Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Органы местного самоуправления
201
прямых выборов, и путем делегирования в представительный орган
муниципального района поселенческих депутатов и глав поселений
(закон допускает такие варианты, один из которых должен быть
определен в уставе муниципального района).
Глава муниципального образования может избираться непосредственно населением, т.е. путем прямых выборов, а может быть
избран депутатами из своего состава — закон здесь также допускает
разные варианты, один из которых обязательно фиксируется в уставе муниципального образования. В случае если в муниципальном
образовании создается контрольно-счетный орган (он может не
создаваться), то его аудиторы выбираются депутатами представительного органа муниципального образования. В этих случаях, хотя
глава муниципального образования из числа депутатов или аудиторы контрольного органа не избираются непосредственно населением, выборное начало все равно присутствует, поскольку депутаты
были избраны путем прямых выборов.
Это очень важный момент, показывающий, что органы местного
самоуправления не берутся «ниоткуда», не назначаются органами
федеральной или региональной власти, а «происходят» исключительно из воли избирателей, которые приходят на избирательные участки
и отдают свои голоса за того кандидата в депутаты (кандидата в главы муниципального образования), который, по их мнению, лучше
будет представлять интересы населения в деятельности органов местного самоуправления данного муниципального образования, т.е.
такое положение полностью отвечают конституционным принципам
регулирования института местного самоуправления.
Согласно ч. 1 ст. 34 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру орга-
нов местного самоуправления составляют следующие их виды:
представительный орган муниципального образования;
глава муниципального образования;
местная администрация (исполнительно-распорядительный ор-
ган муниципального образования);
контрольно-счетный орган муниципального образования;
иные органы и выборные должностные лица местного само-
управления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Важным при этом является то обстоятельство, что наличие первых трех органов местного самоуправления (представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация)
202
Глава 7
законодатель предписывает создавать в обязательном порядке во
всех муниципальных образованиях, за исключением двух случаев:
а) в тех небольших сельских поселениях, где в силу малочисленности населения депутаты не избираются, соответственно представительный орган может не создаваться, а его функции выполняет сход граждан (подробнее об этом ниже);
б) в поселениях, являющихся административными центрами муниципальных районов, может не создаваться поселенческая местная
администрация — ее функции в этом варианте, допускаемом законом, исполняет местная администрация муниципального района.
Следует заметить, что прежний федеральный муниципальный
закон 1995 г. не устанавливал столь жестких требований, ограничившись только условием обязательного формирования выборного
органа, который мог быть как представительным, так и исполнительным. Этот момент можно расценивать как стратегический, показывающий, что российский законодатель решил несколько отойти от общественной теории (модели) местного самоуправления.
Создание контрольно-счетного органа не является обязательным, но, как будет показано, вектор развития местного самоуправления в России предполагает, что такое вполне может случиться.
Что касается «иных органов и должностных лиц» местного самоуправления, то формально-теоретически в уставах муниципальных
образований они могут предусматриваться и соответственно создаваться и функционировать. Однако, как показывает та же практика
местного самоуправления, «иные» органы и должностные лица в
абсолютном большинстве муниципальных образований (скорее всего, в 100%, но такой статистики просто нет) не создаются.
Причина такого явления заключается прежде всего в том, что
предусмотренных в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обязательных органов
муниципального образования и необязательного контрольного органа более чем достаточно для того, чтобы посредством этих органов организовать решение вопросов местного значения. Кроме того, не нужно забывать, что под каждый орган муниципального образования необходимо выделять бюджетные средства из местного
бюджета, которые, как мы отмечали, в подавляющем числе являются дотационными.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в указанной
выше структуре органов местного самоуправления просматривается
разделение властей. В связи с этим следует напомнить, что муниципальная власть (в лице органов местного самоуправления) является разновидностью власти народа (наряду с государственной вла-
Органы местного самоуправления
203
стью, формируемой на федеральном и региональном уровнях). В
отличие от государственной власти, в отношении которой имеются
достаточно жесткие конституционные нормы о необходимости разделения властей (ст. 10 Конституции России), требования о соблюдении этого принципа в отношении муниципальной власти законодательство не содержит.
Соответственно принцип разделения властей на муниципальном
уровне имеет свою специфику, которая заключается в следующем:
а) в общем случае на муниципальном уровне действует принцип
разделения между двумя ветвями местной власти, соответственно
между представительными и исполнительными органами;
б) принцип разделения властей на муниципальном уровне не
носит абсолютного характера — он не является обязательным для
сельских поселений, где уставом предусматривается формирование
исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой
муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования, т.е.
в одном лице де-факто концентрируется местная власть, и такой
подход представляется оправданным, в том числе исторически (ранее существовал институт сельских старост). Такой вариант возможен также применительно к внутригородским территориям городов
федерального значения;
в) глава муниципального образования как высшее должностное
лицо муниципального образования не функционирует самостоятельно — он либо одновременно является главой местной администрации, т.е. возглавляет исполнительный орган, либо является председателем представительного органа муниципального образования (подробнее об этом в параграфе о главе муниципального образования);
г) на муниципальном уровне отсутствует такая ветвь власти, как
судебная власть.
Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального
образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Следует
заметить, что в целом по России большого разнообразия в этом
отношении не наблюдается. Чаще всего представительные органы
именуются как «совет муниципального образования…» и «городская
дума…»; местные администрации (исполнительно-распорядительными органы), как правило, так и именуются — «местная администрация (исполнительно-распорядительный орган…»; то же касается
и главы муниципального образования. И лишь в относительно не-
204
Глава 7
большом количестве муниципальных образований наименования
являются нестандартными (например, глава Петропавловска-Камчатского именуется «градоначальником», а в Татарстане местные
администрации именуются «исполкомами»).
Структура органов местного самоуправления в обязательном
порядке закрепляется в уставе муниципального образования. Соответственно изменение структуры органов местного самоуправления
может быть осуществлено только путем внесения изменения в устав
муниципального образования.
При этом законодатель разделяет порядок определения и изменения структуры органов местного самоуправления для уже функционирующих муниципальных образований и для вновь создаваемых муниципальных образований.
Для уже созданных муниципальных образований, где уже имеются уставы, законодателем в ч. 8 ст. 34 ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
предусматривается, что решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного
самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока
полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение, за исключением случаев, предусмотренных данным законом. Такая норма является общепризнанной при регулировании публично-правовых отношений и необходима для того, чтобы избежать потенциального злоупотребления своим положением органов власти (другой известной нормой в
этом ряду, которой пока нет в российском законодательстве, предусматривается, что решение депутатов о повышении для них самих
зарплаты вступает в силу только после того, как приявшие это решение депутаты сложат свои полномочия).
Для вновь создаваемых муниципальных образований предусматривается довольно сложная процедура определения структуры органов местного самоуправления (ч. 5 и 6 ст. 34 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), суть которой в том, что население такого муниципального
образования может непосредственно определять структуру органов
местного самоуправления на местном референдуме. Однако для того чтобы такой референдум состоялся, необходима инициатива
граждан (если в течение одного месяца со дня вступления в силу
закона субъекта Российской Федерации об установлении границ
соответствующего муниципального образования с инициативой о
проведении местного референдума выступила группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом,
Органы местного самоуправления
205
которая образована в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации о проведении местного референдума).
Если такой инициативы проявлено не будет, то в соответствии с
законом субъекта Российской Федерации проводятся муниципальные выборы депутатов представительного органа данного муниципального образования, которые, принимая устав муниципального
образования, определят также и структуру органов местного самоуправления для данного муниципального образования. До формирования органов местного самоуправления вновь образованного
муниципального образования полномочия по решению вопросов
местного значения вновь образованного муниципального образования на соответствующих территориях осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного
муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях.
Финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных до-
ходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.
Органы местного самоуправления для реализации своих полномочий по решению вопросов местного значения могут наделяться
правами юридического лица (этот аспект находит отражение в ст. 41
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации»). Важно при этом подчеркнуть, что органы
местного самоуправления именно «обладают» правами юридического лица, поскольку создаются на публично-правовых, а не частноправовых началах (глава 4 ГК РФ). Когда орган местного самоуправления в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставом
муниципального образования наделяется правами юридического
лица, то он считается муниципальным казенным учреждением, образуемым для осуществления управленческих функций, и подлежат
государственной регистрации в качестве юридического лица в соответствии с ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей». Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного
вида положений ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» в соответствии с ГК РФ
применительно к казенным учреждениям, т.е. гражданско-правовые
нормы являются тем правовым механизмом, посредством которого
органы местного самоуправления решают имущественные вопросы.
206
Полномочия юридического лица необходимы органу местного
самоуправления для коммуникации с иными юридическими и физическими лицами, открытия счета в банке при осуществлении финансовой деятельности и т.д. В свою очередь, органы местного самоуправления могут создавать юридические лица (муниципальные
учреждения, муниципальные унитарные предприятия) в соответствии с ГК РФ. Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются: для
представительного органа муниципального образования — протокол
заседания представительного органа муниципального образования,
содержащий решение о наделении этого представительного органа
правами юридического лица; для иных органов местного самоуправления — решение представительного органа муниципального
образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. Основанием для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц является решение представительного органа
муниципального образования об учреждении соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения и утверждение
положения о нем этим представительным органом муниципального
образования по представлению главы местной администрации.
В целом структура органов местного самоуправления внешне
аналогична соответствующим органам на федеральном уровне
(Федеральное Собрание, Президент, Правительство, Счетная палата и др.) и на уровне субъектов РФ (глава администрации, правительство, счетная палата и др.). Насколько правилен такой подход — покажет практика деятельности органов местного самоуправления ближайших лет.
Глава 7
7.2. Представительный орган
муниципального образования
Представительный орган местного самоуправления уже только
по самому своему названию позволяет выделить его как основу институционального выражения воли населения, которое делегирует
ее своим представителям (депутатам). В связи с этим именно пред-
Органы местного самоуправления
207
ставительный орган в наибольшей степени связывается с институтами гражданского общества.
В прежнем федеральном муниципальном законе 1995 г. закреплялось следующее определение представительного органа местного самоуправления — это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его
имени решения, действующие на территории муниципального образования. В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. не содержится определения
представительного органа муниципального образования — очевидно,
по той причине, что, как будет показано, формирование представительных органов муниципальных образований разных видов (с одной
стороны — поселений и городских округов, а с другой стороны — муниципальных районов) может осуществляться неодинаково.
Тем не менее в любом случае представительные органы всех
муниципальных образований имеют общие характеристики, в числе
которых:
представительный орган состоит из лиц, которым жители му-
ниципального образования доверяют выражать свои общие
интересы в решении вопросов местного значения, и тем самым представительный орган осуществляет народовластие на
местном уровне;
это коллегиальный орган, который принимает решения голо-
сованием;
данный орган имеет собственные полномочия по решению
вопросов местного значения;
представительный орган является постоянно действующим
органом;
состав представительного органа формируется на определен-
íûé ñðîê;
представительный орган действует самостоятельно, но подот-
четен населению муниципального образования;
основная функция представительного органа — нормотворческая.
Подытоживая эти характеристики, можно дать следующее опре-
деление:
представительный орган муниципального образования — это подотчетный населению муниципального образования постоянно и
самостоятельно действующий коллегиальный орган, состоящий
из лиц, которым жители муниципального образования доверяют
выражать свои общие интересы и обладающий в связи с этим
собственными полномочиями по решению вопросов местного
значения.
208
Глава 7
В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправ-
ления в Российской Федерации» основные положения, касающиеся
представительного органа муниципального образования, содержатся
в ст. 35.
Как отмечалось, наличие представительного органа муници-
пального образования в структуре местного самоуправления является обязательным. Исключение составляют поселения (как городские, так и сельские), в которых численность жителей, обладающих
избирательным правом, составляет не более 100 человек. В таких
поселениях полномочия представительного органа осуществляются
сходом граждан этого поселения.
Законодатель определяет также, что в случае, если численность
избирателей превысит 100 человек, избирается представительный
орган поселения. При этом численность и срок полномочий депутатов представительного органа поселения определяются населением на сходе граждан. В случае отсутствия инициативы граждан о
проведении указанного схода численность и срок полномочий депутатов представительного органа поселения первого созыва устанавливаются законом субъекта Российской Федерации (ч. 3.1 ст. 35
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации»). В данном случае, как видно, толчок для
формирования представительного органа такого поселения дается
«сверху», т.е. от региональной власти.
 поселениях и городских округах представительные органы со-
стоят из депутатов, избираемых на муниципальных (прямых) выборах. При этом если в муниципальном образовании выбран вариант,
когда избранный населением на муниципальных выборах глава муниципального образования является председателем представительного органа, то он входит в состав этого органа с правом решающего голоса, т.е. к депутатам добавляется еще глава муниципального
образования, который, однако, не является депутатом, но обладает
депутатским голосом при голосовании. Если выбран иной вариант
(когда глава муниципального образования одновременно осуществляет полномочия главы местной администрации), то представительный орган полностью состоит только из депутатов.
 муниципальных районах предусматривается более сложная раз-
новариативность формирования представительного органа.
Согласно ч. 4 ст. 35 ФЗ «Об общих принципах организации ме-
стного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган муниципального района:
1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муни-
ципального района, и из депутатов представительных органов ука-
Органы местного самоуправления
209
занных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной (независимо от
численности населения поселения) нормой представительства;
2) может избираться на муниципальных выборах на основе все-
общего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района.
Такой подход обусловлен стремлением законодателя обеспе-
чить представительство на районном уровне интересов всех поселений, входящих в состав муниципального района, что, в свою
очередь, связано с тем, что в поселении, являющимся административным центром муниципального района, всегда больше избирателей, чем в другом поселении, и зачастую разница оказывается
столь значительной, что если бы выборы районных депутатов проводились без учета представительства поселений, то депутатский
корпус района состоял бы в основном из депутатов главного поселения района и совпадал бы с депутатским корпусом главного поселения. В этом случае принцип народовластия на районном
уровне был бы нарушен.
При этом законодатель довольно долго полагал «по умолчанию»
основным вариант формирования депутатского корпуса муниципального района путем прямых выборов депутатов. Это выражалось
в том, что для формирования депутатского корпуса по первому варианту, т.е. без прямых выборов районных депутатов (когда представительный орган составляется из глав поселений и поселенческих депутатов), требовалась особая процедура — в одном из поселений района представительный орган этого поселения должен был
выступить с инициативой об этом, и эта инициатива в течение года
должна быть поддержана представительными органами не менее
чем двух третей поселений в течение года, и если это происходило,
то районные депутаты обязаны внести соответствующие изменения
в устав района.
Это правило действует и сегодня. Однако в 2011 г. была введена
ч. 5.1 ст. 35 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой предусмотрено,
что если был избран указанный вариант (без прямых выборов), то
для обратного перехода на вариант с прямыми выборами районных
депутатов требуется теперь уже пройти такую же процедуру.
Следует отметить, что вариант формирования представительно-
го органа муниципального района без прямых выборов довольно
активно подвергается критике ученых и специалистов, и не без ос-
210
Глава 7
нований, поскольку, как думается, в этом случае определенным
образом нарушается волеизъявление избирателей. В практике вариант формирования депутатского корпуса района без прямых выборов используется сравнительно редко.
Для того чтобы представительный орган муниципального обра-
зования имел полномочия принимать решения, в него должно быть
избрано не менее двух третей от установленной численности депутатов. Если депутатов избрано менее двух третей, то назначаются
новые выборы в тех округах, где депутаты не были избраны. В это
время избранные депутаты занимаются своей депутатской деятельностью в своем округе.
Представительный орган муниципального образования обладает
определенной исключительной компетенцией, что и составляет основу его собственных полномочий. Это означает, что поименованные
ниже полномочия не может в принципе осуществлять никакой другой орган ни муниципальной, ни государственной власти.
В исключительной компетенции представительного органа му-
ниципального образования находятся:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в
него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов
в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального обра-
зования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имущест-
вом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорга-
низации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об
установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и
учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
7) определение порядка участия муниципального образования в
организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организа-
ционного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления
и должностными лицами местного самоуправления полномочий по
решению вопросов местного значения;
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]