправление наиболее приближено к «земле», к населению, оно непосредственно связано с институтами гражданского общества, которое пока еще находится на весьма низком уровне. Это проявляется, в частности, в том, что население пассивно относится к муниципальным выборам, не использует имеющиеся возможности (а их закон представляет в большом объеме) для улучшения на местах своей жизни, в частности, в вопросах благоустройства территории, охраны окружающей среды и т.д.

<<< < Предыдущая 12 / 502 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]