Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Формы осуществления местного самоуправления
271
го решения вопросов местного значения непосредственно населением. В законе предусмотрена также возможность появления и
использования в будущем других не противоречащих Конституции РФ форм прямой демократии на муниципальном уровне.
Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления основываются на принципах законности, добровольности.
Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления
обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения
в осуществлении местного самоуправления.
Расширение перечня форм прямого волеизъявления граждан
направлено на усиление начал самоорганизации населения в осуществлении местного самоуправления, на укрепление связи граждан с органами местного самоуправления.
6.3. Органы местного самоуправления
Согласно Конституции РФ, местное самоуправление осуществляется гражданами как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3,
ст. 12, ч. 2 ст. 15, ч. 2 ст. 32, ст. 33, ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 130, ч. 1
ст. 131, ч. 1, 2 ст. 132 и др.)
Органы местного самоуправления — это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее
осуществление своих полномочий.
Органам местного самоуправления принадлежит особое место
в демократической системе управления обществом и государством:
их наличие обеспечивает децентрализацию системы управления,
делая ее наиболее пригодной к обеспечению интересов населения
с учетом исторических и местных традиций. Кроме того, органы
местного самоуправления — это способ организации и осуществления власти на местах, обеспечивающий самостоятельное решение гражданами вопросов своей жизнедеятельности, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.
1
Ñì.: Муниципальное право: Учеб. метод. пособие для курсантов и слушателей
очной формы обучения системы МВД, обучающихся по направлению правоохранительная деятельность и правовое обеспечение национальной безопасности /
Е.Н. Хазов, М.В. Саудаханов, С.А. Егоров и др. М., 2017.
1
.
272
Глава 6
Органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти. Участие органов государственной власти и
их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности
должностных лиц местного самоуправления допускается только в
случаях проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации, расторжения контракта с главой местной администрации, удаления главы муниципального образования в отставку.
Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительнораспорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные
должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными
полномочиями по решению вопросов местного значения.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления жестко определяет перечень основных органов, создаваемых на
местном уровне: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация
(исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), которые являются обязательными.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а
также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального
образования) устанавливаются законом субъекта Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Так, например, согласно Уставу г. Владивостока от 21 июля 2005 г.1, структуру органов местного самоуправления г. Владивостока составляют:
1) представительный орган г. Владивостока — Дума г. Влади-
востока;
2) высшее должностное лицо г. Владивостока — глава г. Вла-
дивостока;
3) исполнительно-распорядительный орган г. Владивостока —
администрация г. Владивостока;
4) контрольно-счетный орган г. Владивостока — Контрольно-
счетная палата г. Владивостока.
1
Ñì.: Владивосток. Ñïåö. âûï. 2005. 28 èþëÿ.
Формы осуществления местного самоуправления
273
В соответствии с Уставом г. Элисты Республики Калмыкия от
16 июня 2004 г.
г. Элисты составляют: Элистинское городское Собрание — представительный орган г. Элисты, глава г. Элисты — мэр г. Элисты,
мэрия г. Элисты — исполнительно-распорядительный орган
г. Элисты, контрольно-счетная комиссия г. Элисты — контрольный орган г. Элисты, избирательная комиссия г. Элисты, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и исполнению отдельных переданных государственных полномочий.
В Уставе городского округа г. Уфы Республики Башкортостан
от 15 декабря 2005 г.
самоуправления составляют: представительный орган городского
округа, именуемый Советом; глава городского округа, именуемый
председателем Совета; администрация городского округа (исполнительно-распорядительный орган городского округа), именуемая
Администрацией; контрольно-счетный орган городского округа,
именуемый Ревизионной комиссией городского округа.
Структура органов местного самоуправления в случае создания
на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего
муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью
жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек — на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального
образования. Проведение местного референдума или схода граждан по данному вопросу обеспечивают органы государственной
власти субъекта Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования. В решении о структуре органов местного самоуправления
муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются: 1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления; 2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования. При отсутствии предусмотренной Законом об общих принципах организации местного самоуправления инициативы граждан о
проведении местного референдума структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.
1
Ñì.: Элистинская панорама. 2005. 23 июля.
2
Ñì.: Вечерняя Уфа. 2005. 28 декабря.
1
структуру органов местного самоуправления
2
определено, что структуру органов местного
274
Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.
Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления
вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий
представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.
Финансирование расходов на содержание органов местного
самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.
Каждый орган местного самоуправления имеет строго определенную компетенцию, которая определяется уставом муниципального образования в соответствии с Законом об общих принципах
организации местного самоуправления и законами субъекта Федерации.
К органам местного самоуправления применяется не принцип
разделения властей, а принцип разделения полномочий. Общие
принципы разграничения полномочий между разными органами
определяются Законом об общих принципах организации местного самоуправления, но содержательно они распределяются в уставах муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации.
К депутату, члену выборного органа местного самоуправления,
выборному должностному лицу местного самоуправления, представившим недостоверные или неполные сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга)
и несовершеннолетних детей, если искажение этих сведений является несущественным, могут быть применены следующие меры
ответственности:
1) предупреждение;
2) освобождение депутата, члена выборного органа местного
самоуправления от должности в представительном органе муниципального образования, выборном органе местного самоуправления с лишением права занимать должности в представительном
органе муниципального образования, выборном органе местного
самоуправления до прекращения срока его полномочий;
3) освобождение от осуществления полномочий на постоянной
основе с лишением права осуществлять полномочия на постоянной основе до прекращения срока его полномочий;
Глава 6
Формы осуществления местного самоуправления
275
4) запрет занимать должности в представительном органе муниципального образования, выборном органе местного самоуправления до прекращения срока его полномочий;
5) запрет исполнять полномочия на постоянной основе до прекращения срока его полномочий.
Порядок принятия решения о применении к депутату, члену
выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления названных мер ответственности, определяется муниципальным правовым актом в соответствии с законом субъекта Федерации.
Представительный орган местного самоуправления занимает в
структуре органов местного самоуправления особенное положение. Общепризнанная характеристика местного самоуправления
как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти подтверждается конституционным правом населения муниципального образования избирать представителей для защиты своих
интересов при решении вопросов местного значения на территории муниципального образования. Эти представители и составляют один из наиболее значимых органов местного самоуправле-
— представительный орган муниципального образования.
ния
В связи с этим высокое значение приобретает не столько статус
представительного органа, сколько объем его компетенции как
основополагающая часть этого статуса.
На уровне федерального законодательства закреплены лишь
самые общие направления деятельности представительного органа,
конкретный же объем полномочий, согласно Закону об общих
принципах организации местного самоуправления, должен быть
закреплен в уставах муниципальных образований. Основные
функции представительного органа
троль. Для осуществления контрольной функции представительный орган вправе создать контрольный орган, правотворческую
же функцию по изданию нормативных правовых актов представительный орган осуществляет самостоятельно. Нормотворческие
полномочия составляют его исключительную компетенцию.
Представительная власть формулирует общие правила по вопросам местного значения, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, и осуществляет контроль за их
проведением в жизнь исполнительно-распорядительной ветвью
1
муниципальной власти
.
— это правотворчество и кон-
1
Ñì.: Щепачев В.А. Совершенствование правовой работы в представительном
органе местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право.
2008. ¹ 21. Ñ. 28.
276
Глава 6
Статус главы муниципального образования имеет комплексный
характер. Статус главы муниципального образования в значительной степени определяется принятой в муниципальном образовании и зафиксированной в его уставе структурой органов местно-
1
го самоуправления
.
По мнению А.А. Сергеева, глава муниципального образования —
это не более чем титул, который присваивается уставом муниципального образования или избранному населением главе местной
администрации, или спикеру представительного органа, и присвоение этого титула не добавляет главе администрации или спикеру каких-либо реальных полномочий, поскольку их полномочия
предопределены реальной должностью — главы администрации
2
либо спикера
.
Вместе с тем следует отметить, что глава муниципального образования обладает исключительными полномочиями, которые он
осуществляет независимо от модели организации структуры органов местного самоуправления
3
.
Местная администрация — это исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, наделенный уставом
муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления
отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Местную администрацию также называют «органом общей
компетенции в сфере исполнительно-распорядительной деятель-
4
ности»
. Местная администрация является постоянно действую-
щим органом местного самоуправления.
Местная администрация наряду с решением вопросов местного значения осуществляет отдельные государственные полномочия,
переданные органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.
1
Ñì.: Макаров И.И. Актуальные проблемы правового статуса главы муници-
пального образования // Журнал российского права. 2008. ¹ 7. С. 23—24.
2
Ñì.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: пробле-
мы правового регулирования. М., 2006. С. 135.
3
Ñì.: Хазова В.Е. Основные модели, применяемые в России по избранию (формированию) главы муниципального образования // Проблемы и перспективы
развития местного самоуправления в Российской Федерации: Сб. материалов
Всерос. науч.-практ. конф. / Под ред. Л.Т. Чихладзе. М., 2017. С. 61—64.
4
Ñì.: Гулидов П.В. Органы местного самоуправления как одна из основных
форм осуществления народовластия в системе местного самоуправления //
Государственная власть и местное самоуправление. 2007. ¹ 7. С. 25—26.
Формы осуществления местного самоуправления
277
Руководство администрацией отнесено на принципе единоначалия к компетенции главы местной администрации, которым
может быть глава муниципального образования либо лицо, назначаемое по контракту по результатам конкурса.
Статус контрольно-счетного органа муниципального образования определен ст. 38 Закона об общих принципах организации
местного самоуправления. Ему может быть придана организационно-правовая форма контрольно-счетной палаты, ревизионной
комиссии или иного органа. Состав этого органа может быть
сформирован на муниципальных выборах или решением представительного органа муниципального образования. Его цели — осуществление контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также контроля за
соблюдением установленного порядка управления и распоряжения
имуществом, находящимся в муниципальной собственности, —
сродни целям образования Счетной палаты РФ, но ограничены
местным бюджетом и муниципальной собственностью
Избирательная комиссия, организующая в соответствии с законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования
подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления, местного референдума, является избирательной комиссией
муниципального образования. Порядок формирования и полномочия избирательной комиссии муниципального образования регулируются Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом и не входит в структуру органов местного самоуправления. Н. Миронов предлагает ее рассматривать как
муниципальный орган, наделенный собственной компетенцией в
соответствии с законодательством о выборах и референдумах. Это
регулирование соответствует принципу самостоятельности и независимости органов местного самоуправления, установленному
ст. 12 Конституции РФ
2
.
Основной объем полномочий избирательной комиссии муниципального образования установлен федеральными законами и
1
Ñì.: Зырянов С.М. Правовая природа и виды муниципального контроля //
Журнал российского права. 2009. ¹ 11. С. 26—27.
2
Ñì.: Миронов Н. Институт избирательных комиссий в России: тенденции
развития и роль в избирательном процессе // Сравнительное конституционное
обозрение. 2007. ¹ 2. С. 62—65.
1
.
278
законами субъектов РФ о выборах и референдумах. Срок полномочий избирательной комиссии муниципального образования составляет пять лет.
Таким образом, система местного самоуправления — это сово-
купность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного
самоуправления других организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, посредством которых население
муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает вопросы местного самоуправления исходя из своих собственных интересов, исторических
и местных традиций.
Глава 6
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Назовите принципы проведения муниципальных выборов и местного референдума.
2. Каков механизм обеспечения обязательности проведения муниципальных выборов?
3. Какие вопросы не могут быть вынесены на местный референдум?
4. В чем суть народной правотворческой инициативы?
5. Что понимается под территориальным общественным самоуправлением?
6. Каковы принципы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами территориального общественного самоуправления?
Глава 7
знать:
уметь:
владеть:
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
REPRESENTATIVE BODIES
OF LOCAL GOVERNMENT
Ключевые слова: представительный орган, выборы, комитеты, комиссии,
статус депутата, численность представительного органа, компетенция, акты представительного органа
В результате изучения данной главы обучающиеся должны
основные понятия — «представительный орган», «депутат представительного
органа» и др.
значение и роль представительного органа при осуществлении местного само-
управления
численность депутатов представительных органов местного самоуправления в
зависимости от численности населения муниципального образования
основные черты представительных органов
срок
полномочий представительных органов
компетенцию представительных органов
ставить цели, формулировать задачи, связанные с изучением представительных
органов местного самоуправления
анализировать и толковать акты представительных органов
выявлять особенности формирования представительных органов местного само-
управления
определять и конкретизировать статус и характеристики местных депутатов
подготавливать необходимые документы для
в депутаты представительного органа
навыками составления проекта акта представительного органа, основываясь на
его компетенции
особенностями правового регулирования проведения выборов представительно-
го органа в различных субъектах Федерации
навыками участия в выборах представительного органа местного самоуправ-
ления
методами организации работы представительного органа местного
ления
регистрации в качестве кандидата
самоуправ-
280
Глава 7
7.1. Понятие представительных органов
и их место в системе органов местного самоуправления
Основу местного самоуправления составляют представительные
органы. Представительный орган выступает в отношениях с муниципальной собственностью не только как властный орган, но и как
единственный орган, осуществляющий прежде всего объединительную функцию, организующий население данной территории в единый территориальный самоуправленческий коллектив, местное сообщество, как объект муниципальной собственности
Представительные органы — это выборные органы, обладающие правом представлять интересы населения и принимать от его
имени решения, имеющие юридическую силу на территории муниципального образования.
В системе местного самоуправления они занимают особое
положение. В ч. 2 ст. 130 Конституции РФ указывается, что местное самоуправление осуществляется гражданами через выборные и
иные органы местного самоуправления, при этом другие органы не
называются. Это свидетельствует о том, что приоритет отдается
именно представительным органам.
Представительные органы избираются непосредственно самими жителями муниципального образования и призваны выражать их волю. Они наделены исключительной компетенцией, содержание которой подчеркивает особенность их статуса по сравнению с иными органами и должностными лицами местного самоуправления.
Основными чертами представительных органов местного самоуправления являются: выборность; срочность осуществления полномочий; возможность досрочного прекращения их полномочий;
самостоятельное определение населением муниципального образования структуры представительных органов; представительный
характер этих органов.
Обязательность выборности (представительности) органов мест-
ного самоуправления предусмотрена в Европейской хартии местного
самоуправления, в Конституции РФ, федеральном законодательстве
и законах субъектов Федерации. Закрепляя права местного самоуправления в решении государственных дел, Европейская хартия устанавливает, что эти права осуществляются советами или собраниями, состоящими из депутатов, избранных путем свободного, тайного,
равного, прямого и всеобщего голосования.
1
Ñì.: Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской
Федерации. Ростов н/Д, 1998. С. 105.
1
.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]