Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Модели организации местного самоуправления и управления…
381
щего голоса. Он имеет право возражать против противоправных решений магистрата или решений, идущих не на пользу магистрату.
Если магистрат все-таки настаивает на решении, то бургомистр имеет право обратиться в представительство общины для
принятия окончательного решения.
В срочных случаях бургомистр располагает правом неотложного принятия решения. При этом магистрат должен быть уведомлен
о принятом решении.
Бургомистр занимается распределением поручений между уполномоченными, правда, если представительство общины избрало для
определенной сферы деятельности штатных уполномоченных, бургомистру запрещено менять сферу их деятельности.
Бургомистерская конституция (на примере общин земли Рейланд
Пфальц). Высшим исполнительным органом также является пред-
ставительство общины (совет), которое избирается гражданами
путем всеобщих, свободных, равных и тайных выборов на срок
пять лет. Члены представительства работают на общественных началах и не обязаны в своей деятельности руководствоваться поручениями и указаниями своих избирателей.
В компетенцию представительства входят все вопросы, если
они не переданы законом бургомистру, который является председателем представительства (совета) с правом голоса: подготовка
решений совета и комитетов, а также их исполнение, осуществление текущего управления, право и обязанность оспаривать противоправные решения совета, созыв совета общины на заседания.
Бургомистр имеет право сам решать вопрос, если налицо неспособность совета к принятию решения по причине пристрастности (необъективности) более чем двух третей членов совета.
В качестве особенности этой формы следует отметить, что наряду с советом и бургомистром существует еще один важный орган правления города, который образуется из бургомистра, штатных уполномоченных и уполномоченных на общественных началах с собственной сферой деятельности. Его задачи состоят в том,
что он, заступая на место бургомистра, готовит материалы для совета по вопросам о бюджете, об уставах, о назначениях и увольнениях чиновников, разработке планов строительства.
Северогерманская конституция местного самоуправления (íà
примере общин земли Северный Рейн — Вестфалия). Основным ис-
полнительным органом также является представительство общины
(совет). Оно избирается гражданами путем всеобщих, прямых,
свободных, равных и тайных выборов сроком на пять лет. Члены
представительства общины не являются штатными работниками и
не обязаны выполнять поручения по указанию избирателей.
382
Председательствует в совете бургомистр, который исполняет
свои обязанности по совместительству. Он осуществляет председательские функции, является представителем во внешних сношениях. Кроме того, в компетенцию бургомистра входят опротестование решений совета, если они противоречат интересам общины, и
удовлетворение претензий общины к ее директору.
В компетенцию представительства общины входят все вопросы, если положение об общине не предусматривает иного. Особенно ярко это проявляется в праве отмены (дезавуирования) решений директора общины по вопросам текущего управления.
Директор общины избирается советом на штатную должность
на восемь лет. К его полномочиям относится ведение вопросов
текущего управления, которые считаются возложенными на директора советом общины.
Эта форма конституции подвергается постоянной критике, которая направлена прежде всего на дуализм, параллельное существование бургомистра как председателя совета общины, выполняющего свои обязанности на общественных началах и значительно
уступающего ему в сфере компетенции и полномочий штатного
директора общины, работающего на профессиональной основе.
Южногерманская конституция местного самоуправления (íà
примере общин земли Бавария). Основным органом является также
представительство общины (совет). Оно избирается гражданами
путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов
сроком на шесть лет. Члены представительства общины не являются штатными работниками и не обязаны выполнять поручения
по указанию избирателей.
В компетенцию представительства входят все вопросы общины,
за исключением тех, решение которых вменено бургомистру. Он
избирается непосредственно населением сроком на шесть лет и отвечает за решение текущих вопросов, не имеющих для общины
принципиального значения. Кроме того, бургомистр решает те вопросы, которые совет общины поручил ему решать самостоятельно.
К полномочиям бургомистра относятся: исполнение обязанностей председателя совета; подготовка решений, рассматриваемых
на совете, и их выполнение; право срочного принятия решений в
неотложных вопросах.
Италия. В Италии существует трехзвенная система территориального устройства: 1) коммуны (муниципальный уровень); 2) провинции (муниципальный уровень); 3) области (региональный уровень). В местных территориальных единицах может осуществляться как местное управление со стороны центральной власти или
администрации вышестоящего территориального уровня, так и
местное самоуправление.
Глава 10
Модели организации местного самоуправления и управления…
383
Италия — типичный представитель французской модели местного самоуправления. Вместе с тем в Италии разработана оригинальная
модель административно-территориального устройства, в основе которой лежат два принципа: политическая децентрализация и автономия территориальных коллективов в рамках единого государства. Эта
модель получила название «областное государство». Она предполагает
предоставление самостоятельности всем территориальным коллективам, но в наибольшем объеме ею наделены области.
Коммуны — самые мелкие административно-территориальные единицы. Они обладают административными полномочиями в
сфере социального обслуживания, благоустройства и использования территории, ее экономического развития.
Провинции не могут иметь менее 200 тыс. населения. Они собирают предложения коммун, участвуют в разработке областных
планов и программ развития, а также принимают собственные многолетние секторные программы и планы развития территории.
На основании соответствующих программ провинция координирует деятельность коммун и самостоятельно действует в области
экономики, производства, коммерции, туризма, а также социальной сферы, спорта и культуры и др.
Крупнейшие административно-территориальные единицы —
области, которые могут создаваться при наличии не менее 1 млн
жителей. Они обладают законодательной, административной и
финансовой самостоятельностью. Им переданы полномочия, которые ранее входили в компетенцию государства. Наиболее важные из них — полномочия в законодательной сфере.
Законы областей не могут противоречить принципам государственного правопорядка, международным обязательствам страны, интересам государства и других областей. В случае необходимости
центральные органы государства могут делегировать областям и
иные полномочия. Область, в свою очередь, может передавать отдельные полномочия в сфере управления провинциям и коммунам.
Все территориальные единицы имеют свои статуты и систему органов, включающую совет, джунту, председателя (в коммунах — синдика). В областях члены джунты и ее председатель избираются на
заседании представительного органа из числа советников. Джунта
является исполнительным органом совета. Она управляет областным
имуществом, заключает сделки и договоры от имени области, координирует деятельность предприятий и служб областного подчинения.
Председатель джунты представляет область вовне, координирует ее деятельность, обеспечивает единство, созывает на заседания,
промульгирует областные законы и постановления и др.
В провинциях и коммунах председатель (синдик) самостоятельно формирует состав джунты и лишь информирует совет о ее
384
Глава 10
составе, когда представляет на одобрение общие направления
деятельности джунты.
В соответствии с конституцией области исполняют свои административные функции, делегируя их провинциям, коммунам или
другим местным учреждениям либо используя их соответствующие
службы. При этом делегирование предполагает передачу финансовых средств (в необходимых случаях — персонала или имущества)
всем территориальным учреждениям (ассоциациям) данного уровня исходя из числа жителей, показателей социально-экономического развития или специальных критериев (например, общего числа студентов, лиц школьного возраста, проживающих на
конкретной территории).
Делегирование полномочий осуществляется на определенный
срок и может быть прекращено досрочно в случае серьезных отклонений от направлений деятельности, установленных областью.
Во всех территориальных единицах Италии есть представители
центральной власти. В области эти функции исполняет правительственный комиссар, в провинциях они возложены на префекта,
который входит в систему Министерства внутренних дел. На него
возложено исполнение директив центральных властей по вопросам
общественного порядка и безопасности. Он разрабатывает план
гражданской защиты, руководит службами помощи населению в
случае стихийных бедствий и катастроф.
В коммунах таким государственным чиновником является
синдик, который информирует префекта о состоянии общественного порядка и безопасности, издает акты об осуществлении неотложных мер в сфере здравоохранения и гигиены, строительства и
местной полиции и др.
1
Япония. В Японии сложилась двухзвенная система местного са-
моуправления — префектуры и муниципалитеты. Наряду с ними могут создаваться особые органы местного самоуправления — столичные районы, корпорации регионального развития, ассоциации органов местного самоуправления, финансово-промышленные округа для
решения конкретных задач (например, для реализации совместными
усилиями крупномасштабных строительных проектов).
К муниципальному уровню относятся города, поселки и деревни. Все единицы местного самоуправления муниципального
уровня имеют одинаковый правовой статус, несмотря на различия в размерах.
1
Ñì.: Хазов Е.Н., Саудаханов М.В. Местное самоуправление европейских государств (на примере Соединенного Королевства Великобритании и Северная
Ирландия, Французской Республики, Итальянской Республики) // Вестн.
Моск. ун-та МВД России. 2017. ¹ 3. С. 158—161.
Модели организации местного самоуправления и управления…
385
Особый статус предоставлен так называемым специальным городам, к которым отнесены города с населением свыше 500 тыс.
человек. К специальным городам приравнены и особые столичные
районы.
Объем компетенции местных органов закреплен в Конституции
и Законе о местном самоуправлении. Функции, выполняемые местными органами, можно объединить в три основные группы: 1) собственно местные функции; 2) «административные полномочия»,
носящие местный характер, но требующие государственного принуждения и санкций в случае их нарушения; 3) функции, делегированные центральными ведомствами. Осуществление последних
должно финансироваться из государственного бюджета.
За выполнение делегируемых функций главы местных администраций отвечают перед соответствующими министрами.
Разграничение функций местного самоуправления между префектурами и муниципалитетами закреплено в Законе о местном
самоуправлении. На муниципалитеты возлагается исполнение всех
функций местного самоуправления, кроме тех, реализация которых выходит за их границы. Эти функции относятся к компетенции префектур.
На префектуры возлагается и координация деятельности муниципалитетов, находящихся на их территории.
В каждой единице административно-территориального деления
непосредственно избирателями формируется префектурное (городское, поселковое, деревенское) собрание сроком на четыре года.
Конституция отводит местным собраниям роль совещательного органа. Основными их полномочиями являются:
принятие нормативных актов;
утверждение местных бюджетов;
учреждение местных налогов, штрафов;
заключение хозяйственных договоров;
принципиальные вопросы управления муниципальными пред-
приятиями;
проведение расследования деятельности местных исполни-
тельных органов и др.
Главой местной администрации в префектуре является губернатор, в городах и поселках — мэр, в деревнях — староста. Все эти
должностные лица избираются непосредственно населением, проживающим в данной административно-территориальной единице,
сроком на четыре года.
Глава, помимо исполнительно-распорядительных полномочий,
имеет право вносить на рассмотрение местного собрания проекты
решений общего характера, налагать относительное вето на решения собрания, досрочно распускать его. Он наделяется правом
386
Глава 10
приостанавливать или не выполнять действий центральных ведомств на своей территории.
К другим полномочиям главы местной администрации относятся общее руководство и контроль над всеми общественными
организациями неполитического характера, находящимися на территории местной общины, а также назначение части исполнительного и вспомогательного персонала (вице-губернатора, вицемэра, главного казначея и др.)
1
.
Исполнительные функции в местных органах выполняют различные административные комиссии: по образованию, по делам персонала, общественной безопасности, по труду и др. Они обладают значительной самостоятельностью, что обеспечивается порядком их
формирования: назначаются главой местной администрации с согласия местного собрания или избираются местным собранием.
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Назовите современные основные модели местного самоуправления и различия между ними.
2. Раскройте основные черты англосаксонской модели муниципального управления.
3. Назовите особенности континентальной модели местного самоуправления.
4. Охарактеризуйте иберийскую модель местного самоуправления.
5. Дайте характеристику системы советов как органов государственной власти.
6. Каковы модели местного самоуправления в России и их особенности?
7. Назовите основные черты организации муниципального управления в США.
8. Каковы основные черты организации муниципального управления в Великобритании?
9. Назовите основные черты организации муниципального управления во Франции.
10. Каковы основные черты организации муниципального управления в Германии?
11. Назовите основные черты организации муниципального управления в Италии.
12. Каковы основные черты организации муниципального управления в Японии?
1
Ñì.: Муниципальное право: Учеб.-метод. пособие для курсантов и слушателей
очной формы обучения системы МВД, обучающихся по направлению правоохранительная деятельность и правовое обеспечение национальной безопасности /
Е.Н. Хазов, М.В. Саудаханов, С.А. Егоров.
КРАТКИЙ СЛОВАРЬ
Административный центр сельского поселения, муниципального района —
населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и
сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии
с законом субъекта Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования.
Внутригородская территория города федерального значения — часть тер-
ритории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и
(или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Вопросы местного значения — вопросы непосредственного обеспечения
жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и законами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления
самостоятельно.
Вопросы местного значения межпоселенческого характера — часть во-
просов местного значения, решение которых в соответствии с федеральными законами и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно.
Выборное должностное лицо местного самоуправления — должностное
лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего
равного и прямого избирательного права при тайном голосовании
на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава.
Гарантии местного самоуправления — условия и средства, позволяющие
обеспечить реализацию и эффективную правовую защиту местного самоуправления.
Глава муниципального образования — высшее должностное лицо муни-
ципального образования, наделенное уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Городское поселение — город или поселок, в котором местное само-
управление осуществляется населением непосредственно и (или)
через выборные и иные органы местного самоуправления.
Городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муни-
ципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения по-
388
Краткий словарь
селения и вопросов местного значения муниципального района, а
также могут осуществлять отдельные государственные полномочия,
передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Депутат — член представительного органа поселения, муниципального
района, городского округа или внутригородской территории города
федерального значения.
Должностное лицо местного самоуправления — выборное либо заклю-
чившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов
местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.
Должность муниципальной службы — должность в органе местного са-
моуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального
образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по
обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или
лица, замещающего муниципальную должность.
Источники муниципального права — нормативные правовые акты, со-
держащие и регулирующие муниципально-правовые отношения.
Межселенная территория — территория, находящаяся вне границ посе-
лений.
Местное самоуправление — в соответствии со ст. 1 Федерального закона об
общих принципах организации местного самоуправления форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Федерации,
самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов
местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Местные выборы — общемуниципальное мероприятие, в ходе которого
жители конкретного муниципального образования осуществляют
конституционное право непосредственно избирать представительные органы местного самоуправления, непосредственно или через
депутатов избирать главу муниципального образования, иных
должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.
Местные финансы — совокупность денежных средств, формируемых и
используемых для решения вопросов местного значения.
Местный бюджет — совокупность правовых норм, регулирующих об-
щественные отношения, складывающиеся по поводу формирования
и расходования денежных средств для осуществления функций и
компетенции местного самоуправления.
Местный референдум — осуществляемое путем голосования прямое во-
леизъявление населения, проживающего в границах муниципального образования, по решению или обсуждению важных вопросов ме-
стного значения, отнесенных федеральным законодательством к
компетенции местного самоуправления.
Метод правового регулирования отрасли муниципального права — ñîâî-
купность юридических приемов, способов, средств воздействия муниципальных норм на возникающие в этой сфере отношения.
Муниципальная служба — профессиональная деятельность граждан, которая
осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной
службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Муниципальное образование — городское или сельское поселение, му-
ниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.
Муниципальное право — комплексная отрасль права, представляющая
собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.
Муниципальное право как учебная дисциплина — совокупность знаний,
включающих в себя наиболее существенные вопросы, связанные с
организацией и деятельностью местного самоуправления.
Муниципальные правовые нормы — правовые нормы, закрепляющие и
регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе
организации и деятельности местного самоуправления.
Муниципально-правовые отношения — регулируемые нормами муници-
пального права общественные отношения, возникающие в процессе
организации и деятельности местного самоуправления в городских,
сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и местных традиций.
Муниципальные выборы — совокупность организационно-правовых ме-
роприятий по избранию депутатского состава представительных органов и должностных лиц местного самоуправления.
Муниципальный правовой акт — решение, принятое непосредственно насе-
лением муниципального образования по вопросам местного значения,
либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или)
должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного
значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными
законами и законами субъектов Федерации, а также по иным вопросам,
отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления
и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально
оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.
Муниципальный район — несколько поселений или поселений и межсе-
ленных территорий, объединенных общей территорией, в границах
которой местное самоуправление осуществляется в целях решения
вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного
389
390
Краткий словарь
самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Муниципальный служащий — гражданин, исполняющий в порядке, опре-
деленном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Федерации, обязанности
по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
Наука муниципального права — совокупность знаний, идей, представ-
лений о возникновении, развитии и функционировании местного
самоуправления, о системе норм муниципального права и регулируемых ими общественных отношениях.
Нормативный правовой акт местного самоуправления — официальный
письменный документ, принятый непосредственно населением муниципального образования, органом местного самоуправления или
его должностным лицом в пределах их полномочий, устанавливающий общеобязательные правила поведения в соответствии с предметами ведения местного самоуправления, предусмотренными законодательством и уставом муниципального образования.
Организационная основа местного самоуправления — единая взаимосвя-
занная и взаимозависимая система, между элементами которой существует тесная организационно-правовая связь.
Органы местного самоуправления — избираемые непосредственно насе-
лением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Основы местного самоуправления — условия и предпосылки, способст-
вующие становлению и развитию местного самоуправления.
Поселение — городское или сельское поселение.
Правовая основа местного самоуправления — совокупность юридических
норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.
Предмет науки муниципального права — возникновение, развитие и
функционирование местного самоуправления, система норм муниципального права и регулируемые ими общественные отношения.
Предмет отрасли муниципального права — общественные отношения,
которые возникают в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других
муниципальных образованиях.
Представительные органы — выборные органы, обладающие правом
представлять интересы населения и принимать от его имени решения, имеющие юридическую силу на территории муниципального
образования.
Принципы местного самоуправления — исходные начала и идеи, лежащие
в основе организации и деятельности населения муниципального образования и формируемых им муниципальных органов.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]