Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Правовая основа местного самоуправления
101
2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем
референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через
выборные и другие органы местного самоуправления.
Статья 131
1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сель-
ских поселениях и на других территориях с учетом исторических и
иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется
местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения
соответствующих территорий.
Статья 132
1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют
муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы,
осуществляют охрану общественного порядка, а также решают
иные вопросы местного значения.
2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом
отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Статья 133
Местное самоуправление в Российской Федерации гарантирует-
ся правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных
расходов, возникших в результате решений, принятых органами
государственной власти, запретом на ограничение прав местного
самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Указанные конституционные положения закрепляют следующие
специальные принципы функционирования местного самоуправления
в России:
обеспечение местным самоуправлением возможностей для
населения самостоятельно решать вопросы местного значе-
ния, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной
собственностью (ч. 1 ст. 130);
разнообразие форм осуществления гражданами местного са-
моуправления (ч. 2 ст. 130);
поселенческий принцип территориальной организации мест-
ного самоуправления (ч. 1 ст. 131);
самостоятельность определения населением структуры орга-
нов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131);
102
запрет изменения границ муниципальных образований без
учета мнения населения данной территории (ч. 2 ст. 131);
возможность наделения органов местного самоуправления от-
дельными государственными полномочиями с передачей необ-
ходимых для их осуществления материальных и финансовых
средств и контролем со стороны государства (ч. 2 ст. 132).
Почти все указанные нормы Конституции России находят раз-
витие в федеральном и региональном законодательстве, а также в
муниципальных правовых актах, о чем в последующих главах будет
сказано подробно. Слово «почти» употреблено по той причине, что
к настоящему времени одно конкретное направление деятельности
местного самоуправления, закрепленное в Конституции России,
пока не реализуется — это «осуществление охраны общественного
порядка» (ч. 1 ст. 132). Во второй половине 1990-х годов проводился эксперимент, посредством которого проверялась возможность
финансирования подразделений милиции по охране общественного
порядка из местного бюджета с соответствующими полномочиями
органов местного самоуправления по формированию кадрового состава милиции общественного порядка, однако результаты эксперимента показали, что в российских условиях такой подход неприемлем. А в соответствии с ФЗ «О полиции» финансирование правоохранительной деятельности осуществляется только из федерального бюджета. Поэтому выполнение конституционного полномочия
местного самоуправления по осуществлению охраны общественного
порядка не территории муниципального образования отодвигается
на неопределенное время.
В правовую основу функционирования местного самоуправле-
ния следует отнести также решения Конституционного Суда Российской Федерации по толкованию тех конституционных норм,
которые регулируют институт местного самоуправления.
Глава 4
4.2. Международные правовые акты
в сфере местного самоуправления
Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции России «общепризнанные
принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то
применяются правила международного договора».
Правовая основа местного самоуправления
103
В сфере местного самоуправления также имеются международные правовые акты. Важнейшим из них, безусловно, является Åâðî-
пейская хартия местного самоуправления 1985 г.
Эта Хартия разработана по инициативе Постоянной конференции местных и региональных органов власти в Европе и принята
Советом Европы 15 октября 1985 г., с того же дня объявлена открытой к подписанию. Ратификация Хартия была одним из условий вступления России в Совет Европы. Хартия была ратифицирована путем принятия Федерального закона от 11 апреля 1998 г.
«О ратификации Европейской хартии местного самоуправления».
Цель Хартии — обеспечение и защита прав местных органов
самоуправления как наиболее близких к гражданам и дающих им
возможность участвовать в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни. По замыслу авторов этого документа,
Хартия призвана наполнить реальным содержанием основные
принципы Совета Европы: поддержание демократического сознания в Европе и защита прав человека в самом широком смысле
слова. Основная направленность Хартии — показать, что степень
автономии местных органов самоуправления является основным
критерием подлинной демократии.
Хартия состоит из трех частей.
 первой части изложены основные принципы местного самоуправления; здесь же определяется, что оно должно основываться
на конституционной и юридической базе. В ряде статей предусмотрено право органов местного самоуправления на собственные территориальные границы и определение своих административных
структур. В двух статьях ограничивается административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления и обеспечивается выделение им достаточных финансовых средств.
Âî второй части Хартии содержатся положения, касающиеся
объема принятых на себя сторонами (государствами, подписавшими
Хартию) обязательств. Исходя из необходимости обеспечить равновесие между основными принципами и гибкостью в отношении
юридических и организационных особенностей каждого государства-участника, в Хартии предусмотрена возможность для участников
не считать себя связанными отдельными положениями Хартии.
 третьей части содержатся обычные для конвенций Совета
Европы положения технического характера.
В Хартии не предусмотрено системы контроля за ее выполнением, за исключением обязательства сторон предоставлять любую информацию о законодательных актах или других мерах по применению положений Хартии.
104
Глава 4
Присоединение к Хартии не влечет никаких финансовых расходов, поскольку в ее рамках не создано органов контроля за ее выполнением (хотя вопрос об этом обсуждается). Главным местом, где
рассматриваются проблемы местного самоуправления вообще и вопросы Хартии в частности, является Постоянная конференция
местных и региональных органов самоуправления Совета Европы.
Эта конференция является не межправительственной организацией,
а представительным органом (типа Парламентской ассамблеи СЕ) и
имеет в структуре СЕ уникальный характер. Пленарные заседания
Конференции проводятся раз в год, в марте.
Межправительственным постоянным органом в рассматриваемой области является Постоянный комитет местных и региональных органов самоуправления, который разрабатывает институционные, юридические и финансовые рамки деятельности Совета Европы по этим вопросам. Комитет собирается на свои заседания два
раза в год.
Основное содержание института местного самоуправления Хартия раскрывает в ст. 2—11, суть которых заключается в нижеследующих положениях.
Устанавливается, в частности, что «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и
по возможности в Конституции государства». Данное условие в
России выполнено.
Далее Хартия дает дефиницию местного самоуправления — это
«право и реальная способность органов местного самоуправления
регламентировать значительную часть публичных дел и управлять
ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» в ч. 2 ст. 1 в определении местного
самоуправления акцент сделан на другом моменте — это «форма
осуществления народом своей власти…». Однако вторая часть определения Хартии (законность, самостоятельность, ответственность)
полностью отражены в российском законе.
В Хартии указывается, что местное самоуправление «осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные
им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой
форме прямого участия граждан, если это допускается законом».
Данное положение в достаточной мере находит отражение в российском законодательстве.
Правовая основа местного самоуправления
105
Хартия предлагает установить основные полномочия органов
местного самоуправления в конституционном или ином законодательном порядке. Допускается делегирование органам местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти по решению конкретных задач. Здесь муниципальное право
России адекватно восприняло международную рекомендацию.
Определенное внимание Хартия уделяет защите границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление и, в частности, указывается, что «изменение границ территорий, в которых
осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе
путем проведения референдума там, где это допускается законом». В
российском законодательстве соответствующие нормы имеются.
Это в целом касается, далее, нормативного предписания Хартии
о закреплении за органами местного самоуправления права самостоятельно определять собственную административную структуру,
не нарушая при этом более общих законодательных положений, а
также основ муниципальной службы, где главными критерием подбора кадров называются личные достоинства и компетентность.
Использованное слово в целом означает, что в российском муниципальном законодательстве, как будет показано, административная структура местного самоуправления хотя и предполагает определенный выбор, но тем не менее выбор этот весьма ограничен.
В Хартии устанавливаются основы статуса местных выборных
лиц, причем главным принципом провозглашается возможность
свободного осуществления мандата. Предусматривается денежная
компенсация расходов в связи с осуществлением мандата, а также
указывается, что «функции и деятельность, не совместимые с мандатом местного выборного лица, могут устанавливаться только законом или основополагающими правовыми принципами». Соответствующие нормы имеются в российском законодательстве.
Предусматриваемая Хартией возможность административного
(государственного) контроля за деятельностью органов местного
самоуправления одновременно оговаривает, что «любой административный контроль за органами местного самоуправления может
осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных
конституцией или законом», при этом такой контроль «как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и
конституционных принципов». Российское законодательство адекватно данному положению.
Значительное внимание в Хартии уделяется финансовым вопросам. Наиболее общие принципы финансирования местного само-
106
управления сводятся к тому, что «органы местного самоуправления
имеют право… на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при
осуществлении своих полномочий … финансовые ресурсы органов
местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям,
предоставленным им Конституцией или законом». Одновременно
признается неизбежность неравенства финансовой обеспеченности
муниципалитетов. В связи с этим рассматриваются принципы государственной бюджетной поддержки местного самоуправления: «Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания
или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов… такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов
местного самоуправления в пределах их собственной компетенции… предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов, не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции».
В области финансов местное самоуправление в России испытывает огромные сложности, и в этом отношении положения Хартия
еще не в полной мере претворяются в жизнь, хотя в законодательном аспекте дела обстоят относительно неплохо.
Помимо Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.
действует также Декларация о принципах местного самоуправления,
принятая Межпарламентской ассамблеей государств — участников СНГ в 1994 г., имеются решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия,
по отдельным вопросам местного самоуправления. Кроме того,
18 марта 1992 г. Постоянной конференцией Совета Европы в
Страсбурге был принят такой акт, как Европейская хартия городов,
более подробно о которой речь пойдет в следующем параграфе.
Глава 4
4.3. Федеральное законодательство
о местном самоуправлении
Как указывалось ранее, при освещении вопроса об источниках
муниципального права, на федеральном уровне вопросы в сфере
местного самоуправления регулируются различными субъектами
правотворчества, в том числе Федеральным Собранием РФ, Прези-
Правовая основа местного самоуправления
107
дентом России, Правительством России, федеральными государственными органами.
Среди всех этих актов главнейшим является ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 6 октября 2003 г., в связи с чем основное внимание
уделено именно этому закону.
Проект данного закона в декабре 2002 г. был официально внесен Президентом России в Государственную Думу ФС РФ. Обсуждение его депутатами проходило на фоне довольно различных точек
зрения. До рассмотрения законопроекта в первом чтении он был
разослан на заключение субъектам Российской Федерации, как того
требует процедура подготовки такого рода актов. Во многих регионах его обсуждение проходило довольно бурно.
Как отмечает В.И. Васильев, к нужному сроку в Думу поступили отзывы из 48 законодательных и 45 исполнительных органов
государственной власти 61 субъекта Федерации. Семь регионов выступили против проекта в принципе. Остальные поддержали его
концептуальные предложения и внесли замечания и поправки к
ряду его статей. В отзывах регионов содержались и поддержка предлагаемой модели территориальной организации (например, Псковская
область, Калмыкия), и сомнения в ее эффективности (Костромская, Калининградская, Орловская и другие области). Орловская
область и Татарстан предлагали определить особенности осуществления местного самоуправления в административных центрах субъектов Федерации. В заключениях регионов речь шла о необходимости уточнить критерии, в соответствии с которыми определяются
границы муниципальных образований, а также перечни вопросов
местного значения и полномочий по их решению в поселениях и
муниципальных районах (Татарстан, Курская, Орловская, Тамбовская, Омская, Самарская и другие области). Замечания касались
порядка формирования представительного органа муниципального
района (Татарстан, Пермская, Пензенская и другие области), установления минимальной численности представительного органа (Томская, Омская, Самарская и другие области), установления порядка,
по которому депутаты выполняют свои обязанности на непрофессиональной основе (Костромская и Томская области), и т.д.
Значительные разночтения касались вопросов, связанных с
увязкой деятельности местного самоуправления с бюджетным и
налоговым законодательством, а также вопросов территориальной
организации местного самоуправления и о времени вступления законопроекта в силу в полном объеме после его принятия. В конеч-
108
Глава 4
ном итоге новый муниципальный ÔÇ «Об общих принципах органи-
зации местного самоуправления в Российской Федерации» 16 сентября
2003 г. был принят Государственной Думой ФС РФ, 24 сентября
2003 г., одобрен Советом Федерации ФС РФ и 6 октября 2003 г.
подписан Президентом России.
Структурно этот закон состоит из 12 глав (в последней редакции на момент сдачи учебника в печать).
Глава 1. Общие положения (15 статей).
Глава 2. Принципы территориальной организации местного само-
управления (6 статей).
Глава 3. Вопросы местного значения (10 статей).
Глава 4. Наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями (3 статьи).
Глава 5. Формы непосредственного осуществления населением
местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления (13 статей).
Глава 6. Органы местного самоуправления и должностные лица
местного самоуправления (10 статей).
Глава 7. Муниципальные правовые акты (7 статей).
Глава 8. Экономическая основа местного самоуправления (16 ñòàòåé).
Глава 9. Межмуниципальное сотрудничество (4 статьи).
Глава 10. Ответственность органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их
деятельностью (10 статей).
Глава 11. Особенности организации местного самоуправления
(6 статей).
Глава 12. Переходные положения (4 статьи).
В целом данный закон по объему текста примерно в три раза
превышает такой же параметр предшествовавшего (1995) закона.
Новый закон существенно меняет концепцию местного самоуправления. В частности, эти актом по сравнению с предшествующим законодательством:
изменена территориальная организация местного самоуправ-
ления (был один уровень местного самоуправления, стало два
уровня);
уточнена структура органов местного самоуправления, под-
робно отрегулированы их полномочия;
введена возможность наделения органов местного самоуправ-
ления отдельными государственными полномочиями;
четко определены предметы ведения для каждого вида муни-
ципального образования;
Правовая основа местного самоуправления
109
введен механизм выравнивания бюджетной обеспеченности
муниципальных образований;
уточнено содержание муниципально-правовой ответственности;
определены особенности местного самоуправления в городах
федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), закрытых
административно-территориальных образованиях, городахнаукоградах, на приграничных территориях.
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стал единственным актом, в котором
на федеральном уровне закрепляются общие принципы организации местного самоуправления. Этот закон вобрал в себя также многие положения законопроектов по отдельным аспектам функционирования местного самоуправления, которые разрабатывались
ранее, но по разным причинам не стали законами (в их числе
проекты федеральных законов «Об основных гарантиях граждан
на участие в осуществлении местного самоуправления», «Об основах статуса выборного должностного лица местного самоуправления в Российской Федерации», «Об общих принципах наделения
органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями», «Об органах территориального общественного
самоуправления»).
В результате реформы, осуществляемой на основе ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вместо бывших ранее около 11 тыс. муниципальных образований, создано и функционирует почти 24 тыс. муниципальных образований.
Данным законом (ст. 5) закрепляются полномочия федеральных
органов государственной власти в области местного самоуправления.
К таким полномочиям относятся:
определение общих принципов организации местного само-
управления в Российской Федерации, устанавливаемых ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации»;
правовое регулирование по предметам ведения Российской
Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации
по предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и
их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области
местного самоуправления;
110
Глава 4
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственно-
сти граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственно-
сти органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке,
установленном настоящим Федеральным законом.
При этом указывается, что осуществление исполнительнораспорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в
случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными
законами.
Важное значение имеет нормативное положение о том, что в
случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции России и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», применяются Конституция Российской Федерации и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», т.е. ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
является основополагающим, специальным муниципальным законом в области местного самоуправления.
Этот закон в соответствии с указанными полномочиями регулирует целый ряд вопросов, ранее не находивших отражения в федеральном законодательстве, что, безусловно, является положительным моментом. В первую очередь это касается главы, регулирующей порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Сейчас наибольшие сложности возникают при определении того, какие полномочия, закрепленные за органами местного самоуправления, являются государственными и требуют отдельного финансирования. Данный вопрос
является крайне болезненным и вызывает постоянные споры между
органами государственной власти и местного самоуправления.
В новом законе делается попытка решить данный вопрос, устанавливаются обязательные требования к законам о наделении органов
местного самоуправления отдельными государственными полномо-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]