Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Гарантии местного самоуправления. Ответственность органов…
341
Российская делегация, в составе которой имеются представители органов местного самоуправления, участвует в работе Конгресса местных и региональных властей Европы, осуществляющего, в частности, мониторинг реализации положений Европейской
хартии в странах, входящих в Совет Европы.
Европейская хартия местного самоуправления предоставляет
органам местного самоуправления право:
на достаточные собственные ресурсы, которыми они могут сво-
бодно распоряжаться при осуществлении своей компетенции;
на установление в рамках закона местных налогов, составляю-
щих часть финансовых ресурсов местного самоуправления;
на защиту наиболее слабых в финансовом отношении орга-
нов местного самоуправления (перераспределение финансов
или иные эквивалентные меры).
Эти положения Европейской хартии местного самоуправления
нашли отражение и в законодательстве России.
Признается и равная правовая защита государством наряду с
другими формами собственности муниципальной собственности
(ч. 2 ст. 8 Конституции РФ). Эта гарантия предполагает, что органы
местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Они вправе совершать с муниципальным имуществом любые сделки, разрешенные законом, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности.
При этом порядок и условия приватизации муниципальной
собственности муниципальное образование определяет самостоятельно. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности в полном объеме поступают в местный бюджет.
Органы местного самоуправления самостоятельно формируют,
утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги
и сборы (ст. 132 Конституции РФ). При этом минимальные местные бюджеты обеспечиваются федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации путем закрепления доходных источников для покрытия
минимально необходимых расходов местных бюджетов.
Органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды, устанавливать местные налоги, сборы,
а также льготы по их уплате.
Органы местного самоуправления вправе создавать предприятия,
учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они
определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных
342
предприятий, учреждений и организаций, утверждают их уставы,
назначают и увольняют их руководителей.
Соответствующие органы государственной власти обязаны ôè-
нансировать осуществление отдельных государственных полномочий, которые законом переданы органам местного самоуправления.
Кроме того, государственные органы должны компенсировать
органам местного самоуправления дополнительные расходы, вызванные решениями федеральных органов государственной власти
и органами государственной власти субъектов Федерации.
Закреплено право на участие в кредитных отношениях, которое
распространяется на муниципальные займы, лотереи, получение и
выдачу кредитов.
В интересах населения органы местного самоуправления вправе
создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения, выпускать муниципальные ценные бумаги.
Органы местного самоуправления имеют право на компенсацию
дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133 Конституции РФ).
Компенсация расходов производится органами, принявшими решение. Размер ее определяется одновременно с принятием такого
решения.
Во исполнение всех названных гарантий, согласно ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления,
федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.
Глава 9
9.2. Ответственность органов местного самоуправления
и должностных лиц местного самоуправления
Местное самоуправление предполагает ответственность своих
органов и должностных лиц за выполнение возлагаемых на них
функций и полномочий. В связи с этим можно выделить два вида
юридической ответственности: позитивную и ретроспективную
ответственность.
Позитивная юридическая ответственность выражается, прежде
всего, в добросовестном выполнении органами и их должностными лицами возлагаемых на них функций и полномочий. Этот вопрос подробно рассмотрен в разделах, посвященных компетенции
соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления, и в этом параграфе рассматриваться не будет.
Гарантии местного самоуправления. Ответственность органов…
343
Ретроспективная же ответственность наступает за неисполнение или ненадлежащее исполнение органами местного самоуправления и их должностными лицами возлагаемых на них функций и
полномочий.
Ответственность в муниципальном праве — это обязанность
субъектов муниципальных правоотношений претерпеть неблагоприятные правовые последствия в результате принятия ими противоправных решений или ненадлежащего исполнения своих
обязанностей.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает круг субъектов, перед которыми органы и
должностные лица местного самоуправления несут ответственность, а также основные формы такой ответственности.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность:
перед населением муниципального образования;
перед государством;
перед физическими и юридическими лицами.
Прежде всего, следует сказать о таком виде, как муниципальноправовая ответственность. Одним из ключевых понятий для этого
вида юридической ответственности является законодательное определение местного самоуправления: «самостоятельная и под свою
ответственность» деятельность по решению вопросов местного значения. Она осуществляется населением в значительной мере через
органы или должностных лиц местного самоуправления. Поэтому
важно, прежде всего, обеспечить зависимость последних от основного субъекта прав местного самоуправления — населения.
Основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления
перед населением и порядок решения соответствующих вопросов
определяются уставами муниципальных образований в соответствии
с Законом об общих принципах местного самоуправления.
Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в порядке
реализации такой формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления, как голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
Основанием для наступления ответственности органов и
должностных лиц местного самоуправления является утрата доверия населения. Об утрате доверия населения применительно к вы-
344
борным органам местного самоуправления и должностным лицам
местного самоуправления можно говорить, поскольку они получают в результате выборов своеобразный «мандат доверия» от населения на решение вопросов местного значения.
Порядок отзыва депутата представительного органа местного
самоуправления, выборного должностного лица может быть предусмотрен законом субъекта Федерации и в уставе муниципального образования. Муниципальное образование, как правило, определяет процессуальный механизм реализации права населения на
отзыв данных выборных лиц.
Отзыв — это крайняя мера, применяемая к депутату или выборному должностному лицу. Возможны и более мягкие санкции:
коллективное порицание, замечание со стороны представительного органа, предупреждение со стороны собраний избирателей, заслушавших их отчет о проделанной работе, и т.д. К отзыву следует прибегать, когда использованы эти и другие меры воздействия на депутатов и выборных должностных лиц.
В уставе муниципального образования могут предусматриваться основания и меры ответственности иных органов и должностных лиц местного самоуправления, которые замещают свою должность по контракту либо по решению представительного органа
местного самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления. В этом случае ответственность наступает не перед
населением, а перед органом или лицом, которые население уполномочило выражать и защищать свои интересы.
Главным основанием для наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государ-
ством являются нарушения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава),
законов субъекта Федерации, устава муниципального образования,
а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
Основанием для наступления ответственности за ненадлежащее осуществление переданных отдельных государственных полномочий наступает не за нарушение конституционных норм или
законов (хотя следует учитывать, что эти полномочия передаются
согласно ст. 132 Конституции РФ соответствующими государственными органами по закону), а неэффективное исполнение или
неисполнение ими делегированных полномочий. Однако конкретный механизм привлечения органов и должностных лиц местного
самоуправления к ответственности, как и сами меры ответственности перед государством, законом не определены.
Глава 9
Гарантии местного самоуправления. Ответственность органов…
345
Мера ответственности — прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления (выборного или иного), а также его должностного лица, осуществляемое в порядке,
установленном законом.
Ответственность представительного органа муниципального
образования перед государством реализуется посредством его роспуска. Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает три таких случая.
1. В случае если судом установлено, что представительным ор-
ганом муниципального образования принят нормативный правовой
акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования, а
представительный орган муниципального образования в течение
трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в
пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в
том числе не отменил соответствующий нормативный правовой
акт, высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения,
вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации проект закона субъекта Федерации
о роспуске представительного органа муниципального образования.
2. В случае если судом установлено, что избранный в право-
мочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного
заседания, высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в
силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации проект закона субъекта Федерации о роспуске
представительного органа муниципального образования.
3. В случае если судом установлено, что вновь избранный в
правомочном составе представительный орган муниципального
образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Федерации
(руководитель высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в
законодательный (представительный) орган государственной власти
346
субъекта Федерации проект закона субъекта Федерации о роспуске
представительного органа муниципального образования.
Закон субъекта Федерации о роспуске представительного органа
муниципального образования может быть обжалован в судебном
порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен
рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через
10 дней со дня ее подачи.
Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта
Федерации о его роспуске.
Ответственность главы муниципального образования и главы
местной администрации перед государством выражается в виде
отрешения от должности.
Высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае:
издания указанным должностным лицом местного само-
управления нормативного правового акта, противоречащего
Конституции РФ, федеральным конституционным законам,
федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования, если
такие противоречия установлены соответствующим судом, а
это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих
полномочий мер по исполнению решения суда;
совершения указанным должностным лицом местного само-
управления действий, в том числе издания им правового акта,
не носящего нормативного характера, влекущих нарушение
прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование
субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта
Федерации, если это установлено соответствующим судом, а
указанное должностное лицо не приняло в пределах своих
полномочий мер по исполнению решения суда.
Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта
Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) издает правовой акт об
Глава 9
Гарантии местного самоуправления. Ответственность органов…
347
отрешении от должности главы муниципального образования или
главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть
месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.
Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом
субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Федерации) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный
правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его
официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и
принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
Глава муниципального образования или глава местной администрации прекращает свои полномочия со дня вступления в силу
правового акта об отрешении от должности.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления также предусматривает возможность удаления главы муници-
пального образования в отставку.
Представительный орган муниципального образования вправе
удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе
депутатов представительного органа муниципального образования
или по инициативе высшего должностного лица субъекта Федерации
(руководителя высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Федерации).
Основаниями для удаления главы муниципального образования
в отставку являются:
решения, действия (бездействие) главы муниципального об-
разования, повлекшие (повлекшее) наступление просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенной в порядке, установленном Бюджетным кодексом
РФ, превышающей 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и
(или) просроченной задолженности по исполнению своих
бюджетных обязательств, превышающей 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и
бюджетов субъектов Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований; нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение законодательства
при осуществлении отдельных переданных государственных
348
Глава 9
полномочий за счет предоставления субвенций, что установлено судом;
неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей
по решению вопросов местного значения, осуществлению
полномочий, предусмотренных законодательством, уставом
муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий, переданных органам
местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Федерации;
неудовлетворительная оценка деятельности главы муници-
пального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.
Инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования
в отставку, выдвинутая не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, оформляется в виде обращения, которое
вносится в представительный орган муниципального образования.
Инициатива высшего должностного лица субъекта Федерации
(руководителя высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Федерации) об удалении главы муниципального
образования в отставку оформляется в виде обращения.
Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа
муниципального образования об удалении главы муниципального
образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего
должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) в течение одного месяца со дня внесения соответствующего
обращения.
Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку
считается принятым, если за него проголосовало не менее двух
третей установленной численности депутатов представительного
органа муниципального образования.
Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку
подлежит официальному опубликованию (обнародованию) не
позднее чем через пять дней со дня его принятия.
В случае если глава муниципального образования не согласен
с решением представительного органа муниципального образова-
Гарантии местного самоуправления. Ответственность органов…
349
ния об удалении его в отставку, он вправе в письменном виде изложить свое особое мнение, оно подлежит опубликованию (обнародованию) одновременно с указанным решением представительного
органа муниципального образования.
В случае если инициатива об удалении главы муниципального
образования в отставку отклонена представительным органом муниципального образования, данный вопрос может быть вынесен
на повторное рассмотрение не ранее чем через два месяца.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусмотрел возможность установления временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления
органами государственной власти субъекта Федерации (ст. 75). Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут
временно осуществляться органами государственной власти субъектов Федерации в случае:
если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной
чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют
и (или) не могут быть сформированы;
если вследствие решений, действий (бездействия) органов
местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная
в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или)
просроченная задолженность муниципальных образований
по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом
году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;
если при осуществлении отдельных переданных государст-
венных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо
нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных
нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.
Решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Федерации соответствующих
полномочий органов местного самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем
350
Глава 9
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Федерации) на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации,
принимаемого большинством не менее двух третей голосов установленного числа депутатов.
Соответствующий указ (постановление) высшего должностного
лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Федерации) должен
(должно) содержать:
перечень осуществляемых исполнительными органами госу-
дарственной власти субъекта Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления;
перечень исполнительных органов государственной власти
субъекта Федерации и (или) должностных лиц, назначаемых
органами государственной власти субъекта Федерации, на
которые (которых) возлагается осуществление отдельных
полномочий органов местного самоуправления, с распределением этих полномочий между ними;
срок, в течение которого исполнительными органами госу-
дарственной власти субъекта Федерации осуществляются
отдельные полномочия органов местного самоуправления;
источники и порядок финансирования временного осущест-
вления исполнительными органами государственной власти
субъекта Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления.
Вместе с тем законом установлен ряд изъятий. Так, не могут
временно осуществляться органами государственной власти субъектов Федерации полномочия органов местного самоуправления по
принятию устава муниципального образования, внесению в него
изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.
В случае названных финансовых нарушений по ходатайству
высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Федерации) решением арбитражного суда субъекта Федерации на
срок до одного года может вводиться временная финансовая администрация.
В целях восстановления платежеспособности муниципального
образования временная финансовая администрация в соответствии
с федеральным законом принимает меры по реструктуризации
просроченной задолженности муниципального образования, разраба-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]