Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Местное самоуправление. Основные теории местного самоуправления…
51
многообразие организационных форм осуществления мест-
ного самоуправления;
соответствие материально-финансовых ресурсов местного
самоуправления его полномочиям;
соблюдение прав и свобод человека и гражданина, обеспе-
чение законности в деятельности органов и должностных
лиц местного самоуправления;
гласность деятельности органов и должностных лиц местно-
го самоуправления;
ответственность органов и должностных лиц местного само-
управления перед населением, государством, физическими и
юридическими лицами;
государственные гарантии и поддержка местного самоуправ-
ления и др.
Каждый из этих принципов имеет самостоятельное значение и
в то же время находится в тесной взаимосвязи и взаимодействии с
другими принципами.
1. Самостоятельность местного самоуправления в рамках его ком-
петенции находит свое закрепление в ряде конституционных поло-
жений. Местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения. При
этом самостоятельность осуществляется в пределах полномочий,
которые предоставляются ему государством. Государственные органы не просто вправе, а обязаны вмешиваться, если органы местного
самоуправления вступают на путь нарушения законности.
Судебные органы не только защищают местное самоуправление, но и применяют в отношении него санкции в случае нарушения законодательства. Кроме того, государственные органы
осуществляют прямой контроль, в том числе с точки зрения целесообразности принимаемых местным самоуправлением решений, если речь идет об осуществлении переданных ему государственными органами полномочий или ставится вопрос об использовании государственных средств, выделенных под конкретную задачу.
Самостоятельность местного самоуправления реализуется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм
прямого волеизъявления граждан, а также через их участие в деятельности выборных и других органов местного самоуправления.
Муниципальное образование самостоятельно разрабатывает
свой устав, который принимается представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением. Оно
вправе иметь собственную символику, отражающую исторические,
культурные и иные местные традиции. Население само определяет
52
Глава 2
организационную форму осуществления местного самоуправления,
наименование и структуру его органов.
Реализация этого принципа обеспечивается финансовоэкономической самостоятельностью местного самоуправления. Его
органы вправе управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать
местные налоги и сборы.
Муниципальное законодательство запрещает органам государственной власти вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления в части решения вопросов местного значения, кроме
специально оговоренных в законе случаев. Осуществление местного
самоуправления органами государственной власти или государственными должностными лицами законом не допускается. Самостоятельность местного самоуправления — это и недопустимость отмены актов местного самоуправления без решения суда.
2. Организационное обособление местного самоуправления и его
органов в системе единой публичной власти управления государством и обществом проявляется в том, что созданные демократиче-
ским путем органы местного самоуправления имеют широкую
автономию в отношении своей компетенции, обладают свободой
действий в рамках закона для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, находящемуся в их ведении. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными
1
.
На основе этого принципа строятся взаимоотношения муниципальных образований, органов местного самоуправления и органов государственной власти, определяется статус муниципальных служащих.
В ч. 3 ст. 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления предусматривается принцип самостоятельности
в осуществлении полномочий органов местного самоуправления и
недопустимости подчиненности органа местного самоуправления
или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального
образования.
1
Ñì.: Зинченко Е.Ю., Зинченко О.В. Особенности разграничения полномочий
между органами государственной власти и органами местного самоуправления
(организационно-правовые проблемы и пути их решения) // 30-летие Европейской хартии местного самоуправления: проблемы, тенденции и перспективы: Сб.
материалов вузовского круглого стола профессорско-преподавательского состава,
адъюнктов, аспирантов, докторантов и соискателей. М., 2015. С. 77—83.
Местное самоуправление. Основные теории местного самоуправления…
53
Кроме того, по общему правилу не допускается участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность
и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления, за исключением случаев, установленных федеральным
законом (ч. 1.1 ст. 131 Конституции РФ). В частности, речь может
идти о проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации, расторжении контракта с главой местной администрации, удалении главы муниципального образования в отставку.
Должностные лица местного самоуправления не относятся к
категории государственных служащих, их деятельность является
муниципальной службой.
3. Органы местного самоуправления обособлены не только в ор-
ганизационном, но и в правовом отношении. Являясь юридическими лицами (в соответствии с уставом муниципального образования), они обладают правом на муниципальную собственность,
могут от своего имени приобретать имущественные и личные неимущественные права и нести соответствующие обязанности, быть
истцом или ответчиком в суде, иметь расчетный счет в банке, вести самостоятельный баланс, заключать договоры, совершать иные
предусмотренные законом юридически значимые действия.
Органы местного самоуправления взаимодействуют с органами государственной власти в интересах населения в целях наиболее эффективного решения общих задач и функций. Двойствен-
ный характер муниципальной деятельности обусловливает необходимость взаимодействия органов местного самоуправления с
органами государственной власти не только при реализации отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, но
и в порядке оказания содействия государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне. Более того,
новая редакция ст. 132 Конституции РФ предполагает широкое
взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти и при решении вопросов местного значения. Практика показывает, что органы местного самоуправления
далеко не всегда могут эффективно решать вопросы местного
значения без материального и организационного участия государства. При этом традиционные формы взаимодействия местного самоуправления и государства — координация è государствен-
ный контроль — не теряют своей актуальности. И если координа-
54
Глава 2
ция предполагает взаимный, обоюдный характер связи участников отношений, то государственный контроль предполагает комплекс односторонних действий государственных органов по отношению к местному самоуправлению
Самоуправление не означает обособление, выход из системного единства публичной власти, освобождение от влияния государства и субординационных связей. Местное самоуправление и государство обречены на сотрудничество и взаимную поддержку, являются главными участниками взаимодействия в системе федеративных отношений, способствуют более эффективной гармонизации и взаимодействию уровней публичной власти, обеспечению
государственной целостности и единства Российской Федерации
при всем ее многообразии. Эффективность взаимодействия государства и местного самоуправления консолидирует общество и
государство, расширяет возможности для участия граждан в
управлении общественными и государственными делами, способствует достижению единой цели — интеграции общества и государства в условиях становления демократических правовых феде-
2
ративных институтов
.
Взаимодействие как одна из функций процесса управления
предполагает обмен значимой информацией, планирование и
осуществление совместной деятельности. При этом формы взаимодействия местного самоуправления и его органов с органами
государственной власти могут быть достаточно разнообразными.
4. Сочетание местных, региональных и общегосударственных ин-
тересов в местном самоуправлении осуществляется исходя из ин-
тересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Органы местного самоуправления, самостоятельно решая свои
вопросы, наделяются определенными государственными полномочиями и действуют в рамках единой государственной политики.
Кроме того, они во всех случаях остаются органами единой публичной власти, действующих в рамках общей правовой системы с
органами государственной власти.
Говоря о разграничении предметов ведения на вопросы местного значения и вопросы, отнесенные законодательством к компетенции органов государственной власти, следует иметь в виду довольно условный характер такого разграничения: вопросы местно-
1
Ñì.: Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного
самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ // Журнал
российского права. 2006. ¹ 6. С. 38—40.
2
Ñì.: Безруков А.В. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия // Конституционное и муниципальное
право. 2009. ¹ 6. С. 35.
1
.
Местное самоуправление. Основные теории местного самоуправления…
55
го значения решаются на определенной территории конкретными
субъектами местного самоуправления
5. Многообразие организационных форм осуществления местного
самоуправления в соответствии с Конституцией РФ реализуется
гражданами непосредственно, а также через выборные и иные
органы местного самоуправления. При этом населению предоставлена возможность самостоятельно выбирать любые формы и
сочетания форм представительной и непосредственной демократии, определять организационно-правовые способы реализации
местного самоуправления.
В Законе об общих принципах организации местного самоуправления названы такие формы прямого волеизъявления граждан, как местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального
образования, преобразования муниципального образования, сход
граждан, правотворческая инициатива граждан, территориальное
общественное самоуправление, публичные слушания, собрание
граждан, конференция граждан (собрание делегатов), опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления.
Кроме того, граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных не противоречащих законодательству формах.
Одной из организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления являются органы местного самоуправления
(выборные и иные), наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения, структура которых устанавливается уставом муниципального образования.
На выбор формы реализации и структуры органов местного
самоуправления влияют федеративное устройство нашего государства, административно-территориальные, экономические, национальные особенности муниципального образования, исторические
и иные местные традиции.
6. Реализация принципа соответствия материально-финансовых
ресурсов местного самоуправления его полномочиям дает возможность
обеспечить самостоятельность, реальность и эффективность местного самоуправления. Европейская хартия местного самоуправления закрепляет право органов местного самоуправления на обла-
1
Ñì.: Лимонов А.М., Хазов Е.Н. Вопросы перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти
субъекта Российской Федерации: проблемы теории и практика // Вестн.
Моск. ун-та МВД России. 2016. ¹ 5. С. 121—125.
1
.
56
Глава 2
дание собственными финансовыми ресурсами, достаточными для
осуществления своих полномочий.
Гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность
местного самоуправления, Конституция РФ предоставляет его органам право самим управлять муниципальной собственностью,
формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.
В целях обеспечения соответствия материально-финансовых
ресурсов местного самоуправления его полномочиям Закон об
общих принципах организации местного самоуправления устанавливает необходимость сбалансированности местных бюджетов и
соблюдения установленных федеральными законами требований к
регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению
бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов,
уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных
и долговых обязательств муниципальных образований.
Установлена обязательность финансового обеспечения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного
самоуправления, за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
Предусмотрены механизмы выравнивания уровня бюджетной
обеспеченности муниципальных районов (городских округов).
7. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина, обеспече-
ние законности в деятельности местного самоуправления занимают
особое место среди конституционных принципов местного самоуправления. Это связано с тем, что права и свободы гражданина
реализуются прежде всего на местном уровне, т.е. там, где власть
наиболее тесно соприкасается с человеком, его правами и свободами.
Непосредственно с осуществлением местного самоуправления
связаны следующие конституционные права граждан:
избирать и быть избранными в органы местного само-
управления;
обращаться лично, а также направлять индивидуальные и кол-
лективные обращения в органы местного самоуправления;
знакомиться с документами и материалами, непосредственно
затрагивающими права и свободы человека и гражданина;
обжаловать в суде решения и действия органов местного са-
моуправления;
получать бесплатно дошкольное, основное общее, среднее
профессиональное образование, а также на конкурсной основе высшее образование в муниципальных образовательных учреждениях;
Местное самоуправление. Основные теории местного самоуправления…
57
получать бесплатно медицинскую помощь в муниципальных
учреждениях здравоохранения и др.
Принцип законности требует, чтобы организация и деятельность местного самоуправления осуществлялись на основе и в
рамках закона. Обязанность органов местного самоуправления
соблюдать Конституцию РФ и другие законы является конституционной нормой. Государство, признавая и гарантируя местное
самоуправление, обеспечивает вместе с тем соблюдение законности в системе местного самоуправления.
В соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г.
¹ 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»
осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, за соблюдением прав и свобод человека органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Важным инструментом в обеспечении законности в деятельности местного самоуправления является суд. В судебном порядке могут быть обжалованы решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения и действия органов и должностных лиц местного самоуправления, ущемляющие права юридических и физических лиц.
Суд вправе дать оценку соответствия деятельности органа или
выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РФ, федеральным законам, конституции, уставу и законам
субъекта Федерации, уставу муниципального образования.
Одно из важных мест в системе обеспечения законности в организации и деятельности местного самоуправления занимает общественный контроль, который может осуществляться в различных формах: обращения граждан в органы местного самоуправления и к его должностным лицам; отчеты депутатов представительных органов, глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением; участие общественных наблюдателей в работе избирательных
комиссий при проведении выборов депутатов представительных
органов и должностных лиц местного самоуправления и др.
8. Важную роль в деятельности местного самоуправления игра-
åò гласность. Реализация этого принципа обеспечивает должную
1
Ñì.: Хазов Е.Н. Конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина в России. Теоретические основы и проблемы реализации: Монография.
М., 2017.
2
Ñì.: Закон Российской Федерации от 17 января 1992 г. ¹ 2202-1 (ред. от
31.07.2020) «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и
ВС РФ. 1992. ¹ 8. Ст. 366. СПС «КонсультантПлюс».
1
2
прокуратура
58
Глава 2
«прозрачность» деятельности органов власти и управления всех
уровней, позволяет поставить их работу под контроль общества,
дает возможность гражданам влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы.
Конституция РФ (ч. 3 ст. 15) устанавливает обязательность офи-
циального опубликования нормативных правовых актов
1
в части
прав и свобод человека и гражданина, закрепляющих обязанность
органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно касающимися его прав и свобод.
Эти конституционные положения получили свое развитие в
муниципальном законодательстве. Так, согласно ст. 44 Закона об
общих принципах организации местного самоуправления, устав
муниципального образования, муниципальный правовой акт о
внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию)
после их государственной регистрации и вступают в силу после их
официального опубликования (обнародования), а в соответствии
со ст. 47 муниципальные правовые акты, затрагивающие права,
свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу
после их официального опубликования (обнародования).
Подлежат также официальному опубликованию результаты
рассмотрения проектов правовых актов по вопросам местного значения, внесенных населением в органы местного самоуправления
в порядке народной правотворческой инициативы. При этом такое
рассмотрение должно проходить на открытом заседании с участием представителей от населения.
Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны
обеспечить возможность получения гражданами полной и достоверной информации о своей деятельности. В целях реализации этих требований предусматриваются организация муниципальной информационной службы и создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования. Законодательно
закреплена обязательность ответа органов и должностных лиц местного самоуправления по существу обращений граждан.
9. Ответственность органов и должностных лиц местного само-
управления перед населением, государством, физическими и юридиче-
1
Федеральный закон от 14 июня 1994 г. ¹ 5-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «О порядке
опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов,
федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // СПС «КонсультантПлюс».
Местное самоуправление. Основные теории местного самоуправления…
59
скими лицами наступает в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления. Основания, виды,
порядок и условия такой ответственности определяются названным законом и уставами муниципальных образований.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления носит публично-властный характер. Она устанавливается законом (уставом) и опирается на возможность государственного (административного либо судебного) принуждения. Юридическая ответственность органов местного самоуправления и их
должностных лиц носит, по сути, договорный характер, аналогичный тому, которым выражается политическая сущность Конституции. Договор в данном случае имеет трехсторонний характер: между населением, государством, органами и должностными лицами
местного самоуправления.
Общим основанием данной ответственности является несоблюдение условий деятельности, для осуществления которой формируются коллегиальные или единоличные органы местного самоуправления, к каковым относятся: эффективность осуществления
властных полномочий, которыми наделяются органы и должностные лица местного самоуправления для решения вопросов местного значения в интересах населения (т.е. обязательность достижения определенных положительных результатов деятельности по
управлению делами местного сообщества), законность (в широком
смысле слова) в деятельности по осуществлению соответствующих
полномочий, добросовестность исполнения обязательств, возникающих из гражданско-правовых отношений
Закон об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления
танавливает ответственность должностных лиц органов местного
самоуправления за нарушение конституционных прав граждан избирать и быть избранными в эти органы: виновное должностное
лицо может быть привлечено к административной или уголовной
ответственности.
10. Государственная гарантированность и поддержка местного
самоуправления в соответствии с Конституцией РФ признаются и
устанавливаются государством как право прежде всего на судебную защиту, компенсацию дополнительных расходов, возникших
1
Ñì.: Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального пра-
ва и практике местного самоуправления. М.: Юриспруденция, 2007.
2
Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. ¹ 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; с посл. изм. и доп. от 4 июня
2014 г. ¹ 146-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
1
.
2
óñ-
60
в результате исполнения решений, принятых органами государственной власти, как запрет на ограничение прав местного самоуправления.
Местному самоуправлению гарантируется право на муниципальную собственность, местный бюджет, налоги и сборы, составляющие его экономическую основу. Муниципальная собственность обеспечивается защитой наряду с частной, государственной
и иными формами собственности.
Конституционные гарантии конкретизируются в федеральных
законах и законах субъектов Федерации. Так, в соответствии с
ñò. 7
Закона об общих принципах организации местного самоуправления муниципальные правовые акты, принятые органами
местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению
на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и
должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами
субъектов Федерации.
Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления (ст. 22). Решения, принятые на сходе
граждан, подлежат обязательному исполнению на территории
поселения (ст. 25).
Законодательством о местном самоуправлении предусматривается
обязательность рассмотрения органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями обращений, направленных в их адрес органами
и должностными лицами местного самоуправления.
В целях защиты местного самоуправления граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы и
должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в
суд или арбитражный суд иски о признании недействительными
актов органов государственной власти или государственных должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений, нарушающих права местного самоуправления.
Гарантии экономической самостоятельности местного самоуправления выражаются в том, что органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, органы мест-
Глава 2
÷. 3
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]