Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Модели организации местного самоуправления и управления…
371
одолимое вето на решения совета, способен активно воздействовать на формирование стратегической линии муниципалитета, нередко предопределять ее.
Такая консолидированная форма руководства нашла в настоящее время широкое применение, особенно в крупных городах.
Форма «совет — менеджер» — чисто американское нововведение в практику муниципального управления. Для нее характерен небольшой состав совета, за которым закрепляются все нормотворческие функции и функции формирования общей политики муниципалитета.
Практическая организация руководства муниципальным аппаратом возлагается на главного администратора (менеджера). Ему
предоставлено право подбирать руководителей важнейших департаментов и служб, утверждаемых в должности советом. Второстепенные чиновники назначаются самим менеджером.
Должность мэра формально сохраняется, но он выполняет в
основном представительские функции и председательствует на
заседаниях совета. У него полностью отсутствуют административные полномочия и право вето. Эта форма получила широкое распространение в средних и мелких городах.
Во второй половине XX в. в крупных американских городах
получила распространение смешанная форма управления: «сильный мэр — совет с главным администратором». Мэр обычно самостоятельно подбирает главного администратора, полномочия которого строго регламентируются.
Графства являются традиционными единицами административно-территориального деления штатов. В отличие от муниципалитетов большинство из них не наделено правами издания собственных законодательных актов, они лишь призваны обеспечивать
реализацию на местах законодательства штатов.
В настоящее время объем и диапазон функций графства заметно расширились. Главная причина в том, что их деятельность стала
рассматриваться как альтернативный способ организации социальных служб в условиях, когда муниципалитеты столкнулись с финансовыми и социальными проблемами урбанизации американских городов.
Графства имеют определенные преимущества перед муниципалитетами в том, что обладают большей налоговой базой, а также
имеют возможность для реализации более широкого, регионального, подхода к развитию тех местных служб, для которых муниципальные границы оказываются слишком узкими.
Практически во всех графствах создается избираемый населением
руководящий коллегиальный орган — совет. Его полномочия и порядок формирования определяются в конституциях и законах штатов.
372
Глава 10
Выделяются два типа советов: комиссионерный и совет контролеров. Первый характеризуется небольшим составом и тем, что
его члены избираются специально для работы в этом органе без
права занимать другие государственные должности. Советы второго типа (только в пяти штатах) формируются из числа выборных
должностных лиц тауншипов и муниципалитетов, входящих в
графство.
В США используются три основные формы управления графствами. Наиболее распространенной является «комиссионная»
форма, когда совет графства выполняет как законодательные, так
и исполнительные функции, а в отдельных штатах — и некоторые
судебные функции.
Довольно широкое распространение получила форма управления «совет — администратор». Совет графства назначает одного
администратора для руководства аппаратом. За советом остаются
полномочия по принятию постановлений по наиболее важным вопросам.
Еще одна модернизированная форма управления — «совет —
выборный руководитель». Это должностное лицо имеет статус главы графства. Как правило, он наделяется правами налагать вето на
решения совета графства, формулировать и предлагать на рассмотрение совета основные направления политики графства, выступать от имени графства с публичными заявлениями.
Тауншипы играют незначительную роль во всей системе местного самоуправления. Формально их отличие от муниципалитетов
состоит в том, что их границы определяются безотносительно к
концентрации населения. По существу, тауншипы — это административно-территориальные подразделения графств с ограниченными правами самоуправления. Их функции близки к функциям
муниципалитетов.
Специальные округа представляют собой самую многочисленную группу органов местного управления, выполняющих какуюлибо одну или несколько строго определенных функций. Они выступают как самостоятельные юридические лица, наделены правом заключать соглашения и контракты, приобретать объекты
собственности и распоряжаться ими, а также обладают правом
самофинансирования своей деятельности (за счет сбора налогов и
пошлин, поступлений от платы за предоставляемые услуги, получения денег по финансовым обязательствам и т.д.).
Значительная часть специальных округов — школьные округа.
В них создаются избираемые населением советы, которые обладают правами взимать специальный имущественный налог для финансирования строительства и содержания школ, получать и рас-
Модели организации местного самоуправления и управления…
373
поряжаться штатными и федеральными субсидиями на развитие
образования, нанимать преподавательский состав и под общим
контролем штата и графства заниматься практическими вопросами
организации школьного образования.
В США существует 19 основных типов специальных округов:
пожарные, водоснабжения, по охране почв, жилищного строительства, дренажные, санитарные (включая канализационные), по дорожному строительству, общественному транспорту, ирригации и
охране вод, энергоснабжению, здравоохранению и др.
Инициатива создания специальных округов может принадлежать как населению конкретного района, так и администрации
штатов или местных властей, но компетенция и границы округа
утверждаются властями штатов. В пределах своих полномочий советы округов пользуются полной административной автономией.
Определение территориальных сфер деятельности специальных
округов без жесткой привязки к границам графств и муниципалитетов позволяет решать некоторые проблемы регионального масштаба
при сохранении прежней системы административно-территориального деления. Специальные округа имеют преимущества и с точки
зрения оперативности и маневренности управления.
Великобритания. В соответствии с действующим законодательством административно-территориальное деление Великобритании
строится по двух- или трехзвенному образцу: графства и округа
(Англия, Северная Ирландия, Уэльс); регионы и округа (Шотландия). Исторически сформировавшиеся на некоторых территориях
низшие административно-территориальные единицы (приходы и
общины) сохранены, но их полномочия существенно ограничены
и признаны вспомогательными.
Главными органами местного самоуправления в графствах и
округах являются советы графств и округов, избираемые населением. Советы графств и округов концентрируют в своих руках все
властные полномочия по решению местных дел. Законодательство признает верховенство этого корпоративного коллегиального
органа общей компетенции и не распространяет на местное самоуправление принцип разделения законодательной и исполнительной властей.
Правовой статус всех видов коллегиальных органов идентичен
по отношению к центральным властям:
каждый выражает интересы избравшего его населения;
действует в рамках собственной компетенции, установлен-
ной законодательством;
имеет право прямого обращения в центральные министерст-
ва и ведомства;
374
в отношении каждого из этих органов применяются иден-
тичные формы контроля и отмены незаконных решений.
Все важнейшие функции местных органов переданы советам
графств, а советы округов наделены второстепенными полномочиями. Иной подход применяется в отношении приходов и общин. Они осуществляют свою деятельность совместно с другими
властями, поэтому в законодательстве их компетенция представлена в общих чертах.
В последние годы в Великобритании отчетливо проявляется
тенденция к ограничению полномочий местных органов управления и передачи центральным управленческим структурам вопросов, относившихся ранее к их компетенции.
Для реализации намеченных мероприятий муниципальные советы образуют постоянные комитеты — органы управления отраслевой или функциональной компетенции. Создание некоторых из
них предусмотрено законодательством и считается обязательным
(комитеты по образованию, по финансам и социальным делам).
Остальные специализированные органы образуются по решению
соответствующего совета.
Число, состав и полномочия комитетов определяются регламентом каждого совета. В состав постоянных комитетов включаются
наряду с депутатами специалисты, эксперты, а также представители
различных групп населения и заинтересованных организаций. Лишь
некоторым органам, например финансовым комитетам, надлежит
включать в свой состав только депутатов данного муниципалитета.
Особенностью организации местного управления является то,
что муниципальные советы не создают исполнительных органов
управления общей компетенции. Координационные полномочия
общего характера предоставляются одному из постоянных комитетов — политики и ресурсов, в состав которого включаются лишь
представители партии большинства.
В Великобритании можно выделить три вида контроля над местным самоуправлением:
1) административный — его субъектами являются органы государственного управления и должностные лица, правительство,
министерства, ревизионные комиссии, региональные комиссары;
2) судебный — суды проверяют исполнение местными органами своих полномочий и соответствие решений муниципальных
советов актам центральных органов; они могут отменить решение
муниципалитета или признать его ничтожным либо подтвердить
правомерность действий местных органов;
3) парламентский — парламент контролирует как законность,
так и административную целесообразность форм и методов дея-
Глава 10
Модели организации местного самоуправления и управления…
375
тельности местных властей; результатом может стать изменение
законодательства о местном управлении.
Франция. Территориальная структура Франции включает три
основных уровня: 1) коммуны, 2) департаменты и 3) регионы.
Наиболее многочисленные из них — коммуны (общины). Возникшие задолго до революции как наследницы церковных приходов, они ближе всего к населению, наименее централизованы и
наиболее демократичны.
Правовое положение коммун определяется общим уставом, утвержденным законом. Во главе коммуны стоит муниципальный
совет, избираемый населением сроком на шесть лет. Выборы в
совет и его досрочный роспуск осуществляются декретом Совета
министров под контролем административного суда.
Муниципальный совет ежегодно утверждает местный бюджет,
принимает решения о займах, штате служащих, выбирает из своего состава мэра общины (коммуны) и контролирует его деятельность. Мэр и его заместители — исполнительная власть коммуны.
Коммуна имеет собственное имущество: местные дороги (на
праве публичной собственности), а иногда крупные предприятия и
другое имущество (на праве частной собственности). Даже небольшие сельские коммуны (общины) бывают богатыми, так как
владеют лесами и получают в дар значительное имущество. Доходная часть бюджета пополняется за счет общинных налогов.
Департаменты менее самостоятельны, чем коммуны, поскольку
более жестко контролируются центром через префектов. По реформе 80-х годов XX в. им отошла часть полномочий, осуществлявшихся центром. Сегодня департаменты наделены полномочиями в сфере жилищного строительства, транспорта, здравоохранения и образования. Им предоставлено право вмешиваться в хозяйственную деятельность частных лиц.
Высшим органом управления департамента является генеральный совет, избираемый населением на шесть лет и обновляемый
наполовину каждые три года. Совет утверждает бюджет и договоры с другими департаментами о создании хозяйственных и иных
объединений, определяет судьбу ассигнований, выделяемых центром, осуществляет опеку над общинами, избирает председателя
совета и контролирует его деятельность.
Председатель генерального совета является главой местной исполнительной власти. В его распоряжение переданы частично местные службы министерств, поскольку департамент ранее не располагал собственным аппаратом служащих.
Регионы имеют статус местных сообществ с правами самоуправления, собственный бюджет, набирают свой персонал. Регио-
376
Глава 10
ны становятся крупнейшими центрами местного управления в таких сферах, как планирование, благоустройство территории, профессиональная подготовка, транспорт, культура, научные исследования. Они управляются региональными советами, избираемыми
населением. Председатель регионального совета осуществляет
высшую исполнительную власть в регионе.
Помимо основных уровней, территориальная структура Франции включает и чисто административные единицы. Так, в состав
департаментов входят районы и кантоны, не имеющие в отличие от
коммун в департаментах и регионах своих представительных органов и не пользующиеся правами юридического лица.
Следует отметить, что термин «самоуправление» как в научной
литературе, так и в различных законодательных и нормативных актах Франции отсутствует. Речь идет о местных коллективах или
местных территориальных общностях, под которыми понимаются и
население, проживающее на соответствующей территории, и его
представительные органы.
Одна из важнейших функций местных органов управления —
обеспечение комплексного развития хозяйства через систему коммунальных (или публичных) служб, а также находящихся на территории производственных и непроизводственных предприятий.
Это службы системы водо- и электроснабжения, санитарноэпидемиологическая, коммунальный транспорт и т.д.
Во Франции в основе отнесения объекта к местному хозяйству
лежит чисто объективный, функциональный критерий удовлетворения социально-экономических потребностей проживающего
населения. Это не значит, что все предприятия находятся в ведении или в собственности муниципалитета и непосредственно
управляются им.
Существуют различные формы управления предприятиями и
службами коммунального хозяйства. Если их деятельность осуществляется за счет средств муниципалитета, то говорят о непосредственной форме управления. Однако она обязательна лишь для
школ, дорожных служб, архивов, похоронных услуг. В большинстве же случаев коммунальное обслуживание осуществляется на
контрактной (договорной) основе.
Важную роль в системе местного самоуправления играют различные формы межмуниципального управления на уровне коммун: синдикаты коммун, округа, межгородские ассоциации.
Межмуниципальные органы самоуправления существуют на
уровне не только коммун, но и административно-территориальной
структуры страны.
Модели организации местного самоуправления и управления…
377
Финансирование своей деятельности местные органы управления
осуществляют за счет доходов муниципальных бюджетов. Местные
бюджеты состоят из бюджета текущей деятельности (функционирования) и бюджета нового строительства (бюджет инвестиций).
Имеются четыре группы источников доходов бюджетов:
1) от муниципальной собственности и местного хозяйства;
2) налоговые поступления;
3) дотации (прежде всего, государственные);
4) частные и государственные кредиты.
Первые две группы образуют собственные (внутренние) доходы, третья и четвертая — внешние.
Определенный вклад в доходную часть местных бюджетов вносят косвенные налоги. Обязательными среди них являются налог
на игровые и увеселительные мероприятия, сбор от розничной
торговли прохладительными и алкогольными напитками, налог,
взимаемый при передаче собственности другому лицу, необязательными — налог на электроэнергию, рекламу, за временное
проживание, а также налог, связанный с туризмом.
Германия. Так как Германия является федеративным государством, основная схема структуры ее государственного управления
включает в себя три независимых уровня: 1) федеральное управление,
2) земельное управление и 3) коммунальное управление. Каждое из
них имеет свой автономный и сконцентрированный круг задач.
Несмотря на сильную децентрализацию, государственная целостность Германии не подвергается опасности. Причиной этого
являются следующие пять факторов:
1) общефедеральный правопорядок;
2) регулируемая в масштабе всей страны государственная служба;
3) национальная структура партий;
4) федеральная экономическая система;
5) федеральное административное устройство.
Коммунальное управление подразделяется на три уровня:
1) общинное, 2) районное и 3) надрайонное. Местное самоуправление предусматривает выполнение местными органами возложенных на них государственных задач под собственную ответственность.
Местное самоуправление защищено конституционно-правовыми
гарантиями трех видов:
1) институциональными;
2) конституционно-правовыми в сфере финансовых отношений;
3) конституционно-судебными гарантиями правозащиты.
Институциональные гарантии закреплены в ст. 28 Основного
закона, в соответствии с которой конституционный порядок в
378
Глава 10
федеральных землях должен соответствовать принципам республиканского, демократического, социального и правового государства. В землях, округах, общинах народ имеет представительства,
которые созданы путем всеобщих, прямых, свободных, равных и
тайных выборов.
В общинах собрание может заменять выборный орган. Общинам предоставлено право решать местные вопросы в рамках закона под их собственную ответственность. Объединения общин в
рамках их законной сферы деятельности также имеют право на
самоуправление в соответствии с законом.
Федерация гарантирует, что конституционный порядок в федеральных землях будет соответствовать вышеназванным правам и
предписаниям.
Установленная в ст. 28 Основного закона институциональная
гарантия местного самоуправления означает, что самоуправление
как форма организации принципиально неприкосновенна. Вместе
с тем эта норма не дает гарантии неприкосновенности отдельно
взятой общине.
Роспуск ее может быть осуществлен по решению конституционных судов федеральных земель в связи с нарушением или преступлением против общественного блага, что предполагает и одновременное нарушение Основного закона.
В рамках институциональной гарантии общины имеют право
выполнять задачи местного уровня под собственную ответственность, к которой в пределах вышестоящих законов земель и федерации относятся главным образом следующие суверенные права:
кадровый суверенитет, позволяющий общинам самим ком-
плектовать кадры, принимать на работу, продвигать по службе и увольнять;
организационный суверенитет, предоставляющий право са-
мостоятельного создания органов и определения их внутренней организации;
суверенитет в области планирования, дающий право общи-
нам под свою ответственность организовывать территорию
общины путем составления строительных планов (использования территории и застройки);
суверенитет издания правовых актов, содержащий право из-
давать общинные уставы;
финансовый суверенитет, позволяющий общинам иметь собст-
венные статьи доходов и расходов под свою ответственность;
налоговый суверенитет, дающий общинам право взимать
налоги (это право существенно ограничено вышестоящими
законами земель и Федерации).
Модели организации местного самоуправления и управления…
379
Конституционно-правовые гарантии в сфере финансовых отношений изложены в ст. 106, 107 Основного закона. Эти нормы
упорядочивают участие общин в налоговых поступлениях Федерации и земель и содержат так называемую налоговую гарантию —
гарантируют передачу общинам поступлений от промыслового и
поземельного налогов.
Конституционно-судебные гарантии правозащиты представлены
в ст. 93 Основного закона, согласно которой общинам предоставлено право защищаться от вмешательства со стороны Федерации и
земель, нарушающих право самоуправления, путем подачи конституционной жалобы против федеральных законов.
В случае нарушения законов той или иной земли жалоба подается в соответствующий конституционный суд земли, если ее законодательство разрешает это. В противном случае вопрос решается Федеральным конституционным судом ФРГ.
В соответствии со ст. 93 Основного закона Федеральный конституционный суд ФРГ выносит решения по конституционным
жалобам со стороны общин и их союзов по поводу законодательного нарушения их права на самоуправление согласно ст. 28. Однако если речь идет о законах земли, то Федеральный конституционный суд ФРГ рассматривает жалобу только тогда, когда она
не может быть подана в конституционный суд земли.
Если административно-судебная инстанция при вынесении судебного решения сочтет закон, о котором идет речь, антиконституционным, суд должен приостановить его действие и скорректировать принятое решение.
Судебное разбирательство в случае подсудности Федеральному
конституционному суду ФРГ может состояться, если было вмешательство в основные функции местного самоуправления. При выяснении содержания основных прав местного самоуправления решение этого суда ориентируется на различные исторически сформировавшиеся формы проявления самоуправления.
Структура управления и сферы деятельности общины регламентируются коммунальными конституционными законами земель.
Общины являются главными субъектами коммунального
управления. Задачи, стоящие перед органами управления общин,
подразделяются на собственные и делегированные. К собственным
задачам относятся как обязательные, так и добровольные.
Обязательные задачи как таковые предписаны органам управления общин в законодательном порядке. К ним относятся строительство и эксплуатация школьных зданий, пожарная охрана, строительство и эксплуатация общинных дорог, санитарный надзор и др.
К добровольно взятым задачам относится создание объектов социально-культурного назначения (библиотеки, местные музеи, спор-
380
тивные площадки, дома престарелых и др.). Причем, если обязательные задачи не выполнены, добровольно взятые не подлежат выполнению (например, нельзя начать строительство театра, пока не решены вопросы пожарной охраны территории). Выполняя делегированные
(порученные) задачи, коммунальные органы выступают как органы
управления, включенные в решение общегосударственных задач.
Действующее в Германии организационное устройство общин
основано на четырех типах конституций:
1) магистратной;
2) бургомистерской;
3) северогерманской конституции совета местного само-
управления;
4) южногерманской конституции совета местного самоуправ-
ления.
Рассмотрим их более подробно.
Магистратная конституция (на примере общин земли Гессен).
Согласно положению об общинах земли Гессен, высшим органом
общины является ее представительство. Оно избирается гражданами путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов сроком на четыре года. Его члены работают на общественных
началах и не обязаны руководствоваться поручениями и указаниями своих избирателей.
Представительство общины отвечает за все вопросы, которые
не отнесены законом к компетенции исполнительной власти.
Исполнительной властью является магистрат. Он состоит из
бургомистра (председателя) и уполномоченных, работающих как на
общественных началах, так и в штате. Члены магистрата избираются представительством общины, благодаря чему обеспечивается участие граждан в управлении. Избрание уполномоченных на общественных началах происходит по принципу выборов пропорционального представительства, в то время как штатные уполномоченные
избираются по принципу мажоритарной системы.
Магистрат действует как коллегиальный орган. Решения принимаются большинством, при этом бургомистр не имеет по отношению к прочим членам директивной компетенции. В компетенцию магистрата входят: подготовка и выполнение решений представительства общины, решение текущих вопросов, исполнение
законов и распоряжений, а также указаний учреждений по надзору, изданных в рамках законов, правовое представительство вовне,
право оспаривания противоправных решений совета.
Бургомистр внутри магистрата имеет положение primus inter pares
(первого среди равных). У него есть целый ряд особых прав. Бургомистр является председателем магистрата, имеющим право решаю-
Глава 10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]