Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Представительные органы местного самоуправления
291
формирует проект порядка работы очередного заседания
представительного органа;
принимает решение о проведении рабочих заседаний пред-
ставительного органа;
подписывает протоколы заседаний и решения, принимаемые
представительным органом;
является распорядителем средств представительного органа;
направляет поступившие в представительный орган проекты
решений и материалы к ним в комитеты и комиссии представительного органа в соответствии с вопросами их ведения;
издает распоряжения по вопросам, отнесенным к его компе-
тенции уставом;
решает иные вопросы организации работы представительно-
го органа.
Представительный орган местного самоуправления, как правило, имеет определенную структуру — комитеты и комиссии. Êî-
митеты создаются как на весь срок полномочий депутатов (постоянные), так и на определенное время для предварительного
рассмотрения вопросов, относящихся к компетенции представительного органа, а также для содействия в реализации его решений, осуществления контроля за деятельностью местной администрации, предприятий, учреждений и организаций.
Постоянные комиссии (комитеты) выполняют следующие
функции:
участвуют в разработке программ экономического и соци-
ального развития, бюджета муниципального образования,
решений по другим вопросам;
по поручению представительного органа, его председателя
готовят проекты решений по вопросам, относящимся к сфере их деятельности;
дают заключения, вносят предложения, контролируют в
пределах компетенции представительного органа соблюдение законодательства и выполнение решений представительного органа администрацией муниципального образования, предприятиями, учреждениями, организациями и общественными объединениями на его территории независимо
от подчиненности и форм собственности, заслушивают по
этим вопросам доклады и сообщения соответствующих руководителей;
проводят проверки или депутатские слушания и др.
Работа постоянных комиссий (комитетов) строится в соответствии с планом работы представительного органа на конкретный
период, обычно на один год. Для проработки вопросов образуют
292
Глава 7
рабочие группы, в состав которых включаются также специалисты
и представители различных организаций. Вопросы рассматриваются на заседании комиссии, в том числе на совместных заседаниях
комиссий, если в этом есть необходимость.
На заседаниях могут заслушиваться руководители предприятий, организаций, учреждений, а также специалисты. Решение по
рассмотренному вопросу принимается простым большинством голосов депутатов и носит рекомендательный характер.
Структура представительного органа устанавливается, как правило, уставом муниципального образования. В городах в обязательном порядке (о чем свидетельствует практика) создаются постоянные комиссии (комитеты) по регламенту, законности, бюджету и налогам, делам молодежи, вопросам социальной политики
и культуры, по образованию и здравоохранению, промышленности, транспорту и связи, по вопросам дорожного хозяйства и благоустройства, наблюдательные и т.д.
В районах областного значения, кроме них, образуются комиссии по вопросам сельского хозяйства, переработки сельхозпродукции и др. (с учетом инфраструктуры муниципального образования,
в зависимости от наличия сфер деятельности). В сельской местности количество постоянных комиссий незначительно.
Временные комиссии действуют по мере необходимости в решении тех или иных вопросов. В большинстве случаев роль временных комиссий выполняют территориальные избирательные комиссии по выборам органов местного самоуправления, а также территориальные комиссии по местному референдуму. Временными
могут быть и отраслевые комиссии. По завершении своих обязанностей комиссии упраздняются решением представительного органа местного самоуправления.
Организация работы представительного органа — это совокупность отношений, складывающихся по поводу формирования
внутренней структуры и осуществления полномочий. Субъектами
отношений выступают депутаты, комитеты, комиссии, исполнительные органы, жители муниципального образования, предприятия, организации и т.д.
Основной формой организации работы является сессия (заседания) депутатов с одной повесткой дня. Заседания бывают пленар-
ные (открытые и закрытые), когда в работе сессии принимают участие все депутаты, и проводимые по комитетам и комиссиям.
Подготовка к сессии организуется главой муниципального образования, председателем представительного органа или иными
уполномоченными на то должностными лицами. Подготовку конкретных вопросов в основном осуществляют депутаты представи-
Представительные органы местного самоуправления
293
тельного органа. Вместе с тем ряд вопросов может быть внесен и
главой муниципального образования, и иными органами местного
самоуправления.
Депутаты утверждают план проведения сессионных заседаний,
который направляется заинтересованным должностным лицам в
сроки, установленные регламентом представительного органа. Для
подготовки вопросов к заседанию образуются рабочие группы из
числа депутатов и работников аппарата представительных и иных
органов местного самоуправления, а также специалистов в той или
иной сфере. Если в составе представительного органа есть комиссии или комитеты, на них возлагаются обязанности по организации этой работы.
Подготовленные документы могут быть вынесены и на обсуждение граждан по месту жительства или работы.
Обсуждение вопросов на сессии носит коллегиальный характер.
Каждый депутат вправе вносить свои предложения и замечания.
В начале заседания председательствующий оглашает число депутатов, присутствующих на сессии. Это необходимо для выяснения вопроса о наличии кворума, без которого сессия считается
неправомочной, а принимаемые решения — недействительными.
В одних случаях это председатель представительного органа, избранный депутатами на его заседании, в других — глава муниципального образования или замещающее его должностное лицо.
После установления кворума утверждается повестка дня. Голосование депутатов может быть проведено как по повестке в целом,
так и по каждому вопросу в отдельности. Каждый депутат вправе
внести в повестку дополнительные вопросы, которые в обязательном порядке ставятся председательствующим на голосование, как
правило, открыто.
По каждому вопросу выступают основной докладчик и содокладчик — обычно представитель комиссии (комитета) представительного органа, принимавший участие в подготовке вопроса на
сессию. По итогам доклада и содоклада проект решения принимается за основу.
В обсуждении вопроса участвуют все депутаты представительного органа, а также (по решению большинства) специалисты и граждане муниципального образования.
Проект решения с учетом предложений и замечаний, которые,
согласно регламентам представительных органов, оформляются письменно в виде поправок, оглашается председателем редакционной
комиссии, избранной из состава депутатов.
Каждая поправка ставится на голосование депутатов. Перед
голосованием автору предоставляется слово для ее обоснования.
Поправки могут вносить и депутаты и комиссии (комитеты).
294
Доработанный с учетом принятых поправок проект решения
оглашается и ставится на окончательное голосование. Решения принимаются, как правило, простым большинством голосов, за исключением вопросов, входящих в исключительную компетенцию представительного органа, для которых необходимо иногда квалифицированное большинство.
Сессия может проводиться по комитетам и комиссиям. Обычно такая форма используется при обсуждении проекта бюджета на
предстоящий год или отчета об исполнении бюджета за истекший
год. В данном случае каждый комитет (комиссия) назначает своего
содокладчика на пленарное заседание. Комитет (комиссия) готовит письменные предложения к рассматриваемому вопросу в виде
поправок, концепций, обоснований и вносит их на сессию.
Окончательное решение по любому вопросу, принятое в коллегиальном порядке всеми депутатами открытым или тайным голосованием, подписывается главой муниципального образования
либо председателем представительного органа и обнародуется в
средствах массовой информации или иным способом.
Решения вступают в силу с момента опубликования, с даты,
указанной в самом решении, или со дня его принятия. Уставы
муниципальных образований сами закрепляют этот порядок. Однако есть непреложный принцип, который должен действовать
повсеместно, — это опубликование, доведение решения до сведения граждан.
Сессии представительных органов местного самоуправления
проводятся открыто, гласно. Этот принцип закреплен в законах
субъектов Федерации и в большей мере в уставах муниципальных
образований. На сессии приглашаются представители заинтересованных организаций и средств массовой информации.
Законодательство субъектов Федерации, уставы муниципальных образований предусматривают также проведение закрытых
пленарных заседаний. На них рассматриваются, как правило, вопросы, содержащие государственную тайну и не подлежащие
всеобщему оглашению.
В законах субъектов Федерации о местном самоуправлении, в
уставах муниципальных образований закреплены нормы, обеспечивающие роль сессий как основной организационно-правовой
формы деятельности представительных органов местного самоуправления.
Обязательность проведения сессий — одна из норм — вытекает
не только из законов, уставов, регламентов, но и из самой природы представительного органа. Обязательность проведения сессий
связана с характером вопросов, которые могут быть рассмотрены
Глава 7
Представительные органы местного самоуправления
295
только на сессии. К ним отнесены все вопросы исключительной
компетенции представительного органа. Если представительный
орган не проводит сессионных заседаний, он может быть распущен или расформирован путем отзыва депутатов.
Законы отдельных субъектов Федерации о местном самоуправлении, уставы муниципальных образований в большинстве своем
предусматривают также нормы о периодичности проведения сессий. Как правило, сессии проводятся по мере необходимости, но
не реже одного раза в три месяца.
Эти нормы способствуют своевременной подготовке плановых
вопросов к заседаниям и обеспечивают соблюдение принципа законности, предполагающего обязательность проведения сессий в
установленные сроки.
Сессии могут быть как плановые, так и внеплановые. Плановые могут созываться главой муниципального образования, председателем представительного органа, главой управы, главой администрации. Внеплановые сессии созываются по требованию определенного числа депутатов, избирателей, а также главы муниципального образования. Уставы муниципальных образований закрепляют это право за различными должностными лицами.
Для проведения сессии представительного органа необходимо,
чтобы на его заседании присутствовало определенное законами
или уставами количество депутатов.
7.3. Статус депутата
Депутат является выборным лицом органа местного самоуправления. Его статус закреплен в ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, срок полномочий —
от двух до пяти лет.
Полномочия депутата, члена выборного органа, начинаются ñî
дня его избрания и прекращаются с началом работы выборного
органа местного самоуправления нового созыва.
Депутаты осуществляют свои полномочия на постоянной основе или на общественных началах. При этом, согласно закону,
депутаты представительного органа муниципального образования
осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной
основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа
муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек — один депутат.
296
Депутат представительного органа муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия депутата
представительного органа иного муниципального образования
или выборного должностного лица местного самоуправления
иного муниципального образования, за исключением случаев,
когда глава муниципального образования избирается из числа депутатов представительного органа.
Осуществляющий свои полномочия на постоянной основе депутат представительного органа местного самоуправления не вправе:
заниматься предпринимательской деятельностью лично или
через доверенных лиц, а также участвовать в управлении хозяйствующим субъектом (за исключением жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, садоводческого, огороднического, дачного потребительских кооперативов, товарищества собственников недвижимости и профсоюза, зарегистрированного в установленном порядке, совета
муниципальных образований субъекта Федерации, иных
объединений муниципальных образований), если иное не
предусмотрено федеральными законами или если в порядке,
установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключе-
нием преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная
творческая деятельность не могут финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан
и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
входить в состав органов управления, попечительских или
наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Депутат, равно как и все должностные лица местного самоуправления, осуществляет свою деятельность в соответствии с
Конституцией РФ и действующим законодательством.
Глава 7
Представительные органы местного самоуправления
297
Депутат обязан участвовать в заседаниях представительного органа местного самоуправления, выполнять его поручения. Работая
в сессиях, депутат вправе принимать участие в обсуждении вопросов, вносить предложения в повестку дня, проекты нормативных
правовых актов, программ по вопросам местного значения, поправки к обсуждаемым проектам решений, оглашать на заседаниях
обращения граждан, имеющие общественное значение, обращаться
с запросом (вопросом) к должностным лицам и получать ответ по
существу.
Как правило, депутат состоит в одной или двух комиссиях (комитетах) представительного органа. В составе комиссии (комитета)
он может быть избран и избирать ее руководителей. Депутат обязан присутствовать на заседаниях комиссии, по поручению руководства участвовать в подготовке вопросов, выносимых на заседание комиссии (комитета), в этих целях проводить проверки соответствующих предприятий, учреждений, организаций, запрашивать у должностных лиц необходимые материалы.
По итогам проверки депутат (группа депутатов) составляет
обобщенный документ и представляет его председателю или секретарю комиссии.
Депутаты принимают непосредственное участие в обсуждении
рассматриваемых на заседаниях комиссии (комитета) вопросов,
вносят свои предложения и замечания по проектам документов,
выступают с обоснованием своих предложений, обладают правом
решающего голоса при принятии решений комиссии.
Деятельность депутатов в избирательном округе регламентирована, как правило, уставами муниципальных образований. Депутат
обязан вести прием избирателей в установленное время и по определенному адресу, проводить встречи с избирателями и отчитываться о выполняемой им работе в представительном органе, комиссии
(комитете) или в пределах своего избирательного округа.
В городах для повышения эффективности своей деятельности
депутаты объединяются в территориальные депутатские группы.
Работа депутатской группы строится на основе плана, в который
включаются вопросы насущной жизни граждан: благоустройство
территорий, санитарное состояние, подготовка жилищного фонда к
зиме, организация досуга детей и подростков и т.д.
По вопросам, поставленным в заявлениях, жалобах граждан,
депутат обязан в пределах своих полномочий принять все исчерпывающие меры для восстановления справедливости или наведения соответствующего порядка. Он вправе обратиться с этим вопросом к должностным лицам, от которых зависит его решение,
а также к должностным лицам местного самоуправления. В слу-
298
Глава 7
чае невыполнения законных требований депутат вправе обратиться в суд.
Депутат имеет право выступать в средствах массовой информации по любому вопросу общественной жизни как муниципального образования, так и округа, от которого он избран.
Одним из важных элементов статуса депутата в системе местного самоуправления является депутатский иммунитет.
Гарантии прав депутатов представительных органов местного
самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе,
совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и
административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов,
занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки,
используемых ими средств связи, принадлежащих им документов
устанавливаются федеральными законами (гл. 52 УПК РФ,
ст. 1.4 КоАП РФ и др.).
Депутат представительного органа местного самоуправления не
может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при
голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока их полномочий. Однако это
положение не распространяется на случаи, когда депутатом были
допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения,
ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.
Депутатский иммунитет позволяет депутату представительного органа местного самоуправления беспрепятственно осуществлять свои полномочия, не опасаясь возможного преследования за
те или иные законные действия или за волеизъявление при голосовании.
Депутатам, осуществляющим свои полномочия на постоянной
основе, должны устанавливаться специальные гарантии. Эту функцию Закон об общих принципах организации местного самоуправления относит к компетенции субъектов Федерации. Уставы
отдельных муниципальных образований содержат правила, согласно которым все депутаты представительного органа работают на
постоянной основе, за что получают заработную плату из средств
местного бюджета. Кроме того, законы отдельных субъектов Федерации устанавливают некоторые социальные гарантии депутату.
Социальные гарантии депутатов на этапе становления местного самоуправления позволяют вовлечь в представительные органы наиболее подготовленных людей, владеющих основами
Представительные органы местного самоуправления
299
управления, обладающих высокими нравственными и волевыми
качествами.
Полномочия депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случаях:
смерти;
отставки по собственному желанию;
признания судом недееспособным или ограниченно дееспо-
собным;
признания судом безвестно отсутствующим или объявления
умершим;
вступления в отношении его в законную силу обвинитель-
ного приговора суда;
выезда за пределы Российской Федерации на постоянное
место жительства;
прекращения гражданства Российской Федерации, прекраще-
ния гражданства иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии
с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им
гражданства иностранного государства либо получения им вида
на жительство или иного документа, подтверждающего право
на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося
участником международного договора Российской Федерации,
в соответствии с которым гражданин Российской Федерации,
имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
отзыва избирателями;
досрочного прекращения полномочий соответствующего ор-
гана местного самоуправления;
призыва на военную службу или направления на заменяю-
щую ее альтернативную гражданскую службу;
в иных случаях, установленных законодательством.
7.4. Компетенция представительных органов
местного самоуправления, их нормативные правовые акты
Закон об общих принципах организации местного самоуправления, закрепляя статус представительного органа местного самоуправления, определяет основы его компетенции, ядро которой
составляют исключительные полномочия.
300
Глава 7
Согласно п. 10 ст. 35 закона, в исключительном ведении представительного органа находятся:
принятие устава муниципального образования и внесение в
него изменений и дополнений;
утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
установление, изменение и отмена местных налогов и сбо-
ров в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
принятие планов и программ развития муниципального об-
разования, утверждение отчетов об их исполнении;
определение порядка управления и распоряжения имущест-
вом, находящимся в муниципальной собственности;
определение порядка принятия решений о создании, реор-
ганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
определение порядка участия муниципального образования
в организациях межмуниципального сотрудничества;
определение порядка материально-технического и организа-
ционного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
контроль за исполнением органами местного самоуправле-
ния и должностными лицами местного самоуправления
полномочий по решению вопросов местного значения;
принятие решения об удалении главы муниципального обра-
зования в отставку.
Конкретный перечень полномочий, относящихся к компетенции представительного органа местного самоуправления, устанавливается конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований.
Нормативный правовой акт местного самоуправления — это
официальный письменный документ, принятый непосредственно
населением муниципального образования, органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах их полномочий, устанавливающий общеобязательные правила поведения в
соответствии с предметами ведения местного самоуправления, предусмотренными законодательством и уставом муниципального образования.
Согласно Закону об общих принципах организации местного
самоуправления, в систему муниципальных правовых актов входят:
устав муниципального образования, правовые акты, приня-
тые на местном референдуме (сходе граждан);
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]