Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Муниципальное право как отрасль, наука и учебная дисциплина
21
Взаимоотношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся
на основе договоров. Органы местного самоуправления вправе координировать их участие в комплексном социально-экономическом
развитии территории муниципального образования.
Общественные объединения в соответствии со своими уставами принимают участие в выборах органов местного самоуправления, представляют и защищают собственные права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах местного самоуправления.
Согласно ст. 17 Федерального закона от 19 мая 1995 г. ¹ 82-ФЗ
«Об общественных объединениях»
сы общественных объединений в предусмотренных законом случаях,
решаются органами местного самоуправления с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними.
В законодательстве о местном самоуправлении ничего не говорится об участии в осуществлении местного самоуправления иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории муниципального образования. Однако иностранные граждане, лица без гражданства в соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции
РФ пользуются правами и имеют обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным
законодательством или международным договором России.
Иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие
на территории муниципального образования, взаимодействуют с
органами местного самоуправления по вопросам, затрагивающим
их права и интересы.
Статья 24 Конституции РФ обязывает органы местного самоуправления и их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина.
В некоторых зарубежных странах лица, не являющиеся гражданами данного государства, допускаются к участию в выборах
муниципальных органов. Обычно это право предоставляется по
истечении установленного срока проживания в стране. В Российской Федерации, как мы уже отмечали, Закон об основных гарантиях избирательных прав допускает возможность участия иностранных граждан, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования, в муниципальных выборах и местном референдуме в соответствии с международными договорами России (п. 10 ст. 4).
1
Федеральный закон от 19 мая 1995 г. ¹ 82-ФЗ (ред. от 02.12.2019) «Об об-
щественных объединениях»// СПС «КонсультантПлюс».
1
, вопросы, затрагивающие интере-
22
Глава 1
1.2. Система и источники муниципального права.
Муниципальные правовые нормы.
Место муниципального права в системе права России
Муниципальное право как отрасль права имеет свою систему,
в которой выделяются правовые институты. Последние представляют собой совокупность норм муниципального права, регулирующих определенный вид (группу) общественных отношений,
входящих в его предмет.
Система муниципального права основывается на логическом,
последовательном разделении норм и их объединении в однородные видовые комплексы (институты) с учетом содержания и характера регулируемых ими отношений в сфере местного самоуправления. Она отражает взаимосвязь и взаимообусловленность
правового регулирования вопросов местного самоуправления как
целостного социального явления.
Система муниципального права имеет объективную основу:
ее построение обусловлено не только структурой Закона об общих
принципах организации местного самоуправления, но и потребностями практики развития местного самоуправления. Она оказывает влияние на формирование институтов муниципального
права, помогает определить их роль в осуществлении местного
самоуправления.
Таким образом, ïîä системой муниципального права понимается объединение муниципально-правовых норм в муниципальноправовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании
муниципальных отношений.
Эта система включает следующие структурные группы:
местное самоуправление в системе народовластия;
основы деятельности местного самоуправления (правовая,
организационная, территориальная и экономическая);
предметы ведения и полномочия местного самоуправления;
гарантии местного самоуправления;
ответственность органов и должностных лиц местного само-
управления.
Муниципально-правовые нормы, закрепляющие положение местного самоуправления в системе народовластия, определяют его
роль в развитии демократических начал в управлении обществом и
государством. К этой группе относятся нормы, содержащие определения основных понятий и терминов, используемых законодательством о местном самоуправлении, таких как местное самоуправле-
Муниципальное право как отрасль, наука и учебная дисциплина
23
ние, муниципальное образование, вопросы местного значения, местный референдум, органы местного самоуправления, должностное
лицо местного самоуправления и др.
В эту же группу входят нормы, закрепляющие основные принципы и функции местного самоуправления. Последнее как форма
организации власти на местном уровне характеризуется взаимодействием и взаимопроникновением форм прямой и представительной демократии. Нормы муниципального права этой группы
закрепляют формы непосредственного волеизъявления населения
муниципальных образований, институты представительной демократии в системе местного самоуправления, другие элементы данной системы.
Нормы, закрепляющие основы деятельности местного самоуправления (правовую, территориальную, организационную и экономическую), определяют порядок создания, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований, а также принципы
организации местного самоуправления, основы взаимоотношений
выборных и других органов местного самоуправления, условия и
порядок осуществления муниципальной службы, статус муниципального служащего.
Важнейшим условием самостоятельности местного самоуправления является экономическая основа деятельности населения
муниципальных образований. Нормы муниципального права устанавливают порядок формирования муниципальной собственности,
ее состав, а также основы финансовой самостоятельности местного самоуправления.
Предмет ведения и полномочия местного самоуправления (а
также отдельные государственные полномочия, которыми могут
наделяться органы местного самоуправления) определяют компетенцию органов местного самоуправления, регулируют отношения, которые возникают в процессе реализации их полномочий в
различных сферах общественной жизни.
Гарантии местного самоуправления обеспечивают организационную и финансовую самостоятельность местного самоуправления, а также судебную и другие правовые формы его защиты.
Нормы, устанавливающие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, определяют форму, порядок и
условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, а также перед физическими и юридическими лицами.
24
Глава 1
Источники муниципального права. Рассматривая источники му-
ниципального права, большинство исследователей акцентируют
1
внимание только на нормативных правовых актах
, что в принципе правильно, но недостаточно, а при решении определенных
задач муниципального права может значительно сузить источниковедческие основания рассматриваемых явлений или вообще
привести к неточным утверждениям и выводам.
Ïîä источниками права понимаются как обстоятельства, вызывающие появление права и его действие, так и формы права, т.е.
способы формирования и закрепления правовых норм.
Общепринято, что источники права — это официальные способы выражения и закрепления норм права, придание общим пра-
2
вилам общеобязательного юридического значения
. Вместе с тем
источник права необходимо рассматривать в материальном и формальном смыслах.
 материальном смысле это факторы, которые определяют само
содержание права, т.е. условия экономической, политической, духовной сферы, воздействующие на процесс формирования содержания права, и в этом смысле право (правовая система) всегда будет иметь «национальный» характер, воплощающий в себе особенности этих сфер жизнедеятельности нашего общества и государства.
 формальном смысле под источником права понимаются юридические формы, посредством которых правовые нормы устанавлива-
3
ются и получают общеобязательную силу
. Как отмечает Г.И. Муромцев, «в странах романо-германского права различают понятие
«закон в материальном смысле», т.е. всякую норму, исходящую от
государства, независимо от форм ее изложения, и «закон в формальном смысле». В последнем случае речь идет о принятом в
особом порядке акте высшего представительного органа государ-
4
ственной власти, обладающем высшей юридической силой»
.
Нормативная основа муниципального права состоит из различных нормативных правовых актов, правовых обычаев, а если
брать мировую практику, то важнейшими источниками являются
1
См. работы В.И. Фадеева, И.В. Выдрина, Ю.А. Дмитриева и др.
2
Ñì.: Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. М.М. Рассолова,
В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. М., 2000. С. 186—187; Проблемы общей теории пра-
ва и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М.,
2004. Ñ. 265—266.
3
Ñì.: Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н. и др. Муниципальное право
Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. проф. Н.С. Бондаря.
2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2003. С. 28—29.
4
Ñì.: Муромцев Г.И. Источники права // Проблемы общей теории и права государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. С. 274.
Муниципальное право как отрасль, наука и учебная дисциплина
25
и прецеденты, т.е. решения судов по конкретному делу, которые
обязательны для судов той же или низшей инстанции при решении аналогичных дел.
Но в правовой системе России прецеденты не используются в
качестве источника права, хотя ряд исследователей считают судебную практику важнейшим источником права.
Основным источником современного муниципального права
выступает нормативный правовой акт, изданный управомоченным
государственным органом и содержащий правовые нормы, т.е.
предписания, рассчитанные на длительное действие и многократное применение, а также предписание об изменении или прекращении (отмене) действия этих норм
это нормативные правовые акты, регулирующие муниципальноправовые отношения.
С учетом различных уровней такого регулирования (международный, федеральный, региональный, местный) можно выделить
следующие группы источников муниципального права:
общепризнанные принципы и нормы международного права
и международные договоры России;
нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном
уровне;
нормативные акты, принимаемые органами государственной
власти субъектов Федерации;
нормативные правовые акты, принимаемые путем прямого
волеизъявления населения муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления.
К источникам муниципального права относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные
договоры России по вопросам организации местного самоуправления (ст. 15 Конституции РФ).
Важнейшим международным правовым актом по вопросам местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г.
(Россия является членом Совета Европы с 28 февраля 1996 г.). Европейская хартия ратифицирована Государственной Думой 20 марта 1998 г. и вступила в силу на территории России с 1 сентября
1998 г. Хартия устанавливает важнейшие принципы, которые долж-
1
Ñì.: Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. Г.Н. Манова.
Ì.: ÁÅÊ, 1996. Ñ. 188.
2
Ñì.: Европейская хартия о местном самоуправлении: принята Конгрессом
местных и региональных властей Совета Европы от 15 октября 1985 г. (ETS
¹ 122. Страсбург). Вступила в законную силу 1 сентября 1988 г. // URL:http: //
base.garant.ru/2540485.
1
. В муниципальном праве –
2
26
Глава 1
ны лежать в основе организации местного самоуправления, а также гарантии прав местного самоуправления.
К нормативным правовым актам в области местного само-
управления, принимаемым на федеральном уровне, относятся:
Конституция РФ — главный источник муниципального пра-
ва, в котором содержатся нормы, закрепляющие исходные
начала и принципы организации местного самоуправления,
гарантии прав местного самоуправления;
федеральные законы от 6 октября 1999 г. ¹ 184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
1
; от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации»; от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации»
2
, от 26 ноября 1996 г.
¹ 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан
Российской Федерации избирать и быть избранными в органы
местного самоуправления»
3
è äð.;
указы и распоряжения Президента РФ (например, Указ
Президента РФ от 28 апреля 2008 г. ¹ 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»
4
);
постановления и распоряжения Правительства РФ, норма-
тивные акты федеральных органов исполнительной власти
(например, постановление Правительства РФ от 11 ноября
2006 г. ¹ 670 «О порядке предоставления органами местного самоуправления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования»
5
);
постановления палат Федерального Собрания РФ по вопро-
сам местного самоуправления.
К нормативным актам, принимаемым органами государственной власти субъектов Федерации, относятся: конституции
республик, уставы, законы субъектов Федерации по вопросам
местного самоуправления, акты президентов республик, глав администраций других субъектов Федерации, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти
1
С посл. изм. и доп. от 13 июля 2020 г. ¹ 354-ФЗ. См.: СПС «КонсультантПлюс».
2
С посл. изм. и доп. от 31 июля 2020 г. ¹ 357-ФЗ. См.: СПС «КонсультантПлюс».
3
С посл. изм. и доп. от 4 июня 2014 г. ¹ 146-ФЗ. См.: СПС «КонсультантПлюс».
4
С посл. изм. и доп. от 14 октября 2012 г. ¹ 1384. См.: СПС «КонсультантПлюс».
5
СПС «КонсультантПлюс».
Муниципальное право как отрасль, наука и учебная дисциплина
27
субъектов Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Нормативные правовые акты, принимаемые путем прямого
волеизъявления населения муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления, — это уставы муниципального образования, решения представительных
органов, постановления и распоряжения должностных лиц, приказы руководителей структурных подразделений исполнительных
органов местного самоуправления.
Особое место среди источников муниципального права занимают договоры нормативного содержания, которые могут заключать между собой муниципальные образования (например, когда
одно из них находится в границах территории другого).
Важное значение имеют правовые позиции Конституционного Суда РФ, изложенные в его решениях (например, постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. ¹ 19-П
«По делу о проверке конституционности отдельных положений
Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» в связи с запросом Законодательного собрания
Ивановской области»)
Важность правовых позиций Конституционного Суда РФ заключается в том, что это особый юридический источник, суммарно отражающий в определенных формах и с помощью различных
способов, приемов и средств коллективную волю Конституционного Суда (его большинства), сочетающий различные виды толкования правовой нормы (казуальное, распространительное и ограничительное, систематическое, текстуальное и доктринальное), ее
разъяснение через правосознание судей, выступающих в личном
качестве, в целях выявления той сути конституционного значимого предмета рассмотрения, которую законодатель либо иные субъекты правотворчества (Президент РФ, Правительство РФ и др.)
вложили в словесную формулировку
Источники муниципального права можно также классифицировать и по другим основаниям, например:
ïî юридической силе, которая зависит от вида акта, его места
в системе правовых актов (законы и подзаконные акты);
1
СПС «КонсультантПлюс»; Вестник Конституционного Суда Российской Фе-
дерации. 2004. ¹ 1.
2
Ñì.: Лучин В.О., Моисеенко М.Г. Формирование правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по проблемам конституционного права //
Теоретические проблемы российского конституционализма. М., 2000. С. 58.
1
.
2
.
28
Глава 1
ïî предметам ведения местного самоуправления, которые в
этих источниках затрагиваются (акты, касающиеся управления муниципальной собственностью, местными финансами,
определяющие порядок принятия и изменения уставов муниципальных образований, и т.д.);
ïî кругу субъектов, их принявших (акты, которые принимает
население муниципального образования, и акты, которые
принимают органы местного самоуправления; акты органов
государственной власти по вопросам местного самоуправления и акты муниципальных образований).
Государство регулирует общественные отношения посредством
их закрепления в правовых нормах. Правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в
процессе организации и деятельности местного самоуправления,
называются муниципальными правовыми нормами. Для них характерны такие признаки норм иных правовых отраслей, как общеобязательность, установление государством, обеспечение их реализации с помощью системы государственных гарантий, защита от
нарушений принудительными средствами, формальная определенность, волевой характер и т.д.
Вместе с тем муниципальным правовым нормам присущ и ряд
специфических особенностей. Во-первых, некоторые из них одновременно выступают в качестве норм других отраслей права (это
определяет комплексный характер муниципального права как отрасли права); во-вторых, значительная часть муниципальных
правовых норм содержится в нормативных актах органов местного самоуправления, а значит, не является государственноправовой; в-третьих, не все отношения, возникающие в сфере
организации и деятельности местного самоуправления, являются
предметом правового регулирования (порядок проведения сходов
граждан, деятельность органов территориального общественного
самоуправления).
Нормы муниципального права можно классифицировать по
следующим основаниям: 1) по объекту правового регулирования,
2) характеру содержащихся в них предписаний, 3) методам правового регулирования, 4) юридической силе, 5) территории действия.
Ïî объекту правового регулирования (по кругу регулируемых отношений) нормы бывают закрепляющие, т.е. закрепляют:
местное самоуправление в системе народовластия (понятие,
принципы, функции);
основы деятельности местного самоуправления (правовая, тер-
риториальная, организационная, финансово-экономическая);
предметы ведения и полномочия;
Муниципальное право как отрасль, наука и учебная дисциплина
гарантии местного самоуправления;
ответственность органов местного самоуправления и должно-
стных лиц местного самоуправления.
Ïî характеру содержащихся предписаний нормы делятся:
на управомочивающие — предоставляют права на соверше-
ние определенных действий (например, определяют предметы ведения местного самоуправления);
обязывающие — содержат указание на обязательное исполне-
ние определенных требований (например, обеспечение каждому возможности ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина). Устанавливают также обязанности государственных органов по отношению к муниципальным органам, обязанности других субъектов муниципального права;
запрещающие — не допускают каких-либо действий. Эти
нормы-запреты обеспечивают, в частности, неприкосновенность прав местного самоуправления (например, запрещается ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, федеральными законами).
Классификация по методам правового регулирования:
императивные — включают властные предписания (напри-
мер, устанавливают порядок вступления в силу нормативных
правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина), требующие их официального
опубликования (обнародования);
диспозитивные — содержат свободу усмотрения (например,
согласно ст. 36 Закона об общих принципах организации
местного самоуправления, глава муниципального образования вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования);
поощрительные — стимулируют социально полезное пове-
дение;
рекомендательные — предлагают наиболее приемлемый для
государства и общества вариант поведения.
Ïî юридической силе нормы могут содержаться либо в законах
(в том числе в Конституции РФ), либо в подзаконных актах.
Нормы по территории действия:
федеральные, действующие на всей территории России;
субъектов Федерации, действие которых ограничивается
территорией конкретного субъекта Федерации;
местные, действующие в пределах отдельного муниципально-
го образования.
29
30
Глава 1
Нормы муниципального права могут также подразделяться:
íà материально-правовые — закрепляют полномочия органов
и должностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права;
процессуальные — определяют порядок (процедуру) выборов
и деятельности органов местного самоуправления, порядок
принятия решений непосредственно населением муниципальных образований, процедуру реализации права граждан
на правотворческую инициативу в вопросах местного значения и т.д.
В совокупности муниципальные правовые нормы образуют
муниципальное право как отрасль права.
Место муниципального права в системе права России. Муниципальное право — комплексная отрасль. Своеобразие такого правового образования проявляется в том, что его нормы выступают как
нормы других отраслей права и вместе с тем входят в самостоятельную комплексную отрасль права. В связи с этим муниципальное
право взаимодействует со многими отраслями права, которые, регулируя свой предмет, затрагивают и вопросы муниципальной деятельности.
Муниципальное право связано с конституционным правом, которое, являясь ведущей отраслью права, определяет основные начала, принципы организации местного самоуправления, гарантии и
формы его осуществления, место в системе народовластия. Тем самым нормы конституционного (государственного) права устанавливают основы муниципального права, которые регулируют общественные отношения, возникающие в процессе организации и
деятельности местного самоуправления.
Взаимосвязь муниципального права с административным пра-
âîì обусловлена тем, что органы местного самоуправления обладают в соответствии с законом административной правосубъектностью. Так, местная администрация, административная комиссия
при местной администрации вправе налагать в пределах своей
компетенции (согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях
1
; далее — КоАП) административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные
правонарушения, а также осуществлять другие полномочия административно-правового характера.
1
Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. ¹ 195-ФЗ (ред. от 31.07.2020, с изм. и
доп., вступ. в силу с 11.08.2020) «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2002. ¹ 1 (ч. I). Ст. 1. На «Официальном
интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]