Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Компетенция местного самоуправления
191
осуществления материальных и финансовых средств. Реализация
переданных полномочий подконтрольна государству.
Данное конституционное положение находит развитие в главе 4
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (ст. 19—21). Здесь указывается, в частности, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации, по вопросам, не отнесенным в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения, являются отдельными государ-
ственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам
местного самоуправления.
Таким образом, все полномочия, которые осуществляют органы
местного самоуправления, делятся только на два вида:
1) полномочия по вопросам местного значения;
2) отдельные государственные полномочия (полномочия по во-
просам, не отнесенным к вопросам местного значения).
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только:
а) федеральными законами;
б) законами субъектов Российской Федерации.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми
актами не допускается.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не
противоречит федеральным законам.
Как отмечалось выше, отдельные государственные полномочия,
передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления только
двух видов муниципальных образований:
а) муниципальных районов;
б) городских округов.
Вместе с тем могут быть исключения, но они должны устанавливаться федеральным законом или законом субъекта Российской
Федерации.
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными
государственными полномочиями на неограниченный срок либо,
если данные полномочия имеют определенный срок действия, на
срок действия этих полномочий.
192
Глава 6
Важным аспектом данного института является финансовое
обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных
органам местного самоуправления. Законодатель определяет, что
такое финансовое обеспечение осуществляется только за счет предос-
тавляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
При этом, однако, органы местного самоуправления имеют
право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им
отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации,
предусматривающие наделение органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями, должны содержать:
1) вид или наименование муниципального образования, органы
местного самоуправления которого наделяются соответствующими
полномочиями;
2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из
федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации
для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;
4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств,
необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
5) порядок отчетности органов местного самоуправления об
осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
6) порядок осуществления органами государственной власти
контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;
7) условия и порядок прекращения осуществления органами
местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Компетенция местного самоуправления
193
Закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий
наделение органов местного самоуправления государственными
полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, помимо этого, также должен содержать положения, определяющие:
а) права и обязанности высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации),
связанные с осуществлением органами местного самоуправления
переданных государственных полномочий Российской Федерации,
аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в
случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам;
б) права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
(руководителя высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации), предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти
субъектов Российской Федерации, и связанным с осуществлением
переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и
обязанностей не противоречит федеральным законам.
Те положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, которые предусматривают наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным за-
коном о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год. Федеральные
законы, законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам
местного самоуправления, могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципаль-
194
Глава 6
ную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.
В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» довольно подробно раскрывается
порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Указывается, в частности, что
по вопросам осуществления органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации в отдельных случаях вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.
Органы местного самоуправления несут ответственность за
осуществление отдельных государственных полномочий в пределах
выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Также в главе 4 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулируются особенности, связанные с реализацией органами местного самоуправления права участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации». В частности, указывается, что отраслевые федеральные
законы, в которых закрепляется указанное право, могут содержать
положения, предусматривающие:
порядок согласования участия органов местного самоуправ-
ления в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия;
возможность и пределы правового регулирования органами
государственной власти указанных полномочий.
Органы местного самоуправления участвуют в осуществлении
государственных полномочий, не переданных им в соответствии со
ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации
права на участие в осуществлении указанных полномочий. При
этом органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету
на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 данного закона,
если возможность осуществления таких расходов предусмотрена
Компетенция местного самоуправления
195
федеральными законами. Вместе тем органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального
образования (за исключением финансовых средств, передаваемых
местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Соответственно органы местного самоуправления и должностные
лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления
органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные
для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания
могут быть обжалованы в судебном порядке.
При этом нужно иметь в виду, что наделение органов местного
самоуправление отдельными государственными полномочиями не
означает передачу органам местного самоуправления предметов ведения Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, а передаваемые полномочия не утрачивают государственного
значения, т.е. передаются не функции государства, а полномочия
по их исполнению, и только отдельные полномочия.
Сами же предметы ведения, закрепленные в ст. 71—73 Конституции России, сохраняются у субъекта, наделяющего полномочиями орган местного самоуправления. Этот вывод следует также из
ч. 1 ст. 130 Конституции России, устанавливающей, что местное
самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, т.е. вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти.
Государственная власть, реализуя свои полномочия, не должна
никоим образом затронуть или ограничить права и законные интересы органов местного самоуправления. И в этом смысле наделение
196
Глава 6
органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями можно расценивать как исключительный случай,
поскольку вторжение компетенции одного уровня публичной власти в компетенцию другого уровня следует расценивать как неопределенность законодателя, не решившего, какому уровню власти целесообразно выполнять те или иные публичные функции, и на то
время, пока существует неопределенность, возможна временная
передача полномочий.
Институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями также находится в стадии
становления, о чем свидетельствуют изменения в главе 4 ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В практике в абсолютном большинстве случаев
наделение отдельными государственными полномочиями осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации, и преимущественно в социальной сфере.
Так, в Законе Краснодарского края «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Краснодарского
края отдельными государственными полномочиями в области социальной сферы» указывается, что органы местного самоуправления
муниципальных образований Краснодарского края (далее — органы
местного самоуправления) наделяются отдельными государственными полномочиями согласно приложению 1 к настоящему Закону
по решению следующих вопросов:
предоставление ежемесячных денежных выплат на содержа-
ние детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся под опекой (попечительством) или переданных на воспитание в приемные семьи или на патронатное
воспитание;
организация бесплатного питания детей из малообеспеченных
семей в возрасте до двух лет, родившихся до 1 марта 2010 г.,
реализуемая в рамках краевых целевых программ «Об улучшении демографической ситуации в Краснодарском крае» на
2008—2010 годы, «Об улучшении демографической ситуации
в Краснодарском крае» на 2011—2015 годы (в соответствии с
рекомендациями федерального органа государственной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в
сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей);
предоставление мер социальной поддержки отдельным груп-
пам населения в обеспечении лекарственными средствами и
Компетенция местного самоуправления
изделиями медицинского назначения, кроме групп населения, получающих инсулины, таблетированные сахароснижающие препараты, средства самоконтроля и диагностические средства, либо перенесших пересадки органов и тканей,
получающих иммунодепрессанты;
предоставление мер социальной поддержки жертвам полити-
ческих репрессий, труженикам тыла, ветеранам труда, ветеранам военной службы, достигшим возраста, дающего право на
пенсию по старости, в бесплатном изготовлении и ремонте
зубных протезов (кроме изготовленных из драгоценных металлов) в сложных клинических случаях зубопротезирования;
предоставление дополнительной денежной компенсации на
усиленное питание доноров крови и (или) ее компонентов;
предоставление социальной поддержки отдельным категори-
ям работников муниципальных физкультурно-спортивных организаций, осуществляющих подготовку спортивного резерва,
и муниципальных образовательных учреждений дополнительного образования детей Краснодарского края отраслей «Образование» и «Физическая культура и спорт»;
ежемесячное денежное вознаграждение за классное руко-
водство;
организация подвоза детей-сирот и детей, оставшихся без по-
печения родителей, находящихся под опекой (попечительством), в приемных или патронатных семьях (в том числе
кровных детей), к месту отдыха и обратно;
обеспечение выплаты ежемесячного вознаграждения, причи-
тающегося приемным родителям за оказание услуг по воспитанию приемных детей, и выплаты ежемесячного вознаграждения патронатным воспитателям за оказание услуг по осуществлению патронатного воспитания, социального патроната и постинтернатного сопровождения и др.
Такого рода нормативные правовые акты принимаются и в других субъектах Российской Федерации.
После изучения этой главы студент получит представление о:
компетенционных основах местного самоуправления;
сущности и значении вопросов местного значения в процессе функ-
ционирования органов местного самоуправления;
взаимосвязи и соотношении компетенции, полномочиях и функциях
органов местного самоуправления;
причинах изменения законодателем компетенции органов местного
самоуправления и их последствиях.
197
Глава
знать
:
уметь
:
владеть
Органы
местного самоуправления
Органы местного самоуправления:
понятие, виды и принципы формирования
Представительный орган муниципального
образования
Глава муниципального образования
Местная администрация. Глава местной
администрации
Контрольно-счетный орган муниципального
образования
Избирательная комиссия муниципального
образования
Муниципальная служба
В результате изучения данной главы студент должен
виды и структуру органов местного самоуправления
особенности формирования органов местного самоуправления в
отдельных видах муниципальных образований
основные характеристики всех органов местного самоуправления
сопоставлять организационно-структурное построение органов го-
сударственной власти и органов местного самоуправления
на основе норм муниципального права конкретизировать полномо-
чия органов местного самоуправления
разграничивать полномочия главы муниципального образования и
главы местной администрации
:
финансовыми источниками деятельности органов местного само-
управления
принципами муниципальной службы
навыками анализа проблемных вопросов, связанных с деятельно-
стью органов местного самоуправления в правоприменительной
практике
Органы местного самоуправления
199
7.1. Органы местного самоуправления:
понятие, виды и принципы формирования
Согласно ч. 2 ст. 3 Конституции России народ осуществляет
свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; в ч. 2 ст. 130 Конституции России указывается, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм
прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного
самоуправления. А ранее мы отмечали, что практика функционирования в России местного самоуправления складывается таким образом, что формы непосредственного осуществления местной (муниципальной) власти (прежде всего, путем референдума) используются крайне редко.
Это означает, что население муниципального образования осуществляет свою власть через органы местного самоуправления (органы муниципального образования). При этом, как гласит Конституция России, «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» (ч. 1 ст. 131 Конституции
России). Приведенные положения показывают высокую значимость
органов муниципального образования для состояния вообще института местного самоуправления в обществе, поскольку оценка этого
состояния определяется прежде всего по работе органов местного
самоуправления, эффективности их деятельности.
Исходя из этого, определяются принципы формирования органов местного самоуправления, главный из которых заключается в
принципе выборности, о чем ниже речь пойдет подробнее.
Пока же следует уточнить понятие органа местного самоуправления (органа местной власти). Такая дефиниция на законодательном уровне была дана уже в федеральном муниципальном законе
1995 г., где указывалось, что органы местного самоуправления —
это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.
В новом ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. подход несколько изменился, и теперь законодатель в абз. 10 ч. ст. 2 данного закона
определяет, что
органы местного самоуправления — это избираемые непосредст-
венно населением и (или) образуемые представительным орга-
ном муниципального образования органы, наделенные собствен-
ными полномочиями по решению вопросов местного значения.
200
Глава 7
Данное определение более строгое и четкое.
Здесь, в частности, уточняется, что органы местного самоуправления создаются только двумя способами:
а) путем выборов;
б) решением представительного органа муниципального образования (депутатским корпусом).
Никаких других вариантов быть не может, в то время как по закону 1995 г. другие варианты не исключались. Кроме того, законодатель указывает, что органы местного самоуправления должны
иметь «собственные» полномочия по решению вопросов местного
значения. Этот нюанс также имеет значение, поскольку полномочия могут быть не «собственными», а «делегированными», и тогда
такая структура (организация) с делегированными полномочиями
на решение вопросов местного значения не может являться органом местного самоуправления.
Например, образовательные организации муниципального района (детсады, школы) имеют статус муниципальных учреждений и
они имеют определенные полномочия для решения такого вопроса
местного значения, как «организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного
общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях» (п. 11 ч. 1 ст. 15 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Однако детсады
(школы) не являются органами местного самоуправления — они не
обладают собственными полномочиями для решения указанного
вопроса местного значения — такими полномочиями обладают
представительный орган муниципального образования и местная
администрация муниципального образования. В частности, местная
администрация для решения данного вопроса местного значения
создает муниципальные образовательные организации (детсады,
школы), которым делегируется часть полномочий местной администрации.
Формирование органов местного самоуправления осуществляется, как отмечалось, на основе выборности — нет и не может быть
ни одного органа местного самоуправления, который создавался бы
без применения выборных начал, т.е. непосредственно или опосредованно.
Например, депутаты представительного органа поселения и городского округа избираются только непосредственно населением
путем прямых выборов. Депутаты представительного органа муниципального района, как будет показано, могут избираться и путем
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]