Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Правовая основа местного самоуправления
111
чиями, формы контроля органов государственной власти за реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и пределы вмешательства государства в данную сферу.
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в полном объеме на всей территории
России первоначально должен был вступить в силу с 1 января 2006 г.,
т.е. переходный период в общей сложности должен был составлять
три года. Однако этот срок оказался нереальным, и он был продлен
до 1 января 2009 г. При этом предусматривалось, что те субъекты
Российской Федерации, которые считали, что у них имеются необходимые условия, могли своими решениями вводить в действие
данный закон и раньше, что и происходило. Вместе с тем в ряде
регионов имелись сложности (в частности, непростыми оказались
вопросы определения границ муниципальных образований, разграничения муниципальной собственности), и поэтому по отдельным
аспектам введение было отсрочено до 1 января 2012 г. Кроме того,
в Чечне и Ингушетии в силу особых обстоятельств, связанных с
проведением на этих территориях контртеррористических мероприятий, институт местного самоуправления был введен позже, чем
в других регионах.
Как и предполагалось, ввиду чрезвычайной сложности общественных отношений, которые регулирует ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», в
него в последующие годы было внесено множество изменений — на
начало апреля 2014 г. такие изменения вносились путем принятия
91 федерального закона, в каждом из которых, как правило, подвергались изменениям несколько статей ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
(иногда несколько десятков статей в одном законе об изменениях).
Это свидетельствует о противоречивости проводимой в России
муниципальной реформы. Неудивительно, что и оценки в научной
литературе принятого и действующего в настоящее время ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» довольно сильно разнятся, и на это есть основания — так, с одной стороны, закон предлагает более широкие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, а
с другой стороны, ограничивает это участие по конкретным, но существенным вопросам (например, ранее население могло принимать устав муниципального образования на местном референдуме, а
по новому закону делать этого нельзя, и устав принимается только
представительным органом муниципального образования).
112
Глава 4
Помимо ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на федеральном уровне
приняты также еще специальные федеральные муниципальные
законы — ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»
и ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» — предмет регулирования обозначен в самих названиях
данных актов.
Кроме указанных, действует множество отраслевых федеральных
законов, в которых в абсолютном большинстве случаев определяются
полномочия органов местного самоуправления в определенных сферах деятельности. Так, согласно ст. 6 ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» к полномочиям органов местного самоуправления поселений, городских округов по организации водоснабжения и водоотведения на соответствующих территориях относятся:
1) организация водоснабжения населения, в том числе принятие
мер по организации водоснабжения населения и (или) водоотведения в случае невозможности исполнения организациями, осуществляющими горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или)
водоотведение, своих обязательств либо в случае отказа указанных
организаций от исполнения своих обязательств;
2) определение для централизованной системы холодного водоснабжения и (или) водоотведения поселения, городского округа
гарантирующей организации;
3) согласование вывода объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения в ремонт и из эксплуатации;
4) утверждение схем водоснабжения и водоотведения поселений, городских округов;
5) утверждение технических заданий на разработку инвестиционных программ;
6) согласование инвестиционных программ;
7) согласование планов снижения сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные
объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади
(далее — план снижения сбросов);
8) принятие решений о порядке и сроках прекращения горячего
водоснабжения с использованием открытых систем теплоснабжения
(горячего водоснабжения) и об организации перевода абонентов,
объекты капитального строительства которых подключены (технологически присоединены) к таким системам, на иную систему горячего водоснабжения в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом;
Правовая основа местного самоуправления
9) заключение соглашений об условиях осуществления регулируемой деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения в
случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
Что касается других субъектов правотворчества федерального
уровня (Президент России, Правительство России, государственные
органы в лице министерств, служб и т.д.), то они издают подзаконные правовые акты (как нормативного, так и правоприменительного характера), которые в сфере местного самоуправления в основном направлены на реализацию законодательных положений и соответственно к формированию правовой основы местного самоуправления они имеют подчиненное значение.
113
4.4. Региональное законодательство
о местном самоуправлении
Полномочия субъектов Российской Федерации по регулированию муниципальных отношений в общем виде закрепляются в ст. 6
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации».
Ê таким полномочиям относятся:
правовое регулирование вопросов организации местного са-
моуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и
порядке, установленных ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственно-
сти органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственно-
сти органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления по предметам ведения субъектов
Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственно-
сти органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Фе-
114
Глава 4
дерации в порядке, установленном настоящим Федеральным
законом.
Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и
органов местного самоуправления допускается только в случаях и
порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами
и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.
В случае противоречия конституции (устава), закона, иного
нормативного правового акта субъекта Российской Федерации,
регулирующих вопросы организации местного самоуправления и
устанавливающих права, обязанности и ответственность органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другим федеральным законам применяются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другие федеральные законы.
В целом полномочия субъектов Российской Федерации по сравнению с муниципальным законом 1995 г. заметно сужены (это касается и полномочий местного самоуправления), соответственно
полномочия Российской Федерации (федерального центра) расширены. По мнению ряда специалистов, такой подход не в полной
мере соответствует федеративному устройству нашего государства.
Вместе с тем нужно учитывать, что институт местного самоуправления в России находится в стадии становления. Те ожидания, которые
возлагались на местное самоуправления в середине 1990-х годов, во
многом не оправдались, в частности, в некоторых регионах принимались законы о местном самоуправлении, не во всем соответствовавшие Конституции России, о чем свидетельствуют решения Конституционного Суда Российской Федерации, а в муниципальных
образованиях имели место злоупотребления своими полномочиям
(в частности, мэрам городов устанавливались необычайно высокие
заработные платы). Вероятно, федеральный законодатель решил,
что еще не пришло время предоставлять регионам (и муниципальным образованиям) более широкие полномочия.
Вместе с тем нужно иметь в виду, что в указанной выше ст. 6
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Правовая основа местного самоуправления
115
Российской Федерации» полномочия субъектов Российской Федерации по регулированию муниципальных отношений определены в
общем виде. В других нормах этого же закона такие полномочия
конкретизируются, и их немало, но, повторим, они не касаются
существенных вопросов. В частности, органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют следующие полномочия, установленные ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
установление границ территорий муниципальных образова-
íèé (ñò. 10);
наделение городских поселений статусом городского округа
(ñò. 11);
изменение границ муниципальных образований (ст. 12);
преобразование муниципальных образований (ст. 13);
изменение статуса городского поселения в связи с наделени-
ем его статусом городского округа либо лишением его статуса
городского округа (ст. 13);
упразднение муниципального образования (ст. 13.1);
создание вновь образованных поселений на межселенных
территориях (ст. 13.2);
наделение органов местного самоуправления отдельными го-
сударственными полномочиями и контроль за их исполнением (ст. ст. 19 — 21);
определение отдельных условий проведения местного рефе-
рендума (ст. 22);
определение отдельных условий проведения муниципальных
выборов (ст. 23);
определение отдельных условий проведения голосования по
отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 24);
определение наименований представительного органа местно-
го самоуправления, главы муниципального образования, местной администрации (ст. 34);
установление дополнительных требований к кандидатам на
должность главы местной администрации муниципального
района и городского округа (ст. 37);
утверждение условий контракта для главы местной админист-
рации муниципального района (городского округа) в части,
касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. 37);
116
Глава 4
установление персонального состава конкурсной комиссии
муниципального района (городского округа) (ст. 37);
инициирование расторжения контракта с главой местной ад-
министрации (ст. 37);
правовое регулирование отдельных условий муниципальной
службы, включая требования к муниципальным должностям
муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы (ст. 42);
порядок организации и ведения регистра муниципальных
нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации (ст. 43.1);
установление отдельных требований по формированию, ут-
верждению, исполнению местного бюджета и контролю за
его исполнением (ст. 52);
установление нормативов отчислений от региональных нало-
гов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта
Российской Федерации, в бюджеты муниципальных образований (ст. 58);
распределение дотаций (ср.-лат. dotatio — дар; лат. dotare —
снабжать, снаряжать) из регионального фонда финансовой
поддержки поселений и (или) заменяющие данные дотации
дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в
бюджеты поселений (ст. 60);
порядок образования районных и региональных фондов (фр.
fond; лат. fundus — основание) финансовой поддержки поселений и предоставления из них дотаций (ст. 60, 61);
порядок расчета уровня бюджетной обеспеченности поселе-
ний в отчетном финансовом году, определения размеров указанных субвенций (лат. subventio — помощь), централизации
части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижения
нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов (ст. 60, 61);
определение общего размера субвенций (лат. subventio — по-
мощь), предоставляемых из бюджета субъекта Российской
Федерации местным бюджетам на осуществление органами
местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (ст. 63);
временное осуществление полномочий органов местного са-
моуправления (ст. 75) и др.
Правовая основа местного самоуправления
117
Региональное законодательство о местном самоуправлении
имеет достаточно разноречивую картину. Одни субъекты регулируют местное самоуправление подробно (например, Закон Омской
области «О местном самоуправлении» содержит 112 статей), другие — кратко (в соответствующем Законе Ямало-Ненецкого автономного округа всего 12 статей). Из всего нормативно-правового
массива о местном самоуправлении примерно 20% занимает федеральное законодательство, 35—40 — региональное и 40—45% —
муниципальные акты, причем доля последних в последние годы
неуклонно растет.
В регионах (субъектах Российской Федерации) институт местного самоуправления регулируется преимущественно в уставах (указываются основополагающие принципы) и специальных муниципальных законах.
Так, в ст. 3 Устава Краснодарского края указывается следующее.
1. Местное самоуправление в Краснодарском крае осуществляется в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах с учетом исторических и иных местных традиций.
2. На территории Краснодарского края действуют:
поселения (городские и сельские), входящие в состав муни-
ципальных районов, наделенные статусом муниципального
образования в соответствии с законами Краснодарского края;
муниципальные районы — Абинский, Апшеронский, Бело-
глинский, Белореченский, Брюховецкий, Выселковский,
Гулькевичский, Динской, Ейский, Кавказский, Калининский, Каневской, Кореновский, Красноармейский, Крыловский, Крымский, Курганинский, Кущевский, Лабинский, Ленинградский, Мостовский, Новокубанский, Новопокровский,
Отрадненский, Павловский, Приморско-Ахтарский, Северский, Славянский, Староминский, Тбилисский, Темрюкский,
Тимашевский, Тихорецкий, Туапсинский, Успенский, УстьЛабинский, Щербиновский;
городские округа — город-курорт Анапа, город Армавир, го-
род-курорт Геленджик, город Горячий Ключ, город Краснодар, город Новороссийск, город-курорт Сочи.
Кроме того, Устав Краснодарского края содержит специальный
раздел, посвященный местному самоуправлению (раздел V «Местное самоуправление»), где в четырех статьях содержатся следующие
основные положения:
местное самоуправление в Краснодарском крае — форма
осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации,
118
Глава 4
федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами края, самостоятельное и
под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций;
местное самоуправление осуществляется в границах муници-
пальных образований;
структура органов местного самоуправления определяется на-
селением самостоятельно;
полномочия органов государственной власти края в области
местного самоуправления осуществляются в соответствии с
федеральным законодательством;
органы местного самоуправления управляют муниципальной
собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают
иные вопросы местного значения в соответствии с федеральным и краевым законодательством;
органы государственной власти края в пределах своей компе-
тенции обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.
Как видно, указанные положение представляют собой не что
иное, как дублирование соответствующих конституционных норм и
норм ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с обозначением признаков Краснодарского края.
Действующий Закон Краснодарского края «О местном само-
управлении в Краснодарском крае» содержит всего 38 статей.
Структура этого закона:
Глава 1. Общие положения
Глава 2. Принципы территориальной организации местного самоуправления в Краснодарском крае
Глава 3. Вопросы местного значения
Глава 4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Глава 5. Формы непосредственного осуществления населением
местного самоуправления и участия населения в осуществлении
местного самоуправления
Глава 6. Органы местного самоуправления и должностные лица
местного самоуправления
Правовая основа местного самоуправления
119
Глава 7. Межмуниципальное сотрудничество в Краснодарском крае
Глава 8. Ответственность органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления
Глава 9. Переходные положения
Здесь также основная часть текста краевого закона представляет
собой дублирование норм ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации».
Так, в ст. 3 краевого закона закрепляются следующие полномочия органов государственной власти Краснодарского края в области
местного самоуправления:
правовое регулирование вопросов организации местного са-
моуправления в Краснодарском крае в случаях и порядке, установленных ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственно-
сти органов государственной власти Краснодарского края и
их должностных лиц в области местного самоуправления в
случаях и порядке, установленных федеральными законами;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственно-
сти органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления по предметам ведения Краснодарского края, а также в пределах полномочий органов государственной власти Краснодарского края по предметам совместного ведения Российской Федерации и Краснодарского края;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственно-
сти органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами Краснодарского края в порядке, установленном ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации».
Текст этой статьи практически слово в слово совпадает с текстом ч. 1 ст. 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это касается и большинства других статей краевого закона. Подобное положение имеет место и в других регионах Российской Федерации. Данное обстоятельство свидетельствует о том, что собственного регулирования
местного самоуправления в регионах относительно немного.
Вместе с тем в части реализации ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в
регионах издается большое количество актов, и в этом контексте
120
Глава 4
даже нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации,
в том числе региональные законы, по отношению к ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» следует расценивать как правоприменительные акты.
Так, в Краснодарском крае, помимо Закона Краснодарского края
«О местном самоуправлении в Краснодарском крае», принят ряд
других законов, регулирующих отдельные вопросы функционирования местного самоуправления, среди которых:
«О наделении органов местного самоуправления муници-
пальных районов Краснодарского края государственными
полномочиями по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений за счет средств краевого бюджета»;
«О порядке ведения органами местного самоуправления учета
граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма»;
«Об условиях контракта для глав местных администраций му-
ниципальных районов (городских округов) в части осуществления отдельных государственных полномочий, переданных
органам местного самоуправления федеральными законами и
законами Краснодарского края»;
«О муниципальных выборах в Краснодарском крае» и др.
В других регионах принимаются законы и по многим другим
аспектам функционирования местного самоуправления, в частности: Закон Амурской области «Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления»; Закон Алтайского края «О программе государственной поддержки развития муниципальных образований»; Закон
Архангельской области «О порядке возмещения расходов муниципальных образований, вызванных государственным регулированием
цен и тарифов в области теплоснабжения»; Закон Ненецкого автономного округа «Об ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления перед государством»; Закон Курганской области «Об областном фонде
экономического стимулирования деятельности муниципальных образований по увеличению собственных доходов»; Закон Еврейской
автономной области «Об установлении финансовых показателей
для проведения обязательного аудита муниципальных унитарных
предприятий»; Закон Нижегородской области «О муниципальной
статистике»; Закон Владимирской области «Об основах организации деятельности старост сельских населенных пунктов»; Закон
Корякского автономного округа «О муниципальном заказе» (Корякский автономный округ); Закон Волгоградской области «О взаи-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]