Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Полномочия местн. самоупр. по обеспечению соц.-гуман. прав и безоп. жителей
471
ция охраны общественного порядка — важнейшая социальная
функция любого государства — имеет двойственность в субъектах
реализации этой функции. Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. При этом осуществление мер по обеспечению законности, прав
и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка,
борьбе с преступностью отнесено к полномочиям Правительства
Российской Федерации (п. «е» ст. 114 Конституции России).
В то же время в соответствии со ст. 132 Конституции РФ охрана
общественного порядка — это функция органов местного самоуправления, что нашло отражение и в указанной выше норме закона о местном самоуправлении. При этом нужно иметь в виду, что в
настоящее время федерального закона, определяющего порядок
организации и деятельности муниципальной милиции (лат. militia —
войско; военная служба) (полиции — нем. der Polizei < др.-греч.
πολιτεία — управление государством), нет. А в уставах муниципальных образований об этом полномочии, как будет показано, говорится практически одной фразой.
Между тем функция охраны общественного порядка имманентно присуща местному самоуправлению: полнокровное самоуправление немыслимо без возможности удовлетворения потребности
населения в должном общественном порядке. Мировая практика
также свидетельствует, что действенная охрана общественного порядка возможна лишь при активном участии местного самоуправления как наиболее близкого к гражданам уровня публичной власти. В то же время в России реализация органами местного самоуправления этой важнейшей функции натолкнулась на серьезное
препятствие в виде неопределенности статуса органов охраны общественного порядка на местном уровне.
В свое время был принят Указ Президента РФ от 12 февраля
1993 г. «О милиции общественной безопасности (местной милиции)
в Российской Федерации», где была сделана попытка привести к
общему знаменателю полномочия местного самоуправления в сфере
охраны общественного порядка и специфику МВД РФ как федерального вертикально структурированного силового ведомства.
Компромисс проходил по следующему аспекту: численность сотрудников милиции общественной безопасности (речь шла только
об этой службе, и ни о какой другой) в муниципальном образовании могла быть увеличена за счет местного бюджета, при этом руководитель местной милиции был подотчетен местной администра-
472
Глава 13
ции и назначался на должность по согласованию с местной администрацией, однако сотрудники местной милиции несли службу в
соответствии с тогдашним Законом РФ «О милиции».
Позже федеральный муниципальный закон 1995 г. не только закреплял за органами местного самоуправления функцию охраны
общественного порядка, но и относил к ведению муниципальных
образований организацию и содержание муниципальных органов
охраны общественного порядка, а также осуществление контроля за
их деятельностью. Таким образом, органы местного самоуправления получали возможность самостоятельно заниматься охраной
общественного порядка на своей территории силами собственных
муниципальных правоохранительных формирований. Право местного самоуправления на самостоятельность в осуществлении охраны общественного порядка было подтверждено в Указе Президента
РФ «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны
общественного порядка» от 3 июня 1996 г. В соответствии с этим
Указом предполагалось создание правовых, организационных и материальных основ формирования и функционирования муниципальных органов общественного порядка.
Эти меры дали новый толчок к возобновлению дискуссии о
том, что же должны представлять собой правоохранительные формирования муниципальных органов. Известно, что основными признаками органов местного самоуправления являются наличие полномочий на решение вопросов местного значения и их автономность по отношению к системе органов государственной власти.
Следовательно, под
муниципальными органами охраны общественного порядка следова-
ло бы понимать правоохранительные формирования, создавае-
мые органами местного самоуправления, им подчиненные и
контролируемые, финансируемые из средств местного бюджета,
которые призваны защищать в пределах установленной компе-
тенции на территориях обслуживаемых муниципальных образо-
ваний жизнь, здоровье, права и свободы граждан, интересы на-
селения соответствующей территории, общества и государства от
преступных и иных противоправных посягательств.
Но тогда в целях эффективного решения поставленных задач
муниципальные органы охраны общественного порядка должны
были быть наделены правом применения мер принуждения (в том
числе физической силы, специальных средств и оружия) в случаях
и в порядке, предусмотренных федеральным законом. И вот тут
обнаружился барьер, преодолеть который не удается до сих пор.
Полномочия местн. самоупр. по обеспечению соц.-гуман. прав и безоп. жителей
473
Дело в том, что сотрудники милиции (полиции) несут службу по
федеральному закону (сейчас это ФЗ «О полиции») и являются федеральными служащими в системе правоохранительной службы.
Федеральный служащий по своему статусу не может быть одновременно муниципальным служащим и соответственно не может подчиняться местным властям. Кроме того, полномочие местной власти определять численность местной милиции общественной безопасности за счет местного бюджета наталкивалось на случаи, когда
местный бюджет не был в состоянии содержать местную милицию
и сотрудники ее, несущие службу по федеральному закону, попадали в неопределенное положение.
В результате было решено отказаться от местной милиции (полиции) в том варианте, в каком она организовывалась в 1990-е годы
А по действующему ФЗ «О полиции» и вовсе предусмотрено финансирование полиции только из федерального бюджета (до 2012 г.
было возможно частичное финансирование также и из регионального бюджета). Вместе с тем в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для муниципальных районов и городских округов предусмотрен такой вопрос местного значения, как «организация охраны общественного
порядка муниципальной милицией», при этом закон предусматривает, что для вступления в силу указанных положений предусмотрено принятие отдельного ФЗ «О муниципальной милиции». Как
видно, точка в этом вопросе еще не поставлена, и, как будет показано ниже, в настоящее время уже обосновываются предложения о
формировании муниципальной милиции.
К полномочию в виде охраны общественного порядка в последние годы органам местного самоуправления федеральным законодательством вменяются также полномочия участвовать в ликвидации
последствий чрезвычайных ситуаций, мероприятиях по линии антитеррористической деятельности, что не является характерным для
местного самоуправления, на что ранее мы обращали внимание.
Тем не менее данная тенденция имеет место.
И таким образом, в настоящее время в сфере поддержания обще-
ственного порядка и защиты от чрезвычайных ситуаций для местного
самоуправления определены следующие вопросы местного значения
(применительно к городскому округу, где такие вопросы отражены
наиболее полно): 1) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа; 2) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах
городского округа; 3) организация охраны общественного порядка
на территории городского округа муниципальной милицией; 4) ор-
474
Глава 13
ганизация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств (введен в 2004 г.); 5)
создание, содержание и организация деятельности аварийноспасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований
на территории городского округа (введен в 2004 г.); 6) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных
объектах, охране их жизни и здоровья (введен в 2004 г.); 7) создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка (введен в 2006 г.); 8) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и
экстремизма в границах городского округа (введен в 2006 г.);
9) предоставление помещения для работы на обслуживаемом административном участке городского округа сотруднику, замещающему
должность участкового уполномоченного полиции (введен в
2011 г.); 10) до 1 января 2017 г. предоставление сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и
членам его семьи жилого помещения на период выполнения сотрудником обязанностей по указанной должности (введен в
2011 г.); 11) организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений,
находящихся на территории городского округа (введен в 2011 г.);
12) осуществление мер по противодействию коррупции в границах
городского округа (введен в 2011 г.).
Как видно, из 12 вопросов местного значения только три имели
место в первоначальной редакции ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», остальные были добавлены позже, что свидетельствует о динамичном
характере муниципально-правового регулирования рассматриваемой
сферы. Напомним, что для каждого вопроса местного значения в
муниципалитетах должны определить соответствующую структуру в
местной администрации, выделить необходимые бюджетные средства из местного бюджета, подобрать персонал, оборудовать рабочее
место, приобрести инвентарь и т.д.
Для решения указанных вопросов местного значения органы
местного самоуправления наделяются соответствующими полномо-
Полномочия местн. самоупр. по обеспечению соц.-гуман. прав и безоп. жителей
475
чиями, которые закрепляются в актах федерального, регионального
и муниципального уровней, хотя и не всегда в явной форме. Так, в
ФЗ «О полиции» из ряда положений следует, что органы местного
самоуправления: а) взаимодействуют с органами полиции; б) оказывают содействие полиции при выполнении возложенных на нее
обязанностей; в) обеспечивают служебным жилым помещением
сотрудника полиции, замещающего должность участкового уполномоченного полиции, не имеющей жилого помещения на территории соответствующего муниципального образования, не позднее
чем через шесть месяцев со дня вступления в должность; г) предоставляют в пределах границ муниципальных образований сотруднику
полиции, замещающему должность участкового уполномоченного
полиции, помещения для работы на обслуживаемом административном участке; д) осуществляют по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации расходы
на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране
общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.
В ФЗ «О пожарной безопасности» указывается, что к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в
границах сельских населенных пунктов относятся:
создание условий для организации добровольной пожарной
охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;
создание в целях пожаротушения условий для забора в любое
время года воды из источников наружного водоснабжения,
расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях;
оснащение территорий общего пользования первичными сред-
ствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем;
организация и принятие мер по оповещению населения и
подразделений Государственной противопожарной службы о
пожаре;
принятие мер по локализации пожара и спасению людей и
имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы;
включение мероприятий по обеспечению пожарной безопас-
ности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;
оказание содействия органам государственной власти субъек-
тов Российской Федерации в информировании населения о
мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;
476
Глава 13
установление особого противопожарного режима в случае по-
вышения пожарной опасности.
К полномочиям органов местного самоуправления поселений и
городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов относятся:
1) создание условий для организации добровольной пожарной
охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер
пожарной безопасности в иных формах;
2) включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений
и городских округов;
3) оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах
пожарной безопасности, в том числе посредством организации и
проведения собраний населения;
4) установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.
В ФЗ «О противодействии терроризму» законодатель определяет, что «органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий». Вместе с тем в
данном законе полномочия органов местного самоуправления не
имеют конкретных формулировок. Но полномочия местного самоуправления все же определяются, и они вытекают прежде всего из
Указа Президента РФ от 15 февраля 2006 г. «О мерах по противодействию терроризму», в соответствии с которым создан Национальный антитеррористический комитет. Согласно этому Указу для
координации деятельности территориальных органов федеральных
органов исполнительной власти, органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений созданы антитеррористические комиссии в субъектах Российской Федерации, а также в тех
муниципальных образованиях, где это сочтено необходимым.
Так, мэром г. Казани утверждено «Положение об Антитеррористической комиссии в г. Казани». Здесь указывается, в частности,
что Комиссия является органом, обеспечивающим взаимодействие
дислоцируемых на территории муниципального образования подразделений территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, организаций и
общественных объединений, органов местного самоуправления муниципального образования по профилактике терроризма, а также
минимизации и ликвидации последствий его проявлений. Предсе-
Полномочия местн. самоупр. по обеспечению соц.-гуман. прав и безоп. жителей
477
дателем Комиссии является глава муниципального образования
«город Казань». Комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействии с Антитеррористической комиссией в Республике Татарстан, а также антитеррористическими комиссиями в других муниципальных районах (городских округах) Республики Татарстан. В состав Комиссии по должностям входят: а) начальник Управления МВД
России по г. Казани (заместитель председателя комиссии); б) представитель Главного управления Министерства Российской Федерации
по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Татарстан;
в) представитель городского подразделения Территориального
управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав
потребителей и благополучия человека по Республике Татарстан;
г) руководители отдельных органов Исполнительного комитета г. Казани; д) представитель Управления Федеральной миграционной
службы по Республике Татарстан; е) представитель УФСБ по Республике Татарстан; ж) начальник Казанского линейного управления внутренних дел на транспорте; з) представитель ОАО «ТАТМЕДИА». Наряду с лицами, входящими в состав Комиссии по
должностям, по решению председателя Комиссии в ее состав могут входить руководители (представители) иных государственных
органов, организаций и общественных объединений муниципального образования, участвующих в деятельности по профилактике
терроризма, а также минимизации и ликвидации последствий его
проявлений.
Основными задачами Комиссии являются: а) обеспечение взаимодействия дислоцируемых на территории муниципального образования «город Казань» подразделений территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, организаций и общественных объединений, органов местного
самоуправления по профилактике терроризма, а также минимизации
и ликвидации последствий его проявлений; б) участие в реализации
на территории муниципального образования «город Казань» государственной политики в сфере противодействия терроризму, а также
выработка предложений, направленных на совершенствование деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти Республики Татарстан и органов местного самоуправления в этой сфере; в) мониторинг политических, социально-экономических и иных процессов в муниципальном образовании, оказывающих влияние на
ситуацию в сфере противодействия терроризму; г) разработка предложений по реализации мер, направленных на обеспечение антитер-
478
Глава 13
рористической защищенности объектов, минимизации и ликвидации последствий проявлений терроризма; д) координация деятельности органов местного самоуправления муниципального образования по профилактике терроризма, минимизации и ликвидации последствий его проявлений, а также подготовка решений Комиссии
по совершенствованию этой работы; е) осуществление взаимодействия с организациями и общественными объединениями в сфере
профилактики терроризма, минимизации и ликвидации последствий его проявлений; ж) решение иных задач в сфере профилактики
терроризма, минимизации и ликвидации последствий проявлений
терроризма, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Для решения своих задач Комиссия обладает следующими полномочиями: а) принимать в пределах своей компетенции решения,
касающиеся организации и совершенствования взаимодействия
дислоцируемых на территории муниципального образования «город
Казань» подразделений территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, организаций и общественных объединений, органов местного самоуправления по профилактике терроризма, минимизации и ликвидации последствий его проявлений, а также осуществлять контроль за
их исполнением; б) запрашивать и получать в установленном порядке необходимые для деятельности Комиссии материалы и информацию от дислоцируемых на территории муниципального образования «город Казань» подразделений территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных
органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций и должностных лиц; в) создавать рабочие группы для изучения вопросов, касающихся профилактики терроризма,
минимизации и ликвидации последствий его проявлений, а также
подготовки проектов соответствующих решений Комиссии; г) привлекать для участия в работе Комиссии должностных лиц и специалистов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, территориальных органов исполнительной власти Республики Татарстан, органов местного самоуправления, а также представителей организаций и общественных объединений; д) вносить в
установленном порядке предложения по вопросам профилактики
терроризма, минимизации и ликвидации последствий его проявлений в Антитеррористическую комиссию в Республике Татарстан.
Решения, принимаемые Комиссией в соответствии с ее компетенцией, являются рекомендательными для дислоцируемых на территории муниципального образования подразделений территори-
Полномочия местн. самоупр. по обеспечению соц.-гуман. прав и безоп. жителей
479
альных органов федеральных органов исполнительной власти, а также
для органов местного самоуправления муниципального образования
«город Казань». Ответственность за организационное и материальнотехническое обеспечение деятельности Комиссии возлагается на Исполнительный комитет муниципального образования «город Казань».
Как видно, Комиссия имеет особый статус, она не является органом местного самоуправления, но она создана органом местного
самоуправления для реализации полномочий органов местного самоуправления в рамках антитеррористической деятельности. Так, в
аналогичном Положении об антитеррористической комиссии муниципального образования «Кожевниковский район» и участии в
профилактике терроризма и экстремизма, минимизации и (или)
ликвидации последствий проявления терроризма и экстремизма»
(Томская область) указывается, что настоящее Положение направлено на реализацию полномочий органов местного самоуправления
и установлению расходных обязательств (финансирования) муниципального образования «Кожевниковский район» по участию в
профилактике терроризма и экстремизма, а также минимизации и
(или) ликвидации последствий проявления терроризма и экстремизма в границах муниципального образования «Кожевниковский
район». Для представления о том, чем занимаются такие комиссии,
можно привести сведения о деятельности АТК муниципального
образования «Кожевниковский район» во втором квартале 2013 г. —
было проведено одно заседание Антитеррористической комиссии
администрации Кожевниковского района. Рассмотрены следующие
вопросы: 1) «Взаимодействие с территориальными подразделениями
федеральных органов исполнительной власти, расположенных на
территории Кожевниковского района. Подготовка необходимых сил
и средств, оснащения, средств связи и транспорта»; 2) «Подготовка
к празднованию 1 мая и 68-й годовщины Победы в Великой Отечественной войне на территории Кожевниковского района». С докладами выступил начальник ОП ¹ 6 (по обслуживанию Кожевниковского района) МО «Шегарский» подполковник полиции Б. Подготовлены решения о планировании и проведении ряда профилактических мероприятий, определены сроки исполнения и ответственные лица.
Для реализации полномочий органов местного самоуправления
в защите от чрезвычайных ситуаций в структуре местной администрации создаются соответствующие подразделения. Так, в городе
Кирсанове (Тамбовская область) создан Отдел гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций, общественной безопасности и мобилизационной подготовки администрации города Кирсанова Там-
480
Глава 13
бовской области (в дальнейшем отдел ГОЧС, ОБ и МП), который
образован постановлением администрации города в соответствии со
структурой администрации города, утвержденной решением Кирсановского городского Совета народных депутатов. Положение об
Отделе утверждается постановлением администрации города.
В соответствии с п. 7.1, 8, 9, 10, 11, 28, 29, 31, 32 п. 1, ст. 16 ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» основными задачами отдела являются реализация вопросов местного значения: а) участие в профилактике
терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа; б) участие в предупреждении и ликвидации
последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа;
в) организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией; г) организация взаимодействия и координация деятельности органов местного самоуправления с территориальными органами федеральный органов исполнительной власти по вопросам антитеррористической деятельности,
обеспечения общественной безопасности, обеспечения безопасности дорожного движения и другим вопросам, связанным с правоохранительной деятельностью в границах городского округа; д) участие в обеспечении безопасности дорожного движения в границах
городского округа; е) организация и осуществление контроля за
выполнением установленных требований по гражданской обороне,
мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций; ж) участие в планировании, организации, обеспечении и проведении совместно с другими подразделениями администрации города и военным командованием эвакомероприятий при угрозе или возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, при ведении военных действий или вследствие этих действий;
з) руководство работами по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; и) организация работы по созданию резерва финансовых и материальных ресурсов для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории города; й) создание,
содержание и организация деятельности аварийно-спасательных
служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа; к) организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в це-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]