Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Территориальная основа местного самоуправления
141
екта Российской Федерации, при этом местное самоуправление в
масштабе всего города отменяется, но оно осуществляется на отдельных частях города, т.е. во внутригородских районах). А в течение 2006—2007 гг. ряд государственных деятелей, депутатов, политологов довольно активно предлагали узаконить это предложение, и
даже в Государственную Думу ФС РФ был внесен соответствующий
законопроект. В конце 2013 — начале 2014 г. также активно обсуждался вопрос о целесообразности не выборов, а назначения глав
городов. А несколько раньше, в 2012 г., обсуждался вопрос о ликвидации вообще такого вида муниципальных образований, как
сельские поселения, ввиду того, прежде всего, что при дотационности (ср.-лат. dotatio — дар; dotare — снабжать, снаряжать) их бюджетов во многом теряет смысл затрата бюджетных средств на функционирование выборных органов самоуправления — главы муниципального образования, муниципальных депутатов и др. (данный
вопрос поднимался даже на заседании Правительства России).
Такого рода предложения в итоге не получили организационноправового продолжения — очевидно, прежде всего, потому, что в
таком случае возникают проблемы с конституционными гарантиями
местного самоуправления, где право населения на местное самоуправление продекларировано довольно четко и однозначно. Однако
поднятые проблемы остаются, их решение отодвигается по времени,
и уже сейчас ясно, что эти решения будут очень трудными.
Следует еще отметить, что, как следует из ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в России предусматривается двухуровневая система местно-
го самоуправления.
Муниципальными образованиями первого уровня являются го-
родские и сельские поселения, а также (с 2014 г.) внутригородские
районы.
Муниципальными образованиями второго уровня являются му-
ниципальные районы, в состав которых в обязательном порядке
входят городские и сельские поселения, а также могут входить межселенные территории, а также (с 2014 г.) городские округа с внутригородским делением.
Городские округа являются городскими поселениями особого рода и функционируют автономно от муниципальных районов.
Численность населения как критерий отнесения к городскому
округу законодательно не определена.
Ведущими видами муниципальных образований в масштабе
всей России являются муниципальные районы è городские округа, которые в отличие от поселений могут не только решать вопросы местного значения, но и осуществлять отдельные государственные
142
полномочия, а также решать вопросы межпоселенческого характера
(в муниципальных районах). Субъекты Российской Федерации не
могут вводить на своих территориях иные, кроме указанных выше,
виды муниципальных образований (городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов). Таким образом,
по всей России созданы одинаковые по статусу и территориальному
построению виды муниципальных образований. Исключение составляют муниципальные образования в виде внутригородских территорий городов федерального значения (Москвы и СанктПетербурга), поскольку в силу специфики этих городов (прежде
всего, в связи с их масштабом) институт самоуправления в них
функционирует на основе законов этих городов, и эти законы, основываясь на ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вместе с тем по ряду вопросов (в частности, по организации исполнительных органов
местного самоуправления) определяют свои принципы, которые в
данном учебнике не рассматриваются.
Глава 5
5.2. Территории и границы
муниципальных образований
Российский законодатель достаточно жестко регулирует вопросы территориального построения, в том числе при формировании
местного самоуправления (глава 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.).
Согласно ст. 11 этого закона границы муниципальных образований
устанавливаются и изменяются в соответствии с вполне определенными и исчерпывающе обозначенными требованиями. Установление границ территорий муниципальных образований относится к
прерогативе субъектов Российской Федерации и осуществляется
законами субъектов Российской Федерации, в которых, как будет
показано ниже, определяется также статус (вид) муниципального
образования на данной конкретной территории.
При этом нужно иметь в виду, что принципы территориального
построения местного самоуправления после принятия ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. претерпели определенные изменения, основные из которых были внесены в 2004 и 2008 гг.
Законодатель, в частности, определяет, что вся территория
субъекта Российской Федерации, за исключением территорий с
низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями (имеются в виду сельские и городские поселения, объединяемые
Территориальная основа местного самоуправления
143
в соответствующие муниципальные районы, а также городские округа как городские поселения особого рода). При этом на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее
100 человек может не наделяться статусом самостоятельного поселения, и данный населенный пункт может не входить также в состав другого поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. Такая
норма, когда статус населенного пункта решает само население,
является принципиальной новеллой. Вместе с тем в практике подобное встречается крайне редко, и обычно каждый населенный
пункт «привязывается» к ближайшему поселению.
К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже
средней плотности населения сельских поселений в Российской
Федерации (средняя по Российской Федерации плотность сельского
населения составляет 2,9 чел./км
2
). Перечень субъектов Российской
Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям
с низкой плотностью населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.
К территориям с высокой плотностью населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза выше
средней плотности населения сельских поселений в Российской
Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных
муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью
населения, также утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться также
не чаще одного раза в пять лет.
Территорию поселения составляют исторически сложившиеся
земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего
пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные (польск. rekreacja — отдых; лат. recreatio — восстановление) земли, земли для
развития поселения.
144
Глава 5
В связи с этим следует заметить, что «исторически сложившиеся
земли» представляют собой территории, на которых когда-то расселились люди для совместного постоянного проживания. Первые
упоминания о территориальных единицах в официальных актах (волости, уездов) относятся у началу Московского государства (XV в.).
С тех пор возникавшие села, поселки, города стали получать юридическое закрепление в виде описания населенных пунктов в разного рода грамотах, купчих и т.д. К началу XIX в. в России была
сформирована та пространственно-территориальная структура, которая в своей основе сохраняется до сих пор (разумеется, в нынешних границах нашего государства).
Соответственно современные населенные пункты в абсолютном
своем большинстве «достались» России от бывшей РСФСР, включая сохранение названий всех административно-территориальных
единиц, которые в СССР были несколько изменены по сравнению
с имперским периодом (были сельские общества, волости, уезды,
города, области, губернии, стали — сельсоветы, районы, города,
области, края, республики).
Вместе с тем если ранее имели место лишь административнотерриториальные единицы, то в современной России с введением
института местного самоуправления к таковым добавляются и муниципально-территориальные единицы (виды муниципальных образований). Их сопоставление показывает, что они в полном объеме совпадают только относительно части районов, когда одна и та
же территория (район) проходит в классификаторах и как административно-территориальная единица, и как муниципально-территориальная единица. Также в некоторых, очень редких, случаях совпадение имеется в части поселений, когда статус поселения (муниципально-территориальная единица) получает единственный населенный пункт (административно-территориальная единица).
Говоря о составе территории поселения, следует отметить, что в
нее входят земли независимо от форм собственности и целевого
назначения, т.е. вся земля без исключения. Другое дело, что каждый собственник распоряжается своими земельными участками по
своему усмотрению в соответствии с действующим законодательством. Однако выделение в натуре всех земельных участков в муниципальном образовании (поселении) осуществляется помимо федеральных и региональных правовых актов, также и на основании
муниципальных правовых актов, и прежде всего на основании разрабатываемого в каждом поселении генерального плана развития
муниципального образования и правил землепользования.
В границах городского поселения могут находиться один город
или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские насе-
Территориальная основа местного самоуправления
145
ленные пункты (села, станицы, аулы), не являющиеся муниципальными образованиями, но находящиеся на таком расстоянии от городской агломерации (лат. agglomero — присоединяю, накопляю), что
целесообразнее их «привязать» к соответствующему городскому поселению (городскому округу), чем к соседнему сельскому поселению.
В ходе обсуждения законопроекта об общих принципах организации местного самоуправления выдвигались различные предложения относительно порога численности населения городской территории как критерия для наделения ее статусом городского поселения (в частности, 50 тыс. жителей, 200 тыс. жителей и более). Однако из окончательного текста закона такого рода критерии были
исключены, и этот вопрос остается открытым, т.е. статус городского поселения может быть придан как небольшому поселку, так и
вполне солидному по российским меркам городу — это зависит от
позиции региональных законодательных органов, которые и устанавливают такой статус.
В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило,
более 1 тыс. человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3 тыс. человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью
населения менее 1 тыс. человек каждый (для территории с высокой
плотностью населения — менее 3 тыс. человек каждый).
Сельский населенный пункт с численностью населения менее
1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения; однако в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности
населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с
численностью населения менее 1 тыс. человек. Однако в любом случае территории всех поселений, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в
состав муниципальных районов (напомним при этом, что территория
городских округов не входит в состав муниципального района).
Следует заметить, что среди сельских поселений наблюдается
нередко большой контраст по численности населения. Ранее указывалось, что, например, сельские поселения в современной России с
численностью свыше 2 тыс. человек составляют всего 2%, стало
быть, в 98% сельских поселений численность населения меньше
2 тыс. человек. Но встречаются и очень крупные сельские поселения, например в Каневском сельском поселении Краснодарского
края (административный центр — станица Каневская) проживает
146
Глава 5
48 тыс. человек, а в печально известном Кущевском сельском поселении Краснодарского края (административный центр — станица
Кущевская) проживает 33 тыс. человек. Это одни из самых крупных
в России сельских поселений, по масштабу превышающие многие
городские поселения и даже городские округа, однако статус городского поселения здесь не может быть установлен ввиду явно выраженного характера занятости местного населения (сельскохозяйственный труд), что фактически на практике ввиду отсутствия законодательно установленных критериев является основным критерием определения статуса (вида) конкретного поселения.
Размеры территории сельского поселения устанавливаются с
учетом численности его населения. При этом границы поселения, в
состав которого входят два и более населенных пункта (а это касается, как мы отмечали, абсолютного большинства всех поселений в
России), устанавливаются с учетом:
à) пешеходной доступности для жителей от самого дальнего населенного пункта, входящего в состав поселения, до административного центра поселения и обратно в течение рабочего дня;
á) транспортной доступности жителей от самого дальнего поселения, входящего в состав муниципального района, до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня.
Указанные требования в соответствии с законами субъектов
Российской Федерации могут не применяться при установлении
границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях. Данные законодательные положения также являются новеллами.
При этом в настоящее время отсутствует официальное разъяснение вопроса о том, какое расстояние следует считать пешеходной
и транспортной доступностью. В литературе встречаются разные
предложения, которые, если обобщить, сводятся к 9 км (пешеходная доступность) и 40 км (транспортная доступность). Окончательное решение принимается законодательным органом субъекта Российской Федерации при утверждении границ территории конкретных муниципальных образований.
Следующий принцип территориальной организации местного
самоуправления заключается в том, что:
границы поселения не могут пересекаться границами насе-
ленного пункта;
границы муниципального района также не могут пересекаться
границами поселения.
Соответственно территория поселения не может находиться
внутри территории другого поселения. То же касается и городского
Территориальная основа местного самоуправления
147
округа — его территория не входит в состав территории муниципального района.
Применительно к муниципальному району действует принцип,
согласно которому границы района устанавливаются с учетом двух
обязательных условий:
а) необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного
самоуправления муниципального района;
б) осуществления на всей территории муниципального района
отдельных государственных полномочий, переданных районным
самоуправленческим органам федеральными законами и законами
субъектов Российской Федерации.
Как отмечалось выше, городской округ является городским поселением, но особого, более высокого по имеющимся полномочиям
статуса. В связи с этим законодатель определяет для территориальной организации городского округа ряд требований. В частности,
наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии
сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры,
необходимой для самостоятельного решения органами местного
самоуправления городского поселения, установленных для этого
вида муниципальных образований вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего
(прилегающих) муниципального района (муниципальных районов)
вопросов местного значения и осуществления ими отдельных государственных полномочий.
При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются также перспективы его развития, подтвержденные
генеральным планом данного городского поселения.
До 1 марта 2005 г. органы государственной власти субъектов
Российской Федерации обязаны были установить границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные
образования статусом городского, сельского поселения, городского
округа, муниципального района. Поскольку время на проведение
этой работы было ограничено, то допускалось утверждение границ
муниципальных образований в виде картографического описания.
При этом границы муниципальных образований подлежали описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2007 г.
148
Глава 5
В случае если границы муниципальных образований не были утверждены органами государственной власти субъектов РФ до 1 марта 2005 г. в порядке, предусмотренном ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
2003 г., то границы муниципальных образований утверждались до
31 марта 2005 г. федеральным органом исполнительной власти,
уполномоченным Правительством России (этим органом является
Министерство регионального развития Российской Федерации).
Так, в Краснодарском крае границы муниципальных образований были определены законами Краснодарского края. В частности,
статус муниципального образования, состав населенных пунктов и
границы муниципального образования «город Краснодар» были установлены Законом Краснодарского края от 10 марта 2004 г.
Этим законом был утвержден следующий перечень населенных
пунктов, входящих в состав муниципального образования «город
Краснодар»: город Краснодар; поселок Белозерный; поселок Березовый; хутор Восточный; поселок Дорожный; поселок Дружелюбный; станица Елизаветинская; поселок Зеленопольский; поселок
Знаменский; поселок Лорис; поселок Индустриальный; поселок
Колосистый; хутор Копанской; поселок Краснодарский; поселок
Краснолит; поселок Лазурный; хутор Ленина; хутор Новый; хутор
Октябрьский; поселок отделения ¹ 2 СКЗНИИСиВ; поселок отделения ¹ 3 ОПХ КНИИСХ; поселок отделения N 3 СКЗНИИСиВ;
поселок отделения ¹ 4 совхоза «Пашковский»; поселок Плодородный; поселок Победитель; поселок подсобного производственного
хозяйства биофабрики; поселок Разъезд; поселок Российский; станица Старокорсунская; хутор Черников.
Всего 30 населенных пунктов, среди которых город, станицы,
поселки и хутора.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что одно и то же
название «город Краснодар» определяет два территориальных статуса:
а) как населенный пункт, входящий в состав муниципального
образования «город Краснодар», и в этом смысле «город Краснодар» — административно-территориальная единица;
б) как само муниципальное образование (городской округ), в
состав которого входит населенный пункт «город Краснодар», и в
этом смысле — муниципальное образование город Краснодар — это
муниципально-территориальная единица.
Разумеется, в муниципальном образовании под названием «Муниципальное образование «город Краснодар»» главным населенным
пунктом является населенный пункт под названием «город Краснодар», вокруг которого исторически расположились другие неболь-
Территориальная основа местного самоуправления
шие указанные выше населенные пункты, которые все вместе входят в единое муниципальное образование «город Краснодар», имеющее статус городского округа с едиными общими территориальными границами.
Описание границ муниципального образования «город Краснодар» занимает довольно обширный текст (в качестве приложения к
закону) с подробнейшим их описанием и ссылками на реперные
(фр. rep
(примерно 8% всего текста): «Граница муниципального образования
«город Краснодар» по смежеству с муниципальным образованием
«Динской район» проходит от узловой точки 50, расположенной
смежно с Красноармейским районом и находящейся на расстоянии
1200 м южнее балки Сула, в северо-западном направлении вдоль
северо-восточного откоса канала до пересечения его с юговосточным рядом лесополосы, далее в северо-восточном направлении в створе с юго-восточным рядом лесополосы вдоль северозападной стороны канала до его поворота на северо-запад (вдоль
границы территории сельскохозяйственного производственного
кооператива «Краснодарлекраспром»), далее в северо-западном направлении на расстояние 1000 м вдоль юго-западной стороны осушительного канала, далее в северо-восточном направлении в створе
с юго-восточным рядом лесополосы и далее вдоль северо-западной
стороны канала до его поворота на юго-восток, далее в его створе
на расстояние 225 м до пересечения со створом ряда лесополосы,
далее в юго-восточном направлении в створе с юго-восточным рядом лесополосы и далее вдоль северо-восточного ряда лесополосы,
пересекая автомобильную дорогу г. Краснодар — ст-ца Новопокровская, и далее в том же направлении на расстояние 1220 м по
границам территорий садоводческих товариществ «Степное», «Ромашка-2», «Новые сады Сатурна», «Сады Сатурна» до юговосточного откоса канала…».
цы для всех муниципальных образований Краснодарского края,
равно как и для муниципальных образований других субъектов Российской Федерации.
разований утверждаются законами субъектов Российской Федерации на основании соответствующей картографической съемки местности, что само по себе является сложным и весьма затратным
делом. Что касается территориальных границ населенных пунктов,
входящих в состав поселения, то они определяются как схематиче-
ére — точка) и иные отметки. Приведем лишь фрагмент
Аналогичным образом устанавливались территориальные грани-
Таким образом, территориальные границы муниципальных об-
149
150
ское изображение генерального плана развития поселения (как городского, так и сельского), утверждаемого представительным органом муниципального образования.
Глава 5
5.3. Создание, преобразование и упразднение
муниципальных образований
Как вытекает из ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», создание муниципального образования означает:
а) наделение определенной территории статусом муниципального образования (городского поселения, сельского поселения, муниципального образования, городского округа);
б) утверждение перечня населенных пунктов, входящих в состав
муниципального образования в виде поселения, городского округа
(утверждение перечня поселений, входящих в состав муниципального района);
в) утверждение территориальных границ муниципального образования.
Ранее мы отмечали, что после издания ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., указанные юридические действия должны были совершать законодательные органы субъектов Российской Федерации,
что и происходило на практике. При этом при начальном формировании системы муниципальных образований в соответствии с ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» согласие самого населения на то, желает
ли оно, чтобы было именно такое муниципальное образование, а не
иное, чтобы были такие границы территории или иные, — испрашивалось далеко не всегда. И в этом смысле внешне дело обстояло
так, что имело место нарушение конституционных норм (ч. 2 ст. 131
Конституции России — «Изменение границ территорий, в которых
осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом
мнения населения соответствующих территорий»). Нужно признать,
что российская власть, принимая ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», создала в этом контексте весьма непростое положение.
Дело в том, что если бы муниципальные образования по ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» создавались с «чистого листа», то первый,
начальный, «разгонный» шаг в виде установления муниципальных
образований «сверху» был бы вполне логичным и вряд ли вызывал
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]