Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Законодательство о местном самоуправлении в истории России
отдельные его элементы, превратившиеся в органы общественного
сословного самоуправления: губернские и уездные дворянские собрания; собрания городских обществ, состоявшие преимущественно
из мещан и купцов; сельские сходы, представлявшие собой форму
крестьянского общественного самоуправления. Да и трудно себе
представить развитие более демократических принципов местного
самоуправлении при наличии института крепостничества.
Вместе с тем в дальнейшем потребность либерализации самодержавного строя в связи с развитием в России капиталистических
отношений обусловила проведение реформ, которые позволили бы
приспособить действовавшую систему судопроизводства и управления к новой социально-экономической ситуации. Излишняя централизация, бюрократизм в управлении местными делами, незаинтересованность правительственных чиновников в развитии местного хозяйства приводили к застою, тормозили развитие всей страны.
Кризис феодально-крепостнической системы, рост волнений
среди крестьян вынудили самодержавную власть в 1837 г. провести
реформу управления государственными крестьянами, в частности
упорядочить оброчное обложение и несколько увеличить земельные
наделы. Для управления ими было учреждено Министерство государственных имуществ. При этом государственные крестьяне получили в некотором объеме возможность осуществления самоуправления. На волостное самоуправление (сход, правление и староста) и
сельское самоуправление (сход и староста) были возложены полицейские и судебные функции (по делам местного значения), а также вопросы благоустройства, обеспечения продовольствием, сбора
податей и выполнения повинностей, прежде всего рекрутской. Вся
деятельность крестьянского самоуправления проходила под усиленной опекой местных органов Министерства государственных имуществ.
61
3.2. Местное самоуправление и его юридическое
закрепление в Российской империи
пореформенного периода
(вторая половина XIX — начало XX в.)
Крестьянская реформа 1861 г. сохранила органы самоуправления, созданные в 1837 г. для государственных крестьян, распространяя их деятельность теперь уже на всех крестьян, по месту жительства которых в сельской местности формировалось сельское об-
щество — основная единица тогдашнего сельского самоуправления.
62
Глава 3
Теперь сельский сход состоял из всех домохозяев, принадлежащих к
сельскому обществу.
К функциям сельского схода относились: выбор сельских должностных лиц и назначение выборных на волостной сход; вынесение
приговоров об удалении из общества его членов и прием новых
членов; разрешение семейных разделов и назначение опекунов и
попечителей; вопросы пользования землей; ходатайства об общественных нуждах; установление сборов на мирские расходы.
Исполнительным органом сельского схода был сельский старос-
òà, которому принадлежали общие полицейские функции. Сельское общество могло назначать и других должностных лиц, например сельских писарей, сторожей и т.д. Несколько сельских обществ
составляли волость. Органами волостного управления являлись:
волостной сход, волостной старшина, волостное управление и волостной суд. Волостной сход организовывался на основе представитель-
ства и состоял из выборных по одному от каждых десяти домохозяев. В компетенцию волостного схода входили следующие функции:
выбор должностных лиц; выдвижение кандидатов в земские гласные; установление сборов на волостные нужды.
Крестьянская реформа 1861 г. стала прологом ряда других реформ в российском обществе. Существенным образом было преобразовано местное самоуправление. Более того, можно говорить о
том, что по сути была сформирована новая система местного самоуправления — на началах личной свободы всех жителей России после отмены крепостного права. При этом законодатель пошел по
пути четкого разделения местного самоуправления в сельской и
городской местности, и соответственно речь идет о земской реформе и городовой (городской) реформе. Эти реформы, несмотря на
ряд негативных сторон, явились важнейшим этапом в развитии
местного самоуправления в России, придав ему по ряду направлений впервые действительно демократический характер. В связи с
этим рассмотрим данные реформы несколько подробнее.
Земская реформа. 1 января 1864 г. было утверждено Положение о
губернских и уездных земских учреждениях, на которые возлагались
следующие задачи (полномочия, функции):
1) заведование имуществами, капиталами и денежными сумма-
ми земства;
2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, со-
оружений и путей сообщения, содержимых на счет земства;
3) меры обеспечения народного продовольствия;
4) заведование земскими благотворительными заведениями и
прочими мерами призрения, способы прекращения нищенства, попечение о построении церквей;
Законодательство о местном самоуправлении в истории России
63
5) управление делами местного страхования имущества;
6) попечение о развитии местной торговли и промышленности;
7) участие преимущественно в хозяйственном отношении и в
пределах, законом определенных в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах;
8) содействие к предупреждению падежей скота, а также по охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчой, сусликами и другими вредными насекомыми и животными.
К земским учреждениям относились земские собрания и земские
управы на двух уровнях (на уровне губернии и на уровне уезда).
Земское собрание (уездное, губернское) было совещательно-
распорядительным органом. Оно избиралось на три года, собиралось регулярно раз в год, но если возникали чрезвычайные обстоятельства, то и чаще. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель местного дворянства. Земская управа
(уездная, губернская) была исполнительным органом земского собрания, председателя которой утверждал губернатор.
Земские учреждения формировались на выборной основе. Согласно Положению 1864 г. избирательная система основывалась на
имущественных и в значительной мере сословных началах. Избиратели местных органов самоуправления (земств) делились на три
курии (группы): 1) уездных землевладельцев; 2) городских избирателей и 3) выборных от сельских обществ. Правом участия в выборах от уездных землевладельцев обладали землевладельцы, имевшие
не менее 200 десятин земли или другого имущества на сумму не
менее 15 тыс. руб., или лица, имевшие годовой доход не менее
6 тыс. руб. Избирателями по городской курии становились обладате-
ли купеческих свидетельств, владельцы предприятий или торговых
учреждений с тем же годовым доходом, что и в первой курии, и владельцы «недвижимой собственности» на сумму от 500 до 3000 руб.
Выборы по крестьянской курии были многоступенчатыми. От сельских обществ выбирались представители на волостные сходы, где
избирались выборщики, а те выбирали «гласных» (депутатов) в
уездное земское собрание.
На практике нередко возникали коллизии в связи с недостаточно определенной и разграниченной компетенцией двух уровней
местного самоуправления — уездных и губернских земских учреждений. Разрешать такого рода споры должен был Правительствующий Сенат. В частности, в Сенате был рассмотрен вопрос об отношениях между губернскими и уездными земскими собраниями,
возникший вследствие отказа нижестоящих распорядительных органов исполнять постановления вышестоящих. Сенат, опираясь на
64
Глава 3
Положение о губернских и уездных земских учреждениях, указал,
что в соответствии с точным смыслом закона уездные земские собрания действуют самостоятельно по делам, подлежащим их исключительному ведению (ст. 64 Положения), а по вопросам, относящимся к общим интересам губернии, они обязаны следовать постановлениям губернских собраний. В связи с этим Сенат предписывал уездным земским собраниям принимать к исполнению все решения губернских земских собраний, касающиеся общегубернских дел.
Обращает на себя внимания то обстоятельство, что Сенат соответственно допускал возможность неисполнения земскими уездными учреждениями решений губернских земских учреждений по вопросам, не затрагивающим общегубернских интересов. Как нам
представляется, в данном случае Сенат достаточно четко подтвердил основной принцип местного самоуправления, а именно самостоятельность своей деятельности по вопросам своей компетенции.
Нередко возникали проблемы и с толкованием другой нормы
Положения, регламентировавшей дифференциацию компетенции
земских собраний как носителей распорядительной власти и земских управ как исполнительных органов. В частности, рассмотрев
представление уездной земской управы по вопросу о том, могут ли
уездные земские собрания выбирать членов в училищные и попечительные советы не из своей среды, а из лиц посторонних, не принадлежащих к составу собраний, Сенат указал, что в соответствии
со ст. 65 Положения 1864 г. земским управам предоставлены лишь
исполнительные функции по распоряжениям земских собраний и
ведение земских дел под контролем собраний; кроме того, согласно
точному смыслу ст. 65 и 68 недоразумения в связи с исполнением
обязанностей призваны разрешать земские собрания, а не Правительствующий Сенат, в связи с чем последний признал представление уездной управы не подлежащим рассмотрению в Сенате. Таким
образом, поскольку земские управы были подконтрольны земским
собраниям, судебные органы, включая Сенат, были неправомочны
разрешать конфликтные ситуации между ними. Законодатель, а затем Сенат, выступивший в роли толкователя закона, исходили из
того, что исполнительный орган подчинен распорядительному органу
того же уровня.
Как отмечалось, к полномочиям земских учреждений относилось решение хозяйственных и социальных вопросов местного значения. При этом наблюдалось дублирование функций губернских и
земских учреждений с функциями губернских и уездных аппаратов
государственного управления. Государственная администрация,
представлявшая на местах государственную власть, да и правитель-
Законодательство о местном самоуправлении в истории России
65
ство в целом, болезненно реагировала на любой выход земских собраний и управ за пределы предоставленных им прав и полномочий, и это несмотря на то, что деятельность земских учреждений
находилась под жестким контролем государства. В значительной
мере это объяснялось тем, что в лице земств императорская власть
видела альтернативу самой себе (и не случайно, как будет показано
ниже, к концу XIX в. реформы местного самоуправления де-факто
(лат. de facto — на деле, фактически) трансформируются в антиреформы). А тогда в качестве примера антиземских правительственных мер можно привести факт закрытия в 1866—1867 гг. земских учреждений Петербургской губернии за то, что они выступили против стеснения прав земств, за созыв Центрального земского
собрания.
В связи с этим заметим, что в первые годы реализации земской
реформы правительство относилось достаточно лояльно к деятельности земских собраний, несмотря на столкновения и шероховатости, которые существовали между отдельными земствами, с одной
стороны, и правительственной администрацией на местах — с другой. Однако с конца 1860-х годов правительство шаг за шагом стало
ограничивать земское самоуправление. И это при том, что земские
учреждения и без того имели значительные ограничения. Так, они
не могли создаваться на общегосударственном уровне. Запрещались
любые формы взаимодействия земских учреждений друг с другом.
Тем самым власть предупреждала возможность создания предпосылок формирований, оппозиционных самодержавию.
В соответствии с Положением 1864 г. в случае разногласий между земскими учреждениями и органами правительственной власти
дело могло быть передано в суд. Касаясь этого аспекта, В.П. Безобразов еще в 1874 г. отмечал, что «эта черта в устройстве земских
учреждений не только искупает многие их грехи и наиболее способна к широкому и правильному развитию в будущем, но есть уже
сама по себе важный успех в нашей государственной жизни». Очевидно, что на фоне предшествующего времени эту норму действительно можно считать прогрессивной. И в этом контексте в целом
земствам удалось внести значительный вклад в местное хозяйство.
Они сыграли весомую роль в поднятии культурного уровня деревни, в распространении грамотности, в доступности медицинского
обслуживания, в развитии промышленности и средств связи. Земства стали своеобразной политической школой, через которую прошли многие представители либерального и демократического общественных направлений.
66
Глава 3
Городская реформа. 16 июня 1870 г. было утверждено Городовое
положение. Это был первый законодательный акт, в котором четко
говорилось о самостоятельности действий общественных органов
самоуправления. Так, в ст. 5 устанавливалось, что городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно. Городовое положение предоставляло городскому общественному управлению заботу о городском хозяйстве и
благоустройстве. С этой целью создавались учреждения городского
общественного управления: городские избирательные собрания, город-
ñêàÿ äóìà, городская управа, городской голова.
Все избиратели делились на три разряда (курии) и вносились в
общий список в порядке убывания уплачиваемых налогов и сборов.
Все разряды избирали равное число гласных, что являлось социально неравным принципом и обеспечивало преимущество крупных
налогоплательщиков. Так, в Москве одного гласного выбирали
восемь избирателей первого разряда, 38 избирателей второго разряда и 298 избирателей третьего разряда.
Городская дума выполняла распорядительные функции. Управа
являлась исполнительным органом, действовавшим в рамках, отведенных ей думой. Члены Управы избирались думой, не нуждались в
утверждении администрацией и могли быть отстранены от должности и переданы суду постановлением думы. Городской голова также
избирался думой, но утверждался в должности в зависимости от
ранга города, либо губернатором, либо министром внутренних дел.
Городской голова не только возглавлял городскую Управу, но и ÿâ-
лялся председателем городской думы.
Следует заметить, что земские и городские органы местного самоуправления не были включены в систему государственных учреждений и формально не подчинялись местным правительственным
чиновникам. Однако государственный аппарат в лице министра
внутренних дел и губернаторов имел достаточно полномочий для
контроля и определенного влияния на их деятельность. В частности, серьезным отступлением от принципа самостоятельности органов самоуправления являлся порядок утверждения губернаторами
выборных должностных лиц — председателей городских и земских
уездных управ, а председатели губернских земских управ утверждались лично министром внутренних дел.
Кроме того, Городовое положение включало в себя дискриминационный признак, связанный с национальностью и вероисповеданием. В практике численность избирателей в городах по данному
акту не дает достаточных оснований говорить о местном само-
Законодательство о местном самоуправлении в истории России
67
управлении в нынешнем его понимании. Так, в Екатеринодаре в
первых выборах городской думы участвовало лишь 1704 человека
при тогдашнем населении города в 27 306 жителей. Причем по первой курии принимали участие всего 27 человек, по второй — 69, по
третьей — 1608 избирателей. Как видно, о представительстве всего
населения города говорить не приходится. Следует отметить также,
что городские думы не имели полной свободы при разработке городских бюджетов
Тенденции развития земского городского самоуправления. Земское
и городское самоуправление осуществляло свою деятельность на
принципе самофинансирования, для чего и наделялось правом установления местных налогов. Они самостоятельно решали вопросы
подбора и подготовки своих служащих, определяли структуру
управления. Вместе с тем органы местного самоуправления испытывали сильное давление со стороны государственного аппарата.
В адрес земств местные и центральные органы государственной власти направляли различного рода распоряжения, циркуляры в целях
ограничения и стеснения самостоятельности их деятельности.
И фактически созданные в ходе буржуазных реформ всесословные представительные учреждения далеко не в полной мере реализовывали свои возможности. Этому мешали меры, позволявшие
государству держать под контролем земские и городские учреждения самоуправления. Так, избиратели, как отмечалось, были разделены на курии и разряды, и государственным чиновникам заранее
можно было планировать число выборщиков и регулировать их соотношение. Кроме того, в руководство земств правительство законодательным путем внедрило предводителей местного дворянства,
подчинив земские и городские органы самоуправления контролю со
стороны губернаторов и Министерства внутренних дел. Слабая финансовая база также ограничивала возможности местного самоуправления.
Но даже в таком урезанном виде новые органы местного самоуправления в первые годы своей деятельности способствовали становлению общественно-политической и культурной жизни России,
помогали торгово-промышленному развитию русских городов, породили в обществе надежды на более широкие пределы самостоятельности и независимости общественных органов от административной власти.
В дальнейшем развитие земского и городского самоуправления
определялось общественно-политическим положением в стране, а
последнее, в свою очередь, характеризовалось нарастанием соци-
68
Глава 3
альных противоречий между властью и обществом, что выражалось,
в частности, в усилении террористической деятельности оппозиционных самодержавию сил. Так, после покушения в 1881 г. на императора Александра II, в результате которого, как известно, он был
убит, наступила эпоха контрреформ, и в ее орбиту не могли быть
не втянуты и органы местного самоуправления, тем более что постепенно деятельность органов местного самоуправления стала
приобретать политическую окраску.
И если в основу первых актов о самоуправлении (1864 и 1870 гг.)
была положена концепция так называемой общественной теории
(самоуправления формируются самим населением и самостоятельно), то в основе принятых в новой редакции Положения о губерн-
ских и уездных земских учреждениях 1890 г. è Городового положения
1892 г. в значительной мере возобладала идея «государственной
теории» самоуправления, рассматривавшей местное самоуправление, как нижний уровень государственного управления, осуществлявшегося представителями местных сообществ. Одновременно
предусматривалось значительное усиление роли сословных начал в
деятельности органов самоуправления.
Так, новое Положение о губернских и уездных земских учреждений 1890 г. устанавливало сословность избирательных групп с
предоставлением преимуществ дворянству. Представительство недворян-землевладельцев было ликвидировано, лишены были избирательных прав духовенство, крестьянские товарищества, крестьяне,
владевшие сверх надельной еще и частной землей, евреи. Сокращалось число уездных и губернских гласных, был изменен порядок
выборов от сельских обществ: гласные, выбираемые волостными
сходами, теперь утверждались администрацией. Губернатору предоставлялось право останавливать исполнение постановления собрания в тех случаях, когда, по его мнению, оно не соответствовало
общим государственным нуждам либо нарушало интересы местного
населения.
В земскую систему вводился новый орган — губернское земское
присутствие, которое проверяло законность и целесообразность постановлений земских собраний и представляло собой в некоторой
степени посредника между администрацией и земством. Администрация (государственная власть) была представлена губернатором,
вице-губернатором, управляющим казенной палатой и прокурором
окружного суда. Самоуправление представляли: губернский предводитель дворянства, председатель губернской земской управы и один
из губернских гласных. Согласно Положению различались постановления, подлежавшие утверждению министром внутренних дел,
Законодательство о местном самоуправлении в истории России
69
утверждению губернатором и все остальные. По первым двум губернское присутствие составляло лишь заключение. По этому поводу «Вестник Европы» писал, что «нет такого постановления земского собрания, которое не могло бы быть перенесено на суд высшей
власти» (1890).
Участь земских учреждений постигла и городское самоуправление. Городовое положение 1892 г. значительно урезало избирательные права горожан. Налоговый ценз был заменен имущественным.
Правом участия в городских выборах стали пользоваться: 1) собственники или пожизненные владельцы недвижимости, находившейся в пределах города и оцененной для взимания сбора в пользу города; 2) содержатели торгово-промышленных заведений. Самостоятельность городских дум фактически сводилась на нет. Если прежде
губернатору принадлежало право надзора только за незаконностью
действий городских дум, т.е. за соблюдением формальных требований, установленных законом, то теперь — и за их «правильностью»,
что, по существу, означало право неограниченного вмешательства в
дела городского общественного управления. Показательно, что
включенная в Городовое положение 1870 г. формулировка о том,
что «городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно» (ст. 5), уже не нашла
места в новой редакции Положения.
После периода контрреформ попытки возродить местное самоуправление предпринимались как в ходе буржуазно-демократической революции 1905—1907 гг., так и после февральской революции
1917 г. Идея самоуправления в период первой русской революции
1905—1907 гг. воплотилась в появлении Советов — органов клас-
сового представительства трудящихся масс. Советы избирались на
основе прямых и равных выборов, были подотчетны избирателям,
действовали по их наказам. В то же время классовая природа Советов позволяет видеть в них скорее органы политического, а не
местного самоуправления как такового. К тому же они были вне
закона.
Политика Временного правительства в сфере местного самоуправления. Временное правительство намеревалось превратить земства в
полновластные субъекты управления на местах, значительно расширить сферу их деятельности, ограничить возможность вмешательства государственных чиновников в деятельность органов местного самоуправления. Одним из первых законодательных актов
февральской революции стала декларация Временного правительства от 3 марта 1917 г., которая предусматривала в числе наиболее
важных преобразований проведение реформы местного самоуправ-
70
ления на основе всеобщего избирательного права. Было созвано
Особое совещание по реформированию местного самоуправления.
По результатам работы этого совещания всего за шесть месяцев
были разработаны достаточно важные документы.
В частности, предлагалось усовершенствовать организацию и
проведение городских выборов на демократических началах с внесением соответствующих изменений в Городовое положение, при
которых опека государственной власти значительно уменьшалась.
Более крупные города планировалось выделить из земств и предоставить им права по вступлению в союзы и ассоциации. Предполагалось реформировать систему городских финансов и кредита для
городов, для чего намечалось создать муниципальный банк. Помимо
губернских и уездных земств планировалось ввести новое звено —
волостное земство. Были подготовлены поправки в Положение о
земских губернских и уездных учреждениях, связанных с устранением излишней опеки и расширением самостоятельности со стороны органов государственной власти. Предполагалось также введение на уровне местного самоуправления административных судов
в целях укрепления законности.
Однако наделение земских органов несвойственными им
функциями (полицейскими, мобилизационными и т.д.), которые
она не могла осуществлять надлежащим образом, подрывало авторитет этих органов у населения. К тому же были нарушены некоторые основные принципы самоуправления, сложившиеся в стране на протяжении многих десятилетий, и прежде всего принцип
самофинансирования. В целом реформа местного самоуправления
Временным правительством не была доведена до логического конца, а в конце 1917 г. она была прервана в результате Октябрьской
революции.
Глава 3
3.3. Местные Советы как нижний уровень
государственной власти и управления в период
Советского государства (1917—1991)
В Советском государстве с самого начала его функционирования
в 1917 г. и практически до распада в 1991 г. главенствовала (точнее,
была по сути единственной) «государственная» теория местного самоуправления, за исключением непродолжительных периодов, когда
больше внимания уделялось самоуправлению как общественной деятельности. Это означало, что формально органы местного управления (местные Советы) входили в систему государственной власти,
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]