Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Общая характеристика муниципального права
31
правом, и прежде всего Бюджетных кодексом Российской Федерации (БК РФ), и здесь также имеет место некоторое дублирование
норм муниципального права и бюджетного права.
Аналогичным образом можно говорить в отношении многих
других сфер общественных отношений, в частности:
налоги (муниципальное право и налоговое право);
собственность (муниципальное право и гражданское право);
здравоохранение (муниципальное право и медицинское право);
образование (муниципальное право и образовательное право);
жилой фонд (муниципальное право и жилищное право);
транспорт (муниципальное право и транспортное право);
охрана общественного порядка (муниципальное право и ад-
министративное право);
строительство (муниципальное право и градостроительное
право);
использование водных объектов (муниципальное право и
водное право);
землепользование (муниципальное право и земельное право,
аграрное право);
экология (муниципальное право и экологическое право);
опека и попечительство (муниципальное право и семейное
право);
туризм (муниципальное право и туристическое право) и др.
Такой широкий перечень соприкосновения, взаимодействия
муниципального права со многими другими отраслями права обусловлен тем, что вопросы в указанных сферах общественных отношений входят в компетенцию местного самоуправления. Но в этих
же сферах решают вопросы также органы государственной власти
как федерального уровня, так и регионального.
И вот здесь как раз выявляется специфика местного самоуправ-
ления — оно решает указанные вопросы на определенной территории — территории конкретного муниципального образования с учетом местных особенностей, имеющихся на этой территории, и в
рамках своих полномочий, которые, конечно же, по масштабу
меньше, чем региональные полномочия и тем более федеральные
полномочия. Таких территорий (муниципальных образований), где
функционирует свое местное самоуправление, в России в настоящее время почти 24 тыс. (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа), и учесть их особенности не в
состоянии ни один федеральный закон.
Вместе с тем во всех муниципальных образованиях формируют-
ся органы местного самоуправления, которые в конкретных сферах
32
Глава 2
общественных отношений наделяются одинаковыми полномочиями, и эти полномочия определяют прежде всего федеральные законы, а также, в меньшей степени, региональные законы, с тем чтобы
обеспечить для физических и юридических лиц разных регионов и
муниципальных образований примерное равенство в возможностях
реализации своих субъективных прав. Например, согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации (ГрадК РФ) органы
местного самоуправления разрабатывают и издают Правила землепользования и застройки для своего муниципального образования
(разумеется, с учетом требований актов федерального и регионального уровней). И поскольку эти правила регулируют указанные отношения в конкретном муниципальном образовании и издаются
конкретным органом местного самоуправления, то данный блок
градостроительных отношений отходит к муниципальному праву.
То же и по другим сферам общественных отношений.
Общим во всех подобных случаях является то, что данные бло-
ки общественных отношений (и соответствующие правовые нормы)
формируются и реализуются в муниципальных образованиях посредством деятельности органов местного самоуправления. Таких
блоков, как мы отмечали, очень много и они разные (отсюда и
комплексность), и поэтому это общее было вполне логично объединено в единую отрасль — муниципальное право.
Итак, в целом совокупность общественных отношений в сфере ме-
стного самоуправления и составляет предмет муниципального права.
Данные общественные отношения обладают комплексным и локально-территориальным характером, что выделяет их среди других
видов общественных отношений. Основным признаком, объединяющим нормы, регулирующие все эти отношения, в самостоятельную отрасль права (муниципальное право), является также то,
что они реализуются в процессе деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Эта деятельность является публично-властной, на что ранее обращалось
внимание.
Если формулировать предмет муниципального права предельно
коротко, то таковым является деятельность местного самоуправления, и выше мы подчеркивали, что именно местное самоуправление является ключевой категорией муниципального права.
Встречающиеся в литературе попытки формулировать предмет
муниципального права через указание на конкретные области деятельности местного самоуправления представляются не совсем
корректными, поскольку в одной дефиниции невозможно указать
на все виды деятельности. Поэтому более развернутое и основное
Общая характеристика муниципального права
33
понятие предмета муниципального права выглядит следующим
образом:
предмет муниципального права — общественные отношения, возникающие в процессе формирования, установления принципов и
деятельности местного самоуправления в муниципальных образованиях.
Что касается метода муниципального права, то таковой опреде-
ляется через совокупность юридических способов средств воздействия муниципально-правовых норм на общественные отношения на
местном уровне. Из двух основных методов регулирования (императивный и диспозитивный) для муниципального права характерны
оба метода с некоторым преобладанием императивного метода пра-
вового регулирования.
Так, согласно ч. 7 ст. 22 ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» принятое на
местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в
утверждении какими-либо органами государственной власти, их
должностными лицами или органами местного самоуправления.
Согласно ч. 4 ст. 25 того же закона «участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным». Согласно ч. 2 ст. 26 того же закона «проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения». Согласно ч. 4 ст. 29 того же закона «обращения, принятые собранием
граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного
самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в
обращениях вопросов, с направлением письменного ответа». Согласно ч. 2 ст. 34 «наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации
(исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом».
Это наглядный пример действия императивного метода регули-
рования.
34
Глава 2
А вот пример действия диспозитивного метода регулирования.
Согласно ст. 14.1 ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления поселения имеют следующие права на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений:
создание музеев поселения;
совершение нотариальных действий, предусмотренных зако-
нодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса;
участие в осуществлении деятельности по опеке и попечи-
тельству;
создание условий для осуществления деятельности, связанной
с реализацией прав местных национально-культурных авто-
номий на территории поселения;
оказание содействия национально-культурному развитию на-
родов Российской Федерации и реализации мероприятий в
сфере межнациональных отношений на территории поселения;
участие в организации и осуществлении мероприятий по мо-
билизационной подготовке муниципальных предприятий и
учреждений, находящихся на территории поселения;
создание муниципальной пожарной охраны;
создание условий для развития туризма;
оказание поддержки общественным наблюдательным комис-
сиям, осуществляющим общественный контроль за обеспече-
нием прав человека и содействие лицам, находящимся в мес-
тах принудительного содержания;
оказание поддержки общественным объединениям инвали-
дов, а также созданным общероссийскими общественными
объединениями инвалидов организациям в соответствии с ФЗ
«О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».
В практике это означает, что местное самоуправление имеет
полномочия расходовать средства местного бюджета для реализации
указанных прав, но такое расходование по указанным направлениям не является обязательным. Другим примером диспозитивного
метода является установление органами местного самоуправления
различных тарифов (стоимость проезда в общественном транспорте,
размер родительской платы в детских садах и т.д.).
Кроме диспозитивного и императивного методов правового ре-
гулирования в муниципальном праве используются также методы
гарантий è рекомендаций, т.е. используется набор всех основных
методов правового регулирования, что обусловлено, прежде всего,
комплексным характером муниципальных отношений, затрагивающих сферы и публичного и частного права.
Общая характеристика муниципального права
35
Важной характеристикой муниципального права является также
то обстоятельство, что муниципальное право относится к разновидности публичных отраслей права (наряду с конституционным, административным, финансовым правом и др.), поскольку круг регулируемых этой отраслью права общественных отношений непосредственно связывается с регулированием и защитой интересов неопределенного круга лиц — жителей муниципальных образований, т.е.
их общих интересов, а также с регламентацией порядка деятельности публично-властных структур, в данном случае — местного самоуправления, и соответственно такие правоотношения возникают
не по взаимной воле отдельных лиц, как в частном праве, а в силу
установленных публичной властью требований, исполнение которых при наступлении определенных юридических фактов (условий,
событий) является обязательным.
Таким образом,
муниципальное право — это публичная, комплексная отрасль права, включающая систему юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе формирования, установления принципов и деятельности местного самоуправления в муниципальных образованиях.
Место муниципального права в системе права России во мно-
гом определяется тем обстоятельством, что производная правовая
материя, образованная на основе иных отраслей права в результате
появления и последующего развития института местного самоуправления, его обособления в системе публичной власти, что явилось своеобразным ядром, вокруг которого и были объединены
нормы, составляющие в настоящее время муниципальное право.
Вместе с тем данное обстоятельство ничуть не отрицает само-
стоятельности муниципального права как отрасли права, поскольку местное самоуправление — это объективная реальность, а право, согласно известной марксистской доктрине, отражает эту реальность, поэтому есть местное самоуправление — есть и муниципальное право (ранее в СССР не было местного самоуправления в
нынешнем его понимании, соответственно не было и муниципального права).
Муниципальное право находится во взаимодействии со многи-
ми отраслями права, в том числе фундаментальными. Так, муниципальное право непосредственно связано с конституционным правом, которое определяет основные начала, принципы организации
местного самоуправления, гарантии и формы осуществления мест-
36
Глава 2
ного самоуправления, а также его место в системе народовластия.
Взаимосвязь муниципального права с административным правом
обусловлена, в частности, тем, что исполнительные ораны муниципальной власти (органов местного самоуправления) имеют сходные
методы деятельности с исполнительными органами государственной власти. С гражданским правом муниципальное право связывается тем, что органы местного самоуправления используют механизмы гражданского права для реализации имущественных и связанных с ними неимущественных отношений, в которые они вступают. Аналогичным образом можно определить взаимосвязь муниципального права с другими отраслями права.
Следует также отметить, что изложенные выше положения от-
ражают фактическое состояние муниципального права в Российской Федерации. Однако нужно иметь в виду, что муниципальное
право находится еще в стадии становления, о чем свидетельствуют
порой диаметрально противоположные точки зрения ученых и специалистов по многим вопросам муниципально-правовых отношений, а также очень часто меняющееся муниципальное законодательство. Это касается, в частности, предмета муниципального права. В этом смысле заслуживает внимания позиция В.И. Васильева,
который считает неоправданной расширенность предмета муниципального права, поскольку «так называемая комплексность отрасли» негативно сказывается не только на теории, но и на практике
местного самоуправления, и предлагает включить в предмет муниципального права только те нормы права, которые регулируют систему местного самоуправления, территориальное устройство местной власти, виды муниципальных образований, взаимоотношения
местного самоуправления и государственной власти. Тем самым
указанные выше блоки общественных отношений, регулируемые
иными, специальными отраслями права, были бы исключены из
предмета муниципального права и составляли бы предмет специальных отраслей права, что в итоге позволило бы придать правовому регулированию местного самоуправления больше четкости, определенности и стройности.
Однако это лишь одно из предложений, которое выносится на
обсуждение научной общественности. Пока же функционирует
муниципальное право, являющееся реальностью и включающее в
свой предмет довольно обширный перечень отдельных блоков общественных отношений разных видов, отражающих, как отмечалось, разнообразие направлений деятельности местного самоуправления.
Общая характеристика муниципального права
37
2.2. Муниципальное право: структура и источники
Структура муниципального права как характеристика данной
отрасли права формулируется традиционно в виде совокупности
юридических норм всех уровней правотворчества в сфере муниципальных отношений (федерального, регионального, муниципального), разделенных на отдельные институты в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании
этих отношений.
В таком понимании структура муниципального права юридиче-
ски не закрепляется и поэтому определяется исключительно авторской позицией, является теоретической конструкцией, поскольку
для правоприменительной практики не имеет принципиального
значения, чего не скажешь о других отраслях права, где структура
является обязательным компонентом в правоприменении (например, Общая и Особенная части уголовного права).
Тем не менее принято все же и муниципальное право структу-
рировать на разные части. Опять же традиционное представление о
структурировании отрасли права предполагает выделение Общей и
Особенной частей. По этому пути идет большинство ученых и в
области муниципального права. При этом нужно иметь в виду, что
в данном контексте право рассматривается как законодательство (в
расширительном толковании этого термина, т.е. не только собственно законы, но также и подзаконные правовые акты).
Основным критерием отнесения муниципально-правовых норм
и институтов к Общей или Особенной части муниципального права
является критерий, применяемый в тех отраслях права, где установлено законодательное ее структурирование и который заключается
в том, что Общая часть объединяет такие нормы муниципального
права, которые распространяют свое действие на все местное самоуправление; соответственно Особенная часть муниципального права
включает нормы, регулирующие конкретные направления деятельности местного самоуправления, определяемые соответствующими
вопросами местного значения и вытекающие из полномочий органов и должностных лиц муниципальных образований.
Исходя из этого структура муниципального права может быть
представлена следующим образом.
Общая часть муниципального права включает в себя следующие
разделы:
1. Правовая основа местного самоуправления
2. Территориальная организация местного самоуправления
38
Глава 2
3. Компетенционная основа местного самоуправления
4. Организационная основа местного самоуправления
5. Финансово-экономическая основа местного самоуправления
6. Формы осуществления населением местного самоуправления
7. Гарантии местного самоуправления
8. Ответственность органов и должностных лиц местного само-
управления
Особенная часть муниципального права включает в себя разде-
лы, определяемые полномочиями местного самоуправления в сферах:
экономической;
строительства;
жилищно-коммунального хозяйства;
транспорта;
здравоохранения;
социальной защиты;
образования;
культуры;
охраны общественного порядка и т.д.
При такой структуре особняком стоят темы по истории местно-
го самоуправления в России и местного самоуправления в зарубежных странах.
Перечень разделов Особенной части муниципального права
здесь определен не в исчерпывающем виде, поскольку исчерпывающий вид может занять неоправданно много места. Но это не
значит, что Особенная часть муниципального права является безразмерной — она ограничивается полномочиями, вытекающими,
как отмечалось, из вопросов местного значения, определяющих
компетенцию местного самоуправления, а перечень вопросов местного значения для основных видов муниципальных образований
(городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов) федеральный законодатель формулирует исчерпывающим образом в ст. 14—16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в связи с
этим еще раз подчеркнем, что исчерпываемость полномочий исходит
прежде всего из того обстоятельства, что для реализации любого
полномочия требуются определенные бюджетные средства, а местные бюджеты не «резиновые», и их расходование жестко регламентируется бюджетным законодательством).
Ряд авторов (например, Е.С. Шугрина) считают, что в структу-
ре муниципального права целесообразно выделять также Специальную часть, куда включались бы нормы, регулирующие особенности местного самоуправления на «определенных территориях»,
Общая характеристика муниципального права
39
т.е. в муниципальных образованиях, имеющих явно выраженную
свою специфику — внутригородские территории городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), закрытые административно-территориальные образования, наукограды, приграничные территории.
Представляется, однако, что специфика местного самоуправле-
ния в такого рода территориях может быть отражена в разделе
«Территориальная организация местного самоуправления». Вместе с
тем в вузе, где, например, осуществляется обучение по специальности «Государственное и муниципальное управление» такого рода
структурирование муниципального права вполне оправданно.
В указанной выше последовательности, как правило, и изучает-
ся учебный курс муниципального права.
Далее рассмотрим вопрос об источниках муниципального права.
В учебной литературе в абсолютном большинстве случаев под
источниками какой-либо отрасли права подразумеваются формальные источники, т.е. правовые акты. Такой подход обусловлен тем,
что в правоприменительной практике используются исключительно
формальные источники. Однако нужно иметь в виду, что в научном
плане помимо формальных источников выделяются также и иные
источники — материальные (экономические), территориальные,
психологические и др. Эти источники имеют определенную иерархию, в частности, первичным источником права считаются, как
правило, материальные (экономические) условия функционирования того или иного сообщества людей.
Применительно к местному самоуправлению это означает, что
обязательным условием создания самоуправляющейся территории
является наличие определенной собственности, финансовых
средств, позволяющих осуществлять функционирование местного
самоуправления. Территориальный источник муниципального права
означает, что функционирование местного самоуправления возможно только на территории с четко установленными границами,
где на постоянной основе проживают лица, составляющие население муниципального образования. Психологический источник муниципального права означает, что лица, проживающие на определенной территории, готовы взаимодействовать друг с другом в целях решения общих на данной территории вопросов.
Формальный (правовой) источник, будучи конечным источни-
ком права, называемый рядом авторов формой права, аккумулирует
в себе особенности других источников и тем самым становится основным источником любой отрасли права.
40
Глава 2
Исходя из этого можно констатировать, что
источниками муниципального права являются правовые акты, регулирующие муниципальные отношения. Такие акты находятся в
определенной системе и разграничиваются прежде всего по
уровням правотворчества в сфере местного самоуправления.
Выделяются следующие группы источников муниципального
права.
1. Конституция Российской Федерации.
2. Общепризнанные принципы и нормы международного права и
международные договоры по вопросам местного самоуправления. Из
них важнейшим правовым актом является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября
1985 г. Эта Хартия была ратифицирована Государственной Думой
20 марта 1998 г. и вступила в силу на территории Российской Федерации с 1 сентября 1998 г. Хартия устанавливает важнейшие принципы, которые должны лежать в основе организации местного самоуправления, а также гарантии прав местного самоуправления.
3. Правовые акты в области местного самоуправления, принятые
на федеральном уровне. В этой группе имеются акты, которые явля-
ются специальными, т.е. регулирует только вопросы местного самоуправления (их немного), а также акты, которые регулируют отдельные аспекты местного самоуправления (их очень много). Кроме
того, нужно иметь в виду, что на федеральном уровне правовые акты полномочны издавать Федеральное Собрание Российской Федерации, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, различные федеральные министерства и другие
ведомства. Наконец, на федеральном уровне акты, посвященные
местному самоуправлению, издает Конституционный Суд Российской Федерации.
Изложенное показывает, что актов федерального уровня, регу-
лирующих институт местного самоуправления, огромное количество и вряд ли кто в состоянии назвать их численность.
Специальными актами — источниками муниципального права на
федеральном уровне являются нижепоименованные федеральные
законы, а также ряд указов Президента России и постановлений
(распоряжений) Правительства России и федеральных ведомств, в
том числе:
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправ-
ления в Российской Федерации»;
ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»;
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]