Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Территориальная основа местного самоуправления
161
В завершение следует отметить, что федеральный законодатель
довольно подробно регулирует также вопросы изменения границ му-
ниципальных образований (ст. 12 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В законе, в частности, указывается, что изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской
Федерации по инициативе:
населения;
органов местного самоуправления;
органов государственной власти субъекта Российской Феде-
рации;
федеральных органов государственной власти.
Инициатива населения об изменении границ муниципального
образования реализуется в порядке, установленном федеральным
законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта
Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения
местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих
органов местного самоуправления, органов государственной власти.
Закон субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления
данного муниципального образования, в период кампании местного
референдума.
Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение
территорий отдельных входящих в их состав поселений и (èëè) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, îñó-
ществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», либо на сходах граждан,
проводимых в порядке, предусмотренном ст. 25.1 данного закона, с
учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.
Изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав
поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к
территориям городских округов, осуществляется с согласия населе-
ния поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а
также с учетом мнения населения муниципальных районов, выра-
162
Глава 5
женного представительными органами соответствующих муниципальных районов.
Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий от-
дельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям
других поселений, осуществляется с согласия населения данных на-
селенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах
граждан, проводимых в порядке, предусмотренном ст. 25.1 ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.
Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее
отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и
(или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения
населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.
Уменьшение численности населения сельских населенных
пунктов менее чем на 50% относительно минимальной численности
населения, установленной п. 6 ч. 1 ст. 11 ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
после установления законами субъектов Российской Федерации
границ поселений в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральными
органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.
Как видно, порядок изменения границ муниципальных образо-
ваний имеет сходство с порядком преобразования муниципальных
образований. Оба порядка достаточно сложны. Но важно, что они
предусматривают учет мнения населения, что соответствует конституционным гарантиям местного самоуправления.
После изучения этой главы студент получит представление о (об):
основных характеристиках муниципального образования;
структуре муниципально-территориального устройства России;
взаимосвязи территории и населения в понятии муниципального
образования;
практике преобразования статуса и изменения границ муниципаль-
ных образований.
Глава
знать
:
уметь
:
владеть
Компетенция
местного самоуправления
Правовое регулирование компетенции местного
самоуправления
Вопросы местного значения
Наделение органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями
В результате изучения данной главы студент должен
социально-экономическую сущность компетенции местного само-
управления
основные характеристики вопросов местного значения
сущность института наделения органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями
определять компетенцию федеральных, региональных и муници-
пальных органов правотворчества в регулировании компетенции
местного самоуправления
классифицировать вопросы местного значения для всех видов му-
ниципальных образований
:
навыками работы с вопросами местного значения, определенными
в ст. 14—16 ФЗ «Об общих принципах организации местного само-
управления в Российской Федерации»
условиями наделения органов местного самоуправления отдельны-
ми государственными полномочиями
6.1. Правовое регулирование компетенции
местного самоуправления
Компетенция местного самоуправления в России вытекает из
его социально-правовой природы (решение населением вопросов
местного значения самостоятельно и под свою ответственность) и
определяется на основании нормативных правовых актов, принимаемых на всех трех уровнях публичной (правотворческой) власти:
федеральном, региональном и местном.
164
Глава 6
В технико-юридическом плане компетенция местного самоуправления находит отражение в закреплении относящихся к нему
предметов ведения, а также полномочий органов местного самоуправления, необходимых для реализации вопросов, входящих в предметы ведения (компетенцию).
Следует сразу заметить, что компетенция (лат. competentia —
принадлежность по праву) местного самоуправления пока не имеет
достаточно четкого правового регулирования и, если иметь в виду,
что федеральное законодательство перманентно корректируется,
это, конечно, не может не накладывать негативный отпечаток на
эффективность деятельности местного самоуправления. Во многом
такое положение объясняется тем, что в Конституции России разграничение компетенции (полномочий) отрегулировано только в
соотношении Российской Федерации (федерального центра) и
субъектов Российской Федерации (ст. 71—73 Конституции России).
А предметы ведения третьего уровня публичного власти, т.е. местного самоуправления, в соотношении субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, не нашли столь же адекватного
регулирования.
В результате Конституция России лишь обозначает ряд направлений, относимых к местному самоуправлению, а именно согласно
ч. 1 ст. 132 Конституции России органы местного самоуправления
самостоятельно:
управляют муниципальной собственностью;
формируют, утверждают и исполняют местный бюджет;
устанавливают местные налоги и сборы;
осуществляют охрану общественного порядка;
решают иные вопросы местного значения.
Помимо этого, в ч. 2 ст. 132 Конституции указывается, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых
для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Конституционные положения, определяющие компетенционную основу местного самоуправления, находят свое развитие в законодательных актах, и прежде всего в ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Делается это следующим образом:
а) в ст. 14, 15, 16 данного закона закрепляется перечень вопросов местного значения для каждого вида муниципального образования (городского и сельского поселения, муниципального района,
городского округа), за исключением внутригородской территории
Компетенция местного самоуправления
165
города федерального значения, где этот аспект регулируется законодательством городов федерального значения (и далее мы не рассматриваем этот вид муниципального образования);
б) в ст. 14.1, 15.1, 16.1 данного закона определяются права органов местного самоуправления каждого вида муниципального образования на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного
значения;
в) в ст. 17 данного закона закрепляются полномочия органов
местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
г) в главе 4 данного закона регулируются вопросы наделения
органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями.
Вопросы местного значения (п. «а») составляют предметы ведения местного самоуправления. К предметам ведения следует отнести и права органов местного самоуправления каждого вида муниципального образования на решение вопросов, не отнесенных к
вопросам местного значения (п. «б») — этот институт был введен в
2006 г. Подробнее эти составляющие компетенционной основы
рассматриваются в следующем параграфе. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
(п. «г») рассматривается в третьем параграфе.
Здесь остановим внимание на полномочиях органов местного
самоуправления по решению вопросов местного значения (п. «в»).
Данный перечень полномочий в соответствии с ч. 3 ст. 17 ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации») осуществляется органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных
районов самостоятельно, т.е. эти полномочия относятся ко всем
видам муниципальных образований.
Указывается также, что подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления
или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается. В данном случае имеется в
виду административная подчиненность, т.е., например, глава муни-
ципального района не может отдавать указаний и приказов главе
сельского поселения, поскольку они не находятся в отношениях
соподчиненности.
Вместе с тем законодательное положение нельзя понимать абсолютно, поскольку, например, принятые главой муниципального
района постановления и распоряжения (ч. 4 ст. 43 ФЗ «Об общих
166
Глава 6
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации») подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального района всеми органами публичной власти,
физическими и юридическими лицами (это вытекает из ч. 3 ст. 7
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации»), стало быть, органы и должностные лица
всех поселений, входящих в муниципальный район, также должны
их выполнять, но при этом нужно иметь в виду, что указанные в
приведенном примере муниципальные правовые акты (постановления и распоряжения главы муниципального района) должны быть
приняты в установленном порядке, вступить в силу и т.д. Здесь îáÿ-
зательность исполнения актов муниципального района не является
для органов и должностных лиц поселения подчиненностью главе
муниципального района.
Перечень полномочий органов местного самоуправления по решению
вопросов местного значения дается в ч. 1 ст. 17 ФЗ «Об общих прин-
ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где указывается, что в целях решения вопросов местного
значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают следующими полномочиями (приводится законодательная нумерация):
1) принятие устава муниципального образования и внесение в
него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых
актов;
2) установление официальных символов муниципального образования;
3) создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных
казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд;
4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые
муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не
предусмотрено федеральными законами;
4.1) регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального
комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги
организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на подключение к сис-
Компетенция местного самоуправления
167
теме коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к
ценам, тарифам для потребителей могут полностью или частично
передаваться на основе соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения;
4.2) полномочиями по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом «О теплоснабжении»;
4.3) полномочиями в сфере водоснабжения и водоотведения,
предусмотренными Федеральным законом «О водоснабжении и водоотведении»;
5) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа
местного самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
6) принятие и организация выполнения планов и программ
комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы
муниципального образования, и предоставление указанных данных
органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
6.1) разработка и утверждение программ комплексного развития
систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, требования к которым устанавливаются Правительством Российской Федерации;
7) учреждение печатного средства массовой информации для
опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования
официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;
8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
8.1) организация профессионального образования и дополнительного профессионального образования выборных должностных
лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного
168
Глава 6
самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;
8.2) утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования,
организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных
законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;
9) иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.
Это довольно сложный и противоречивый перечень.
Так, уже сама нумерация пунктов показывает, что, например,
полномочия, указанные в п. 4.1, 4.2, 4.3, 6.1, 8.1, 8.2 по сравнению
с первоначальной редакцией были введены дополнительно (это
происходило в течение 2004—2013 гг.), при этом ни один пункт не
был исключен, т.е. перечень полномочий неуклонно расширяется,
и этот процесс, очевидно, будет продолжаться, учитывая, что перечень не является закрытым.
Кроме того, формулировки ряда полномочий подвергались неоднократным редакционным изменениям (п. 3, 4, 4.1, 7, 8.1, 8.2) в
течение 2005—2013 гг., особенно «досталось» полномочию по регулированию тарифов в сфере ЖКХ, которое подверглось существенному изменению, обусловленному сложностью и огромным социальным значением сферы ЖКХ, из-за чего законодатель неоднократно «перекраивал» полномочия в этой сфере между органами
федерального, регионального и муниципального уровней.
Согласно ч. 2 ст. 17 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного
самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных
образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и
городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения
вопросов местного значения поселений (предусмотренных п. 7.1 —
9, 15 и вопросов местного значения городских округов, предусмотренных п. 7.1 — 11, 20). К социально значимым работам могут быть
отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки. К выполнению социально значимых работ
могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители по-
Компетенция местного самоуправления
169
селений и городских округов в свободное от основной работы или
учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три
месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не
может составлять более четырех часов подряд. Такое полномочие
применяется редко, при этом речь идет обычно о благоустройстве
общей территории, устранении последствий природный стихий
(например, при обильно снегопаде органы местного самоуправления предлагают жителям включиться в работу по очистке территории от снега, при этом, как правило, создаются необходимые для
этого условия (инвентарь и т.д.)).
О противоречивости рассматриваемого перечня полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного
значения свидетельствует прежде всего неполнота полномочий, а
также наличие ссылок только на некоторые выборочные федеральные законы (например, на ФЗ «О теплоснабжении», «О водоснабжении и водоотведении»), причем этот выбор не поддается логическому объяснению, учитывая, что такого рода полномочия в отдельных сферах социально-экономических отношений регулируются во многих отраслевых федеральных законах.
Приведем некоторые примеры отраслевых федеральных законов, в которых закрепляются вполне конкретные полномочия органов местного самоуправления:
 Земельном кодексе Российской Федерации (ñò. 11):
резервирование земель;
изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для
муниципальных нужд;
установление с учетом требований законодательства Россий-
ской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других
муниципальных образований;
разработка и реализация местных программ использования и
охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.
 Основах законодательства Российской Федерации о культуре
(ñò. 40):
организация библиотечного обслуживания населения, ком-
плектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения;
создание условий для организации досуга и обеспечения жи-
телей поселения услугами организаций культуры;
170
Глава 6
сохранение, использование и популяризация объектов куль-
турного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного
(муниципального) значения, находящихся на территории поселения;
создание условий для развития местного традиционного на-
родного художественного творчества, участие в сохранении,
возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении.
 Жилищном кодексе Российской Федерации (ñò. 14):
учет муниципального жилищного фонда;
установление размера дохода, приходящегося на каждого чле-
на семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им
по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
ведение в установленном порядке учета граждан в качестве
нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;
определение порядка предоставления жилых помещений му-
ниципального специализированного жилищного фонда;
предоставление в установленном порядке малоимущим граж-
данам по договорам социального найма жилых помещений
муниципального жилищного фонда;
принятие в установленном порядке решений о переводе жи-
лых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения;
согласование переустройства и перепланировки жилых поме-
щений;
признание в установленном порядке жилых помещений му-
ниципального жилищного фонда непригодными для проживания;
осуществление контроля за использованием и сохранностью
муниципального жилищного фонда, соответствием жилых
помещений данного фонда установленным санитарным и
техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;
определение порядка получения документа, подтверждающего
принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помеще-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]