Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Модели организации местного самоуправления и управления…
361
Государства континентальной модели — Франция, Италия,
Болгария, Венгрия, Польша и др. Модель основана на сочетании
выборных местных коллегиальных органов самоуправления (советы и мэры общин, городов) с назначаемыми центром чиновниками. Однако в общинах назначенных чиновников нет, а в районном звене (где оно существует) есть назначенный представитель центра, контролирующий законность деятельности советов
нижестоящих общин.
Представитель государства (комиссар, префект) в административно-территориальных единицах имеет свои полномочия (например, поддержание порядка, руководство местной полицией), и ни
одно постановление муниципального совета не вступает в силу, если на нем нет его визы.
Эта модель в определенной степени ограничивает права местного самоуправления административной опекой со стороны
назначенного чиновника, который может приостановить решения местного органа самоуправления, обратиться к центральным
органам государства с предложениями о смещении мэра или
роспуске выборного коллегиального органа, подать жалобу в
специальный административный суд на деятельность органа местного самоуправления.
Таким образом обеспечивается необходимая для государства
централизация, особенно если у населения еще не сформировалась соответствующая политическая и правовая культура. Главная проблема состоит в том, чтобы найти оптимальный вариант
сочетания централизма с инициативой на местах и их правами.
Государства иберийской модели — Испания, Португалия, многие испаноязычные страны Латинской Америки. Во всех звеньях
административно-территориального деления существуют избранные советы (хунты, муниципалитеты) и избираемые ими или непосредственно населением единоличные органы (алкальды, регидоры). Совет рассматривается как местный нормотворческий орган, а алкальд или регидор — как исполнительный орган.
Назначаемых должностных лиц из центра нет, а алкальд после
своего избрания утверждается центральной властью в качестве ее
представителя в административно-территориальной единице и, таким
образом, действует в двух качествах: как исполнительный орган
совета и как представитель государства, контролирующий законность действий местного самоуправления.
Алкальд вправе приостанавливать на определенный срок решения совета, обращаться с предложениями к центральным орга-
362
Глава 10
нам государства о его роспуске в случае систематического нарушения последним законов или неработоспособности
1
.
Система, подобная иберийской, существует также в Японии и
некоторых других странах. Близка к ней структура местных органов в отдельных арабских странах (Египет, Сирия и др.). Однако
там представителями государственной власти являются их председатели, избранные советами. Кроме того, этой группе стран присущи особенности, связанные с действием мусульманского права.
Система советов как органов государственной власти сохраняется во Вьетнаме, в Китае, на Кубе. В последние годы существования социализма в странах Европы советы трактовались одновременно как органы государственной власти и местного самоуправления, что нашло отражение в законодательстве Болгарии,
Чехии, Словакии и некоторых других государств.
Правовое положение и практика деятельности советов хорошо
известны из опыта СССР, бывших зарубежных социалистических
стран, а также некоторых стран социалистической ориентации.
10.2. Модели местного самоуправления в России
Моделирование как метод познания и организации действительности нашел широкое применение в сфере местного самоуправления в России. Разнообразие природно-климатических, социально-экономических, политических, национально-культурных и
иных особенностей местной жизни в нашей стране предполагает
выбор различных моделей организации аппарата местной власти.
В юридической литературе разработаны пять основных моделей
местного самоуправления: 1) сущностная, 2) функциональная, 3) организационно-структурная, 4) материально-финансовая и 5) правовая. В последнее время выделяется еще один тип модели — территориальный. Все модели взаимообусловлены, а также подтверждены конституционными нормами.
Основу сущностной модели составляют выборность и ответственность органов местного самоуправления перед населением.
Вычленение именно этих элементов базируется на мировом и отечественном опыте развития местного самоуправления.
Вместе с тем сущностная модель не исчерпывается только этими двумя составляющими. Одни правоведы связывают ее со спо-
1
Ñì.: Лимонов А.М., Хазов Е.Н. Основные направления деятельности органов
местного самоуправления по реализации миграционной политики в ряде европейских стран и современной России // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2016.
¹ 1. С. 41—44.
Модели организации местного самоуправления и управления…
363
собностью местного населения самостоятельно решать значительную часть своих вопросов. Другие видят в ней форму самоорганизации граждан. Третьи считают, что сущностная модель — это организационно-правовая и финансово-экономическая автономия
самоуправляющейся территории.
Сущностная модель есть форма децентрализации государственной власти. Исторически она претерпела незначительную корректировку, сохранив свое содержание практически в неизменном
виде на протяжении многих лет. Эта модель обеспечивает преемственность самоуправленческой идеи в условиях действия конкретно-исторических, национально-культурных, политических и
социально-экономических факторов.
Специфика сущностной модели и в том, что она, будучи опосредована современным законодательством, предстает в виде развернутой системы правовых принципов местного самоуправления.
Ценностное значение других моделей состоит в конкретизации, дополнении и развитии сущностной модельной конструкции.
В этом отношении важное место занимает территориальная модель.
Местное самоуправление в России осуществляется в рамках
административно-территориального устройства субъектов Федерации, порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований регулируется законом субъекта
Федерации.
Из смысла п. «н» ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ следует,
что, если законом субъекта Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, федеральный законодатель вправе предусмотреть норму, в соответствии с которой определение территории
местного самоуправления осуществляется так, как это предписано
в п. 1 ст. 2 Закона об обеспечении конституционных прав граждан
избирать и быть избранными в органы местного самоуправления
(т.е. в районах, городах, районах города, поселках, сельских округах, иных населенных пунктах).
Законодательство субъектов Федерации по-разному решает проблему соотношения административно-территориального устройства
и территориальной организации местного самоуправления. В одних
случаях, когда административно-территориальные единицы всех
видов и муниципальные образования совпадают, происходит совмещение административно-территориального устройства и муниципальных образований. Сторонники другого подхода руководствуются принципом обособления административно-территориальных и
364
Глава 10
муниципальных образований в пределах единого административнотерриториального устройства субъекта Федерации.
Идея осуществления местного самоуправления не в жестких рамках административно-территориальных границ заложена в ст. 131
Конституции РФ. В постановлении Конституционного Суда РФ
также отмечается, что территориальное устройство местного самоуправления не связано жестко с административно-территориальным делением.
Перечень территорий муниципальных образований является
открытым, и они устанавливаются в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций
в рамках, очерченных федеральным законодательством.
Вопрос о признании муниципальными образованиями конкретных территорий находится в компетенции субъектов Федерации и должен также решаться с учетом мнения населения, исторических и местных традиций.
При выборе любого из возможных вариантов соотношения
административно-территориального устройства и муниципальных
образований следует учитывать общее правило: изменение статуса муниципального образования (упразднение, разделение, преобразование) не означает автоматической трансформации административно-территориального устройства. В частности, аннулирование района как муниципального образования не влечет за
собой упразднения этого же района как административно-
1
территориальной единицы
.
Принципиальная допустимость такой реорганизации устанавливается Законом об общих принципах организации местного самоуправления, однако необходимо учитывать при этом мнение
населения соответствующих территорий.
Выбор территориальных моделей местного самоуправления
обусловлен следующими принципами:
местное самоуправление должно осуществляться на всей
территории России, а значит, во всех местных сообществах,
возникающих по воле граждан или складывающихся в результате административно-территориальных преобразований,
проводимых государственными органами;
ограничение прав граждан на местное самоуправление на
отдельных территориях допускается только федеральным законом и только в целях защиты конституционного строя,
1
Ñì.: Лимонов А.М., Назаров В.Ю., Хазов Е.Н. Перспективные направления и
особенности формирования органов местного самоуправления в современной
России // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2016. ¹ 2. С. 76—80.
Модели организации местного самоуправления и управления…
365
обеспечения обороны страны и безопасности государства;
правом на местное самоуправление обладают и жители закрытых административно-территориальных образований,
реализующие его в собственных границах;
население городского, сельского поселения независимо от
его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.
Современное законодательство допускает создание двухуровневой системы муниципальных образований: наряду с муниципальными образованиями населенных пунктов, сельсоветов (волостей)
могут формироваться охватывающие их территориально-муниципальные образования районного уровня.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления под главой муниципального образования понимает высшее
должностное лицо муниципального образования, которое наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Согласно закону, существует единственный способ вступления
глав муниципальных образований в должность — их избрание.
Именно это обстоятельство обусловило возникновение нескольких
организационно-правовых моделей местного самоуправления.
Глава муниципального образования в соответствии с уставом
муниципального образования может избираться на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального
образования из своего состава.
Рассмотрим их классификацию по способам формирования
органов местного самоуправления, их взаимодействия, некоторым иным организационным особенностям.
Избрание главы муниципального образования непосредственно населением: глава одновременно является высшим должностным ли-
цом муниципального образования, его официальным представителем и главой администрации.
В настоящее время эта широко распространенная модель воспроизводит сложившуюся на федеральном уровне форму полупрезидентского правления с доминирующим положением Президента РФ.
На местах, естественно, над всеми органами доминируют главы
муниципальных образований. Местная дума по-прежнему исполняет функции представительства, нормотворчества, контроля, однако
глава муниципального образования активно участвует в их осуществлении, и его компетенция распространяется на все отрасли местной публичной жизни. При этой модели глава подотчетен думе
только в качестве руководителя местной администрации.
366
Разновидностью этой модели является форма, при которой организационная обособленность представительных и исполнительных органов устраняется в результате расширения полномочий
главы муниципального образования.
Глава выступает одновременно в трех качествах: 1) как высшее
должностное лицо своего муниципального образования; 2) как глава администрации; 3) как руководитель представительного органа, в
состав которого он входит по должности в качестве главы муниципального образования.
Расширение полномочий главы муниципального образования
влечет за собой расширение форм подотчетности. Он подотчетен
населению, а как глава администрации и руководитель думы —
также думе.
Глава муниципального образования избирается не населением,
а представительным органом: эта модель имеет два варианта.
В первом глава избирается только из числа депутатов представительного органа, во втором — круг лиц, из которых избирается
глава, не ограничивается.
Избранный населением глава муниципального образования соединяет в себе полномочия высшего должностного лица муниципального
образования и руководителя представительного органа: функции
главы администрации исполняет иное лицо, занимающее свою
должность по контракту. В этом случае глава в определенном
смысле противопоставляется исполнительному аппарату местной
власти: он взаимодействует с администрацией как представитель
жителей и думы.
Однако в этой модели заложена возможность возникновения
конфликта между главой администрации (управляющим), реализующим исполнительно-распорядительные функции, распоряжающимся средствами местного бюджета, объектами муниципальной собственности, и главой муниципального образования, «отодвинутым» от этих важных полномочий.
Перечень всех моделей не носит исчерпывающего характера.
В юридической литературе выделяется множество других моделей.
А.Н. Широков классифицирует организационно-правовые модели следующим образом: 1) по способу образования органов, 2) по
месту главы муниципального образования, 3) по взаимоотношениям между ним и представительным органом.
Многовариантность подходов особенностей наложила отпечаток буквально на все, что касается органов местного самоуправления. Так, эти органы даже называются по-разному. Наиболее распространенными в городах являются думы, в районах, иных муни-
Глава 10
Модели организации местного самоуправления и управления…
367
ципальных образованиях — собрания представителей, собрания
депутатов, хуралы, советы депутатов.
Неоднороден численный состав представительных органов: от
четырех депутатов в сельских муниципальных образованиях до
30 депутатов в городских муниципальных образованиях.
Срок полномочий выборных органов также различен: в большинстве субъектов Федерации — четыре года, в некоторых поселениях — два года.
В большинстве муниципальных образований избранный населением глава администрации входит в состав представительного
органа и наделен правом председательствовать на его заседаниях.
В ряде муниципальных образований мэры, старосты работают по
контракту.
Отличие функциональной модели местного самоуправления обусловлено масштабами самоуправляющейся территории и другими
объективными показателями, которые влияют на объем закрепленных в уставе муниципального образования местных задач.
Иными словами, муниципальные образования должны на основе
полной ответственности самостоятельно решать все общественные
задачи, сформулированные законом. Самостоятельность реализуется в пределах их полномочий.
Наличие разных вариантов функциональных моделей в большей степени связано с осуществлением в границах муниципальных образований государственных полномочий. В зависимости от
способа решения этой задачи выделяются два типа региональных
моделей:
1) создание территориальных органов государственной власти
субъекта Федерации, осуществляющих государственные полномочия на территориях муниципальных образований;
2) наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями (Нижегородская область и др.).
Кроме того, можно выделить третий тип (область), когда наделение муниципальных образований государственными полномочиями и создание территориальных органов государственной власти не исключают, а дополняют друг друга. С этой задачей и было
связано образование на территории области шести территориальных органов государственной власти — управленческих округов.
Материально-финансовая модель местного самоуправления вобрала в себя комплекс проблем, связанных с управлением и распоряжением муниципальной собственностью, с финансовым положением городов, районов и других территорий.
На отношения, связанные с муниципальной собственностью,
распространяются общие правила гражданского законодательства.
368
Глава 10
Так, в п. 1 ст. 215 ГК РФ в качестве первичного субъекта права муниципальной собственности называются местные сообщества жителей.
От имени муниципальных образований права собственности
осуществляют соответствующие органы местного самоуправления,
которые в пределах собственной компетенции реализуют правомочия владения, пользования, распоряжения муниципальным имуществом, за исключением тех случаев, когда эти правомочия осуществляет население посредством форм прямой демократии (референдум).
Собственник может по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие
прав и интересов других лиц. Он вправе:
отчуждать свое имущество в собственность другим лицам;
передавать им, оставаясь собственником, права владения,
пользования и распоряжения имуществом;
отдавать имущество в залог или обременять его другими
способами;
распоряжаться им иным образом.
Собственник может передавать свое имущество в доверительное управление иным лицам (ст. 209 ГК РФ).
Таким образом, если местное население в сфере отношений
муниципальной собственности выступает первичным собственником, то органы местного самоуправления — это публичные собственники. Они не только осуществляют полномочия первичного
собственника, но и защищают его интересы, отождествляют собственное волевое усмотрение с усмотрением населения
1
.
Местный бюджет состоит из статей доходов. Это денежные
средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке
в соответствии с законодательством в распоряжение органов местного самоуправления.
К собственным доходам местных бюджетов относятся:
1) средства самообложения граждан;
2) доходы от местных налогов и сборов;
3) доходы от региональных налогов и сборов;
4) доходы от федеральных налогов и сборов;
5) безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации, включая дотации на выравнива-
1
Ñì.: Актуальные проблемы муниципального права: Учебник для магистров,
обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / Под науч. рук.
Б.С. Эбзеева, Е.Н. Хазова; Под общ. ред. В.В. Комаровой, Л.Т. Чихладзе. М.:
ЮНИТИ-ДАНА, 2018. (Сер. «Magister»).
Модели организации местного самоуправления и управления…
369
ние бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субсидии и иные межбюджетные трансферты и другие безвозмездные
поступления;
6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной соб-
ственности;
7) часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся
после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;
8) штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
9) добровольные пожертвования;
10) иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Федерации и решениями органов местного самоуправления.
Типовая правовая модель выглядит следующим образом. На федеральном уровне в законодательном порядке решаются вопросы
децентрализации и деконцентрации власти, собственности, земли,
финансово-бюджетной политики, закрепления функций местного
самоуправления, определяются понятия муниципальной власти,
муниципальных образований и т.д.
Принцип децентрализации фактически положен в основу
института местного самоуправления, т.е. само его существование
свидетельствует о реализации начал децентрализации. Принцип
деконцентрации отражен в институте территориальных органов
государственной власти субъектов Федерации, действующих в муниципальных образованиях.
В федеральном законодательстве разграничены полномочия
государственных органов власти разных уровней, определены
функции, предметы ведения муниципальных образований, полномочия органов местного самоуправления.
10.3. Местное самоуправление за рубежом
Соединенные Штаты Америки. С конституционной точки зрения местное самоуправление в США составляет часть органов
управления штатов. Оно создается на основе законодательства
штатов и обладает правами, определяемыми этим законодательством. Органы местного самоуправления делятся на органы общей
370
Глава 10
компетенции и органы специального назначения. К первым относятся муниципалитеты, графства и тауншипы, ко вторым —
школьные и специальные округа.
Более двух третей населения США проживает в муниципалитетах. Муниципалитеты создаются для организации в населенных
пунктах разнообразных социальных служб в дополнение к тем,
которые осуществляются графствами.
Для образования муниципалитета необходимо составить петицию, подписанную определенной частью населения, имеющего
право голоса, и содержащую указание границ и численности жителей предполагаемого муниципалитета, провести общее голосование в поселении по этому вопросу.
Муниципалитеты имеют право на получение различных федеральных и штатных субсидий и определенную долю от налоговых
сборов, производимых по всему штату. Они могут также получать
средства от выпуска облигаций, владеть некоторыми торговыми и
коммунальными предприятиями, облагать налогами (ограниченно)
предприятия частного сектора, находящиеся на их территории.
Создание муниципалитета позволяет общине осуществлять строгий контроль за землепользованием.
Значимая роль муниципалитетов в системе местного управления связана с тем, что они являются органами управления преимущественно городских районов, где потребность в местных социально-экономических службах наиболее высока. Там существует
множество конкретных модификаций, форм муниципального
управления. Традиционной является форма «мэр — совет», имеющая две разновидности: «слабый мэр — сильный совет» и «сильный мэр — слабый совет».
При «слабом» мэре он избирается отдельно от членов совета и
наделяется некоторыми самостоятельными полномочиями (в том
числе имеет ограниченное право вето на решение совета). Слабость позиций мэра связана с отсутствием у него широких прав в
административных вопросах.
Наряду с муниципальным советом и мэром имеются относительно самостоятельные специализированные советы и комиссии, занимающиеся многими конкретными вопросами в городской жизни и нередко наделенные прямыми административными
полномочиями.
«Сильный» мэр сосредоточивает в своих руках почти весь контроль над исполнительным аппаратом. Ему принадлежит право
назначать и освобождать от должности руководителей департаментов и служб муниципалитетов, составлять проект бюджета и организовывать его исполнение. Он может налагать труднопре-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]