Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Гарантии местного самоуправления. Ответственность органов…
351
тывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет
их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, — в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации для утверждения законом
субъекта Федерации, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные
полномочия в соответствии с законодательством.
Названные решения органов государственной власти субъектов
Федерации могут быть обжалованы в судебном порядке.
В порядке и случаях, установленных федеральными законами,
отдельные полномочия органов местного самоуправления могут
временно осуществляться федеральными органами государственной власти.
Еще одним видом юридической ответственности органов и
должностных лиц местного самоуправления является имуществен-
ная ответственность, урегулированная положениями Гражданского кодекса РФ. Основанием для ответственности перед физически-
ìè è юридическими лицами являются действия органов или должностных лиц местного самоуправления, нарушающие права и свободы граждан, причиняющие имущественный и иной ущерб физическим и юридическим лицам (например, невыполнение условий договоров или соглашений с физическими и юридическими
лицами, заключенных в отношении муниципального имущества).
Ответственность определяется в судебном порядке.
Необходимость установления подобного рода ответственности,
с одной стороны, связана с тем, что органы местного самоуправления являются субъектами гражданского права и вступают в гражданско-правовые отношения с юридическими и физическими
лицами (ст. 124 ГК), а потому в отношениях между ними должны
применяться гражданско-правовые нормы, в том числе об ответственности за неисполнение обязательств или причинение вреда.
Органы местного самоуправления в соответствии с Законом об
общих принципах организации местного самоуправления являются юридическими лицами (ст. 41), регистрируются в соответствии
с ГК РФ как учреждения и действуют на основании общих для
организаций данного вида положений.
Это означает, что они самостоятельно выступают в гражданском обороте и несут ответственность за совершаемые ими действия. На них в полном объеме распространяются нормы гражданского и арбитражного законодательства.
352
Глава 9
С другой стороны, основанием для гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления может стать совершение незаконных действий (бездействия), принятие незаконных решений, в том числе издание актов, не соответствующих закону или иному правовому акту.
Незаконность действий или решений органов местного самоуправления устанавливается судом либо арбитражным судом.
Убытки, моральный вред, нанесенные физическому или юридическому лицу, возмещаются в порядке, установленном ГК РФ. Причем сами должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинен ущерб, непосредственной ответственности перед потерпевшим не несут, и к ним не должны предъявляться требования о возмещении ущерба.
Должностное лицо местного самоуправления несет лишь уголовную, административную или дисциплинарную ответственность.
Гражданско-правовую ответственность должностное лицо не несет, поскольку не является субъектом гражданского права.
В случае незаконных действий должностного лица местного
самоуправления в сфере гражданского законодательства за причиненные им убытки несет ответственность орган местного самоуправления (ст. 16 ГК РФ).
Объем имущественной ответственности, а также условия и порядок ее наступления определяются нормами как ГК РФ, так и
отдельных законов. Вред возмещается в полном объеме, как правило, за счет местного бюджета или иного имущества, входящего в
состав муниципальной собственности.
Возмещение может осуществляться как добровольно, так и по
решению суда.
9.3. Контроль и надзор за деятельностью органов
местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления
В уставе муниципального образования закреплены различные
формы контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц. Наиболее распространены отчеты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Подотчетность органов и должностных лиц местного самоуправления определяется Законом об общих принципах организации местного самоуправления, порядок ее реализации детализируется в уставах муниципальных образований.
Гарантии местного самоуправления. Ответственность органов…
353
Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о
результатах своей деятельности, а в случае если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию — о
результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о
решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
Представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования,
главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных
главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
Органы местного самоуправления заслушивают отчеты о деятельности муниципальных предприятий и учреждений в порядке,
предусмотренном уставом муниципального образования, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений.
Органы местного самоуправления представляют в федеральные
органы государственной власти и (или) органы государственной
власти субъектов Федерации отчеты об исполнении местных
бюджетов.
Важную роль имеет доверие населения муниципального образования, которое, не будучи удовлетворенным деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, может инициировать вопрос о голосовании по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного самоуправления.
Для обеспечения реальной ответственности, независимости
органов и должностных лиц местного самоуправления, контроля
за деятельностью очень важна инициатива жителей муниципального образования, их самоорганизация, осознание ими своих
прав и интересов, заинтересованность в решении вопросов местного значения.
В уставе муниципального образования закреплен контроль в
форме надзора за исполнением органами местного самоуправления
и должностными лицами местного самоуправления Конституции
РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Федерации, уставов
муниципальных образований, муниципальных правовых актов, за
осуществлением органами местного самоуправления и должност-
354
ными лицами местного самоуправления переданных им отдельных
государственных полномочий.
Прокуроры и следователи органов прокуратуры не могут быть
членами выборных и иных органов местного самоуправления.
Воздействие в какой-либо форме органов местного самоуправления на этих лиц с целью повлиять на принимаемые ими решения
или воспрепятствование в какой-либо форме их деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.
Выполняя в соответствии с Законом о прокуратуре свои функции, работники прокуратуры вправе:
по предъявлении служебного удостоверения беспрепятст-
венно входить в помещения органов местного самоуправления, иметь доступ к их документам и материалам, проверять
исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона;
требовать от руководителей и других должностных лиц орга-
нов местного самоуправления представления необходимых
документов, материалов, статистических данных и иных сведений, а также выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;
требовать от должностных лиц местного самоуправления
проведения проверок по поступившим материалам и обращениям, а также ревизий деятельности подконтрольных или
подведомственных им организаций;
вызывать должностных лиц местного самоуправления для
объяснения по поводу нарушения законов.
Прокурор или его заместитель по законным основаниям возбуждает уголовное дело или производство об административном
правонарушении или требует привлечения лиц к иной установленной законом ответственности.
В соответствии с законом прокурор опротестовывает противоречащие закону правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, обращаясь в суд общей юрисдикции или
арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными. Протест прокурора вносится в орган или должностному лицу местного самоуправления, которые издали этот акт, и
подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления.
Протест на решение представительного органа рассматривается
на ближайшем его заседании. Прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста, а также участвовать в его
рассмотрении органами местного самоуправления.
Глава 9
Гарантии местного самоуправления. Ответственность органов…
355
Важной формой реагирования прокурора на нарушения законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления является представление об устранении нарушений закона. Представление вносится в орган или должностному лицу,
которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.
В течение месяца со дня внесения представления должны быть
приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений, их причин и условий, им способствующих.
О результатах принятых мер орган или должностное лицо местного самоуправления обязаны сообщить прокурору в письменной форме. Прокурор вправе присутствовать при рассмотрении
своего представления.
Кроме того, в целях предупреждения правонарушений или при
наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор (его заместитель) в письменной форме объявляет должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
Прокурор в ряде случаев вправе выступать в качестве истца по
гражданским и арбитражным делам (например, если пострадавшие
не могут по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам
лично отстаивать в суде общей юрисдикции или арбитражном суде
свои права и свободы).
Контроль за деятельностью органов местного самоуправления
осуществляют и органы государственной власти, которые в пределах своих полномочий обеспечивают защиту, учет интересов местного самоуправления при осуществлении государственной политики в различных сферах жизни общества.
Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, государство осуществляет контроль над органами местного самоуправления и в части
использования ими материальных и финансовых средств, выделенных для реализации переданных им государственных полномочий. Государственный орган, предоставивший местному бюджету
субвенцию в виде денежных средств, вправе проконтролировать их
расходование.
Субвенция имеет целевое назначение и направляется на выполнение задач в установленные государством сроки. При выявлении фактов использования этих средств не по назначению орган
государственной власти вправе их изъять.
Государственные органы контролируют расходование финансовых средств, объединенных для выполнения каких-либо совместных программ с органами местного самоуправления.
356
Глава 9
Налоговые органы контролируют также деятельность муниципальных предприятий, организаций в части уплаты налогов и
иных платежей в государственные бюджеты различных уровней.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями, осуществляют
контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу
муниципального образования и принятым в соответствии с ним
нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Какие гарантии местного самоуправления закреплены в Конституции РФ?
2. Кто обладает правом отменить решения органов и должностных
лиц местного самоуправления?
3. Раскройте содержание права местного самоуправления на судебную защиту.
4. Назовите виды государственного контроля в области местного
самоуправления.
5. В каких формах осуществляется общественный контроль?
6. Перед кем несут ответственность органы и должностные лица
местного самоуправления за нарушение устава муниципального
образования?
7. Какие формы ответственности должностных лиц местного самоуправления установлены законодательством перед государством?
Глава 10
В результате изучения данной главы обучающиеся должны
знать:
основные понятия — «модель местного самоуправления» и др.
содержание и черты различных моделей местного самоуправления
сущность и принципы осуществления местного самоуправления в отдельных за-
территориальную структуру местного самоуправления в рассматриваемых госу-
виды контроля над местным самоуправлением в зарубежных странах
наименования и
уметь:
различать и толковать содержание моделей местного самоуправления
анализировать сущность и особенности моделей местного самоуправления
определять место модели местного самоуправления различных государств в
оценивать влияние типов и особенностей местного самоуправления зарубежных
владеть:
признаками классификации моделей местного самоуправления
методами анализа моделей местного самоуправления
МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
И УПРАВЛЕНИЯ.
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
MODELS OF LOCAL ORGANIZATION
OF SELF-GOVERNMENT. LOCAL
GOVERNMENT IN FOREIGN
COUNTRIES
Ключевые слова: модель местного самоуправления, англосаксонская мо-
дель, континентальная модель, иберийская модель, функциональная модель, зарубежные страны, США, Германия, Италия,
Япония
рубежных странах
дарствах
компетенцию органов и должностных лиц местного самоуправ-
ления в зарубежных странах
общей системе классификации моделей
стран на формирование и развитие государственного строя
358
навыками сбора, анализа информации для исследования моделей местного са-
моуправления в зарубежных странах
особенностями функционирования моделей местного самоуправления в зару-
бежных странах
навыками анализа юридических фактов и норм в сфере местного самоуправ-
ления в зарубежных странах
Глава 10
10.1. Модели соотношения государственной
власти и самоуправления на местах
Мировой опыт выработал такие модели организации управления на местах, как централизация, децентрализация, деконцентрация власти, кооперативные начала в местном самоуправлении и
т.п. Выбор той или иной модели обусловлен историческими условиями, национальными традициями, географическими, социальноэкономическими и политическими факторами. Системы управления периодически меняются: они зависят от соотношения социальных сил, экономического развития территории, возможности
применения достижений научно-технического прогресса и иных
обстоятельств.
В современной науке и практике существует два подхода к
вопросу о соотношении государственной власти и местного самоуправления. В большинстве стран давно принята концепция,
согласно которой органами государственной власти являются
только центральные органы, распространяющие свою компетенцию на всю его территорию (глава государства, парламент, правительство), и их уполномоченные чиновники на местах (губернаторы областей, руководители районов и т.д.).
Выборные же на местах органы и должностные лица рассматриваются лишь в качестве органов самоуправления местных территориальных коллективов. Они реализуют власть не государства, а территориального коллектива, для чего создают собственные административные службы, нанимают должностных лиц, которые занимаются управленческой деятельностью в пределах компетенции
территориального коллектива.
Органы самоуправления автономны в рамках компетенции, иерархически не подчинены друг другу (равно как один территориальный коллектив не подчиняется другому). Вместе с тем органы
самоуправления выступают подсистемой органов публичной власти наряду с подсистемой органов государственной власти. Вместе
они образуют единую систему публичной власти.
В настоящее время в большинстве современных конституций
содержатся нормы об основах местного самоуправления, а также
Модели организации местного самоуправления и управления…
359
признается, что по умолчанию центра (в отдельных случаях — и
без такового) органы местного самоуправления могут осуществлять некоторые функции органов государственной власти (такая
возможность предусмотрена и в Конституции РФ).
Согласно второму подходу, местные органы, в том числе представительные, трактуются как звенья единой государственной власти сверху донизу: они не автономны, а иерархически соподчинены. Любой представительный орган, начиная с небольшого
сельского совета, теоретически признается единственным полновластным органом, осуществляющим на своей территории государственную власть.
В настоящее время такая практика существует во Вьетнаме, на
Кубе, в Китае, КНДР и некоторых других странах.
В соответствии с двумя подходами и с учетом национальных
особенностей тех или иных стран можно выделить четыре основ-
ные модели местного самоуправления: 1) англосаксонскую, 2) континентальную, 3) иберийскую и 4) советы.
Государства англосаксонской модели — Великобритания, США,
Австралия, Новая Зеландия, многие страны Африки и ЮгоВосточной Азии. Для решения местных вопросов и управления
местными делами в административно-территориальных единицах
избираются советы.
Наряду с такими коллегиальными органами общей компетенции в городах и других административно-территориальных единицах, а также в округах, образованных для определенных целей
(природоохранные, школьные и др.), создаются небольшие советы
(иногда их называют попечительскими) по вопросам библиотечного, школьного дела, муниципального жилья, местных дорог и т.д.
Они распоряжаются денежными суммами, выделенными для этих
целей из городского бюджета.
При этой системе население непосредственно избирает должностных лиц (шериф, казначей, прокурор). Исполнительных коллегиальных органов общей компетенции (подобных исполкомам
советов в социалистических странах) учреждения самоуправления
не создают. В США эту функцию исполняют должностные лица
и отчасти советы, в Великобритании — отраслевые постоянные
комиссии, состоящие из членов совета и служащих по найму.
В городах исполнительной работой занимаются мэры, избираемые непосредственно гражданами или советом города либо нанимаемые на несколько лет по контракту из числа специалистовуправленцев (менеджеров). В мелких приходах избираются советы
либо функции органа местного самоуправления выполняет сход
жителей.
360
Глава 10
Характерно, что деятельность органов местного самоуправления не контролируется чиновниками из центра. Эти органы самостоятельно решают вопросы местного значения, утверждают собственный бюджет, используют субсидии центра, а центральные
государственные органы осуществляют финансовый контроль за
целевым использованием выделенных средств. Однако, будучи
относительно автономными от центральной власти, муниципалитеты этой системы находятся под жестким судебным контролем.
Санкции по искам к муниципалитетам могут быть очень жесткими (особенно если речь идет о нарушении основных прав и
свобод граждан), вплоть до ареста, тюремного заключения или
отстранения муниципальных советников или чиновников муниципального совета от власти.
Англосаксонская модель муниципального управления возникла
из местных общин и приходов. Самоуправляющимся англосаксонским общинам была предоставлена широкая автономия не только
в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном правотворчестве. Территориальным органам на местах вверялись все стороны управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций.
Поскольку эта система предполагает выборность всех органов,
осуществляющих управление на местах, она приводит к их излишней автономности. В связи с этим англосаксонская модель применима только в условиях, когда сложились традиции правового государства, преодолены в основном местнические тенденции, существует довольно высокий уровень правовой культуры граждан и
управленцев, привито должное уважение к закону, чувство высокой
ответственности выборных органов, члены которых дорожат доверием граждан. В тех странах, где существуют тенденции сепаратизма, сильны местнические влияния, эта система может оказаться
нецелесообразной.
Англосаксонская модель получила широкое распространение в
мире. Она позволяет местному населению и его представительным
органам осуществлять всеобъемлющий контроль за деятельностью
должностных лиц и муниципальных советников во всех вопросах
местной жизни, особенно в финансах, их расходовании, в административной деятельности исполнительной власти, которая целиком (включая ее главу) состоит из наемных работников, получаю-
1
щих жалованье от муниципалитета
.
1
Ñì.: Саудаханов М.В., Хазова В.Е. Некоторые особенности организации местного самоуправления в Соединенных Штатах Америки // Вестн. Моск. ун-та
МВД России. 2017. ¹ 3. С. 155—157.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]