Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Компетенция местного самоуправления
181
2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов
поселения;
3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находя-
щимся в муниципальной собственности поселения;
4) организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и
водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения
топливом;
5) содержание и строительство автомобильных дорог общего
пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением
автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального
значения;
6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного
фонда, создание условий для жилищного строительства;
7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в
границах поселения;
8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
9) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
10) создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
11) организация библиотечного обслуживания населения;
12) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
13) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения,
расположенных в границах поселения;
14) обеспечение условий для развития на территории поселения
массовой физической культуры и спорта;
15) создание условий для массового отдыха жителей поселения и
организация обустройства мест массового отдыха населения;
16) оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в
этом жителями поселения;
17) формирование архивных фондов поселения;
182
Глава 6
18) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
19) организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных
в границах населенных пунктов поселения;
20) планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселения, установление правил землепользования и застройки территории поселения, изъятие земельных
участков в границах поселения для муниципальных нужд, в том
числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;
21) организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;
22) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
Как видно, количество вопросов местного значения по сравнению с 1995 г. было уменьшено на восемь вопросов. Изменилась их
последовательность, формулировки и форма изложения — содержание многих вопросов сейчас раскрыто более подробно. И хотя в
целом предметы ведения местного самоуправления не подверглись
существенной трансформации, по отдельным вопросам наблюдаются заметные изменения. Так, для поселения исключен такой вопрос
местного значения, как «охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного
порядка, осуществление контроля за их деятельностью», хотя ранее
он мог решаться и на уровне поселения.
В дальнейшем в ст. 14 ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» вносились
многократные изменения, которые в целом были направлены на
расширение перечня вопросов местного значения и изменения
формулировок ряда вопросов местного значения, причем по некоторым формулировки были изменены существенно.
Итак, в течение 2004—2013 гг. перечень вопросов местного значения поселения был дополнен следующими вопросами местного
значения (здесь для удобства сравнения дается не законодательная,
а авторская, продолжаемая нумерация вопросов местного значения
в последней редакции):
23) организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (введен в 2004 г.);
24) создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения (введен в 2004 г.);
Компетенция местного самоуправления
183
25) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности
людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья (введен в
2004 г.);
26) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории
поселения, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения (введен в 2004 г.);
27) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении (введен в 2005 г.);
28) содействие в развитии сельскохозяйственного производства,
создание условий для развития малого и среднего предпринимательства (введен в 2005 г.);
29) организация и осуществление мероприятий по работе с
детьми и молодежью в поселении (введен в 2005 г.);
30) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также
в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения (введен в 2006 г.);
31) осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных
объектов, информирование населения об ограничениях их использования (введен в 2006 г.);
32) осуществление муниципального лесного контроля (введен в
2006 г.);
33) создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка (введен в 2006 г.);
34) оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям в пределах полномочий, установленных
ст. 31.1 и 31.3 Федерального закона от 12 января 1996 года ¹ 7-ФЗ
«О некоммерческих организациях» (введен в 2010 г.);
35) предоставление помещения для работы на обслуживаемом административном участке поселения сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции (введен в 2011 г.);
36) до 1 января 2017 г. предоставление сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и членам
его семьи жилого помещения на период выполнения сотрудником
обязанностей по указанной должности (введен в 2011 г.);
37) осуществление муниципального контроля за проведением
муниципальных лотерей (введен в 2011 г.);
184
Глава 6
38) существление муниципального контроля на территории особой экономической зоны (введен в 2011 г.);
39) обеспечение выполнения работ, необходимых для создания
искусственных земельных участков для нужд поселения, проведение
открытого аукциона на право заключить договор о создании искусственного земельного участка в соответствии с федеральным
законом (введен в 2011 г.);
40) осуществление мер по противодействию коррупции в границах поселения (2011 г.);
41) создание условий для реализации мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия,
сохранение и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории поселения, социальную и
культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных
(межэтнических) конфликтов (введен в 2013 г.).
Как видно, за относительно короткий срок компетенция поселения была значительно расширена — количество вопросов местного значения было увеличено почти в два раза (!). Подобный подход
представляется малоэффективным, учитывая, что введение новых
вопросов местного значения в компетенцию органов местного самоуправления, как правило, не сопровождается соответствующим
увеличением бюджетных средств для их реализации.
К этому нужно добавить, что в 2004 г. был введен вопрос местного значения («организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения»), который в 2008 г.
утратил силу. Еще более парадоксальная история случилась с вопросом местного значения («расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии
с жилищным законодательством»), который был введен Федеральным законом от 31 декабря 2005 г., но уже по Федеральному закону
от 29 декабря 2006 г. он утратил силу. И здесь возникает вопрос о
том, насколько обоснованным был первоначальный проект о введении этого вопроса местного значения в Федеральном Собрании
РФ, если через год принятый закон об этом вопросе местного значения аннулируется?
Такая тенденция, имеющая, безусловно, негативный характер,
свидетельствует о сложности и противоречивости развития в России института местного самоуправления, в том числе показывает
неуверенность федерального законодателя (фактически — федеральной власти) в регулировании важнейшего аспекта муници-
Компетенция местного самоуправления
185
пальных отношений, каким является компетенция местного самоуправления.
Заметим далее, что о важности для органов местного самоуправления перечня и содержания вопросов местного значения,
определяемых федеральным законодателем, свидетельствуют следующие положения:
а) вопросы местного значения являются обязательными предме-
тами ведения органов местного самоуправления, т.е. местная власть
поселения при организации своей деятельности обязана осуществлять организационно-правовые, управленческие и иные меры для
того, чтобы все без исключения вопросы местного значения были
решены в практике (за исключением вопросов, предусматривающих
наличие на территории поселения специальных объектов, например, вопрос в виде «осуществления муниципального контроля на
территории особой экономической зоны» принимается к решению
в том поселении, где имеется такая зона);
б) для решения каждого вопроса местного значения требуется
выделение бюджетных средств из местного бюджета поселения;
в) решение любого вопроса местного значения предполагает
создание определенной структуры местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) поселения, где должны работать муниципальные служащие и другие работники, для которых
нужно предусмотреть рабочие места, служебные помещения, фонд
заработной платы и т.д., для чего требуется в лучшем случае несколько месяцев.
И можно представить себе, в какое трудное положение попадают местные власти поселения, когда федеральный законодатель
вменяет в их обязанность дополнительное вопросы местного значения, от которых нельзя отказаться, да еще с учетом того, что абсолютное большинство бюджетов муниципальных образований являются дотационными. В трудное положение попадают также федеральные и региональные власти — ведь если в местном бюджете
нет денег, то вопросы местного значения решаться не будут, и
может возникнуть риск необеспечения условий жизнедеятельности
населения муниципального образования. Но этого нельзя допускать ни при каких обстоятельствах, и поэтому федеральные и региональные власти вынуждены дотировать местные бюджеты, обрекая последние на постоянную финансовую зависимость от вышестоящих бюджетов, что нередко порождает у местного самоуправления иждивенческие настроения (дескать, все равно профинансируют, не закрывать же школы и поликлиники, не останавливать котельные и т.д.).
186
Глава 6
Следует подчеркнуть еще, что перечень вопросов местного значения является закрытым, и он может изменяться только федераль-
ным законом.
Для муниципального района и городского округа в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также формулируются свои вопросы местного
значения, которые, будучи сходными с вопросам местного значения
поселений (например, установление местных налогов, распоряжение муниципальной собственностью и др.), имеют отличия.
Для муниципального района специфика вопросов местного значения
заключается прежде всего в следующем:
а) на районном уровне приходится решать вопросы межпоселенческого характера, например, поселения должны обеспечивать для
жителей транспортную доступность между населенными пунктами
внутри поселения, а муниципальные районы — транспортную доступность между поселениями; районы должны также заниматься
организацией здравоохранения, школьного образования для всех
поселений, соответственно поселения этими вопросами местного
значения не занимаются, и т.д.;
б) органы муниципального района непосредственно управляют
межселенными территориями (территориями, находящимися вне
границ поселений), для чего в отношении только этих территорий
органы муниципального района наделяются полномочиями поселений;
в) органы муниципального района в отличие от поселенческих
органов могут наделяться отдельными государственными полномо-
чиями.
Так, согласно, ст. 15 ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам
местного значении включаются такие, которых в принципе нет у
поселения:
организация охраны общественного порядка на территории
муниципального района муниципальной милицией;
организация предоставления общедоступного и бесплатного
дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным
программам в муниципальных образовательных организациях
(за исключением полномочий по финансовому обеспечению
реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных
Компетенция местного самоуправления
187
организациях (за исключением дополнительного образования
детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода
за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также организация отдыха детей в каникулярное время;
создание условий для оказания медицинской помощи насе-
лению на территории муниципального района (за исключением территорий поселений, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий,
население которых обеспечивается медицинской помощью в
медицинских организациях, подведомственных федеральному
органу исполнительной власти, осуществляющему функции
по медико-санитарному обеспечению населения отдельных
территорий) в соответствии с территориальной программой
государственных гарантий бесплатного оказания гражданам
медицинской помощи;
создание условий для развития сельскохозяйственного про-
изводства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, оказание
поддержки социально ориентированным некоммерческим
организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству;
присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннули-
рование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети (за исключением автомобильных дорог федерального значения, автомобильных дорог регионального
или межмуниципального значения), наименований элементам
планировочной структуры в границах межселенной территории муниципального района, изменение, аннулирование таких наименований, размещение информации в государственном адресном реестре.
Всего для муниципального района в настоящее время предусмотрено 40 вопросов местного значения.
Äëÿ городского округа предусмотрено 48 вопросов местного значения (ст. 15 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В городском округе объединяются вопросы местного значения (и соответствующие полномочия) поселения и муниципального района, которые накладываются на специфику городского округа как городской агломерации с
188
Глава 6
относительно большим населением, высокой плотностью населения
и с соответствующей городской инфраструктурой.
Помимо вопросов местного значения, федеральный законодатель в 2006 г. ввел институт прав органов местного самоуправления на
решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, которые также определяются для каждого вида муниципального образования (ст. 14.1, 15.1, 16.1 ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»). В литературе
их неофициально называют «добровольные полномочия». Необходимость введения этого института была вызвана тем, что вопросы
местного значения представляют собой некий социальный минимум комфорта проживания людей в начале XXI в., своеобразную
планку уровня жизни, установленного обществом в масштабе муниципального образования.
Однако помимо этого минимума есть интересы, отражающие
значительную часть населения в конкретном муниципальном образовании; эти интересы не являются жизненно необходимыми, и без
них возможно обеспечение жизнедеятельности населения, однако
решение таких интересов желательно для местного сообщества. Решение этих вопросов может быть реализовано и в такой форме, как
участие в реализации государственных полномочий, если таковые
не были переданы местному самоуправлению в порядке ст. 19 ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации».
Для поселения определено, что органы местного самоуправления этого вида муниципального образования имеют право (здесь
сохранена законодательная нумерация в последней редакции):
1) на создание музеев поселения;
2) утратил силу с 2010 г. (было: «участие в организации и финансировании проведения на территории поселения общественных
работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а
также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет»);
3) совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса;
4) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;
5) утратил силу с 2012 г. (было: «осуществление финансирования
и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 года»);
6) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения;
Компетенция местного самоуправления
189
7) оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере
межнациональных отношений на территории поселения;
8) участие в организации и осуществлении мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения (введен в 2008 г.);
8.1) создание муниципальной пожарной охраны (введен в 2009 г.);
9) создание условий для развития туризма (введен в 2008 г.);
10) оказание поддержки общественным наблюдательным комиссиям, осуществляющим общественный контроль за обеспечением
прав человека и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания (введен в 2011 г.);
11) оказание поддержки общественным объединениям инвалидов, а также созданным общероссийскими общественными объединениями инвалидов организациям в соответствии с Федеральным
законом от 24 ноября 1995 года ¹ 181-ФЗ «О социальной защите
инвалидов в Российской Федерации» (введен в 2012 г.).
Перечень этих прав поселений с момента введения (2006) также
претерпел значительные изменения.
Здесь важно подчеркнуть три положения:
а) указанные права поселения (и соответствующие права муниципальных районов и городских округов) не являются обязательными для органов местного самоуправления;
б) участие органов местного самоуправления по указанным
сферам должно быть закреплено в соответствующем отраслевом
федеральном законе и по этому поводу должно быть издано соответствующее решение представительного органа местного самоуправления;
в) данные права органы местного самоуправления могут реализовать только за счет доходов местных бюджетов, за исключением
межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых
доходов по дополнительным нормативам отчислений.
Из этих условий видно, что не все муниципальные образования
могут иметь достаточно бюджетных средств для реализации указанных прав. Нужно при этом иметь в виду, что далеко не все муниципальные образования стремятся реализовать эти права, поскольку
у них значительно больше «болит голова» о том, как решить вопросы местного значения, которые, как мы отмечали, являются для
органов местного самоуправления обязательными для исполнения.
В литературе рассматриваемый институт прав органов местного
самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам
190
местного значения, подвергается критике ввиду его несовершенства. Так, по мнению В.И. Васильева, включение вопросов, названных в ст. 14.1, 15.1 и 16.1 ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», в альтернативные сферы и направления деятельности муниципальных органов
делает неопределенным функциональное назначение местного самоуправления, размывает рамки ответственности муниципалитетов
перед государством и населением.
По мнению И. Фасеева, право создавать музеи, создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав
местных национально-культурных автономий на территории поселения, оказание содействия национально-культурному развитию
народов Российской Федерации по своему правовому содержанию
ничем не отличаются от вопросов местного значения. Также правовое регулирование вопросов в отраслевых федеральных законах в
части, регулирующей полномочия (права и обязанности) органов
местного самоуправления (в частности, ФЗ «О музейном фонде
Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»), ничем
не отличается от правового регулирования полномочий органов местного самоуправления по решению иных вопросов местного значения. Соответственно выделение именно этих полномочий в отдельную категорию ничем не обосновано.
Кроме того, от практических работников местного самоуправления озвучиваются предложения об исключении из перечня вопросов местного значения вопросов, которые действительно трудно
отнести к компетенции местной власти, и прежде всего речь идет о
полномочиях по профилактике терроризма и экстремизма, охране
общественного порядка, обеспечению помещениями и жильем сотрудников полиции, гражданской обороне, безопасности на водных
объектах, предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и др.
Очевидно, институт вопросов местного значения пока нельзя
считать сложившимся, он находится в стадии развития, и, вероятно, его ждут новые изменения.
Глава 6
6.3. Наделение органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями
В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции России органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]