Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Гарантии местного самоуправления. Ответственность органов…
331
правильно применять правовые нормы различного уровня, регулирующие общест-
венные отношения в сфере ответственности органов и должностных лиц местного
самоуправления
владеть:
навыками сбора, анализа и оценки информации, имеющей значение для реали-
зации правовых норм в сфере ответственности, контроля и надзора над органами местного самоуправления
основаниями и особенностями
ностных лиц местного самоуправления
навыками обоснования и подготовки обращения в судебные органы как элемента
системы гарантий местного самоуправления
методами и формами осуществления общественного контроля над органами и
должностными лицами местного самоуправления
привлечения к ответственности органов и долж-
9.1. Понятие и система гарантий местного самоуправления
Становление системы и эффективность осуществления задач и
функций местного самоуправления зависят от того, насколько полно обеспечены и защищены его права. Одним из основных элементов механизма обеспечения прав местного самоуправления является
система гарантий этих прав.
Гарантии местного самоуправления — это система средств, способов и механизмов, позволяющих обеспечить реализацию и эффективную правовую защиту местного самоуправления.
Обычно система характеризуется тесной взаимосвязью и взаимозависимостью входящих в нее элементов. Для обеспечения устойчивости таких взаимосвязей система должна иметь иерархическое строение. Об иерархии структурных элементов свидетельствует то, что источники права (Конституция РФ, федеральные законы, конституции (уставы) субъектов РФ и т.д.), регулирующие муниципальные отношения и порядок формирования муниципальных органов и другие вопросы, имеют разную юридическую силу.
Содержащиеся в них нормы также отличаются разной юридической силой, территориальной юрисдикцией и т.п.
В системе гарантий выделяют две тесно взаимосвязанные
группы гарантий: общие и специальные (юридические, организационные, судебные и др.). Общие являются определяющими по
отношению к специальным, обусловливают существование последних. Специальные гарантии представляют собой правовую
форму выражения общих гарантий.
Ê общим относятся политические, экономические, социальные, культурно-идеологические (духовные) гарантии, стимулирующие развитие местного самоуправления, обеспечивающие
определенную устойчивость и стабильность деятельности его ор-
332
Глава 9
ганов, создающие реальные предпосылки для наиболее полной
реализации норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления.
Среди общих гарантий необходимо прежде всего выделить ïî-
литические, под которыми следует понимать демократический характер политического режима в стране:
народовластие;
многопартийность;
разделение ветвей власти, разграничение предметов ведения
между органами государственной власти России и субъектов
Федерации;
право на местное самоуправление;
самостоятельность местного самоуправления в пределах
предоставленных полномочий и др.
Одним из уровней, на котором реализуется принцип разграничения компетенции, — это отношения между государством и местным самоуправлением. Строго очерченная в Конституции РФ
область государственной компетенции создает необходимое политическое и правовое пространство для становления демократических структур гражданского общества, формирования и развития
местного самоуправления.
В ходе муниципальных выборов активное участие принимают
политические партии, общественно-политические движения, избирательные объединения.
Ê экономическим гарантиям относятся: единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, предпринимательства и труда; признание разнообразия различных форм собственности и их правовая защита, в
том числе муниципальной собственности.
Экономические гарантии обеспечивают выполнение функций
и полномочий местного самоуправления: становление и развитие
его экономической основы, создание муниципальной собственности, формирование достаточной налогооблагаемой базы за счет
развития местного производства и внедрения новых современных
технологий.
Материально-финансовые ресурсы должны быть соразмерны
тем функциям и полномочиям, которые законодательство закрепляет за органами местного самоуправления.
Ïîä социальными гарантиями местного самоуправления понимаются:
социальная стабильность;
наличие «среднего класса»;
Гарантии местного самоуправления. Ответственность органов…
333
возможность удовлетворения минимальных потребностей ка-
ждого члена общества;
эффективная система социального обеспечения, бесплат-
ность основного общего и среднего профессионального образования;
общедоступность культурных ценностей;
всестороннее развитие личности и др.
Ê культурно-идеологическим (духовным) гарантиям следует
отнести:
существующую в стране систему культурных и идеологиче-
ских ценностей;
повышение общего уровня общественного сознания (в част-
ности, правосознания);
нравственность, справедливость, идеологическое много-
образие;
запрет на разжигание социальной, расовой, национальной и
религиозной розни;
возможность личности самореализоваться;
межгосударственный обмен культурными ценностями;
сложившиеся в обществе исторические, национальные, ме-
стные традиции и обычаи;
формирование муниципального права как комплексной от-
расли права, выработку стратегии законодательной деятельности;
проведение фундаментальных научных исследований в об-
ласти местного самоуправления;
разработку современных муниципальных управленческих тех-
нологий.
Специальные гарантии местного самоуправления представляют
собой систему способов и средств, обеспечивающих деятельность
всей системы местного самоуправления. Важнейшими из них являются конституционные гарантии. Они заключаются, прежде всего, в закреплении в Конституции РФ основных положений и
принципов, закладывающих конституционные основы местного
самоуправления. Указанные положения Конституции РФ дают
возможность населению и создаваемым им муниципальным органам в пределах компетенции регулировать и решать вопросы местного значения в целях удовлетворения нужд населения, развития
инфраструктуры и т.д. Кроме того, они позволяют, ссылаясь на
соответствующие конституционные нормы, защищать права на
местное самоуправление, если они нарушаются.
Запрещено ограничивать права местного самоуправления (ст. 133
Конституции РФ). К конституционным относятся следующие гарантии.
334
Глава 9
Органы местного самоуправления не включаются в систему ор-
ганов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Это означает, что органы местного самоуправления не рассматриваются как
звенья единой иерархической цепи, построенной на основе принципов строгой подотчетности нижестоящих органов вышестоящим, руководства вышестоящих органов нижестоящими.
Однако система местного самоуправления — это не государство в государстве. Она включена в общую систему управления делами государства и общества, хотя и занимает в ней особое место,
обладая определенной самостоятельностью. При этом можно говорить лишь об известных пределах такой независимости, четко определенных в законодательстве. Поэтому абсолютизировать самостоятельность органов местного самоуправления нельзя.
Население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ). Население
вправе непосредственно (например, путем референдума), а также
через выборные органы местного самоуправления определять
формы и пути его реализации, организационную структуру и порядок деятельности.
Функции, порядок работы, система и структура местных органов власти и управления, разграничение полномочий между ними,
организация территориального общественного самоуправления населения конкретизируются в уставе муниципального образования.
При изменении границ территорий, в которых осуществляется
местное самоуправление, обязателен учет мнения населения (ст. 131
Конституции РФ). Конкретизация этого положения находит отражение в положениях Закона об общих принципах организации
местного самоуправления, законах субъектов Федерации, муниципальных правовых актах.
Поэтому в более широком плане можно говорить о юридических гарантиях. Они вытекают из конституционных гарантий и
дают возможность опираться на нормы, закрепленные в федеральных законах и подзаконных актах, законах и подзаконных актах
субъектов Федерации, уставах муниципальных образований и др.,
решать вопросы в интересах местного самоуправления и защищать
их от нарушения.
Юридические гарантии направлены на обеспечение правовыми
средствами нормальной деятельности местного самоуправления и
его органов в решении задач местного значения и выполнении
переданных им государственных полномочий.
Ê юридическим гарантиям, в частности, относятся: правовые
принципы организации и деятельности местного самоуправления;
институт ответственности его органов и должностных лиц; судебная защита прав местного самоуправления и др.
Гарантии местного самоуправления. Ответственность органов…
335
Важную роль в системе гарантий местного самоуправления играют конституционные положения, из которых должны исходить органы государственной власти как России, так и субъектов Федерации
при регулировании вопросов местного самоуправления.
Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в
соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.
Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному
исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.
Муниципальные образования вправе иметь собственную симво-
ëèêó (гербы, эмблемы, и др.), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные
традиции.
Устанавливаются пределы контроля государственных органов за
деятельностью органов местного самоуправления. Решения органов
и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены
самими органами и должностными лицами, их принявшими, либо
признаны недействительными по решению суда.
Никто, в том числе органы государственной власти, не вправе
отменять акты органов и должностных лиц местного самоуправления. Если «вышестоящие» органы наделены правом контроля над
законностью решений органов самоуправления, они в случае необходимости должны обращаться в суд.
Досрочное прекращение полномочий органов местного самоуправления, выборных должностного лица возможно только в случаях, предусмотренных Законом об общих принципах местного
самоуправления, в том числе в порядке ответственности (глава 10
«Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью») с соблюдением особой процедуры.
Случаи вмешательства органов государственной власти в деятельность местного самоуправления четко оговорены в законе.
Ими могут быть, в частности, нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, феде-
336
ральных законов, конституции, законов субъекта Федерации, устава муниципального образования.
Согласно ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральными законами права граждан на осуществление местного
самоуправления могут быть ограничены федеральным законом
только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ
конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и
безопасности государства. Кроме того, осуществление местного
самоуправления органами государственной власти и их должностными лицами не допускается.
Право на юридическую защиту местного самоуправления занимает особое место в системе правовых гарантий. Оно получило
свое закрепление в международных правовых актах (в частности, в
ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления). Конституция РФ, федеральное законодательство, законодательные и нормативные правовые акты субъектов Федерации устанавливают систему правовых мер, направленных как на защиту нарушенных
прав местного самоуправления, так и на предупреждение подобных нарушений.
Организационными гарантиями являются:
наличие структур, обеспечивающих реализацию и охрану
прав местного самоуправления (законодательные, исполнительные, судебные органы государственной власти различных уровней, органы местного самоуправления, уполномоченный по правам человека и др.);
демократический порядок формирования и деятельности
структур местного самоуправления;
использование форм прямого волеизъявления населения;
система подготовки кадров для органов местного самоуправ-
ления;
материально-технические средства, обеспечивающие эффек-
тивность этой деятельности (здания, помещения, транспорт,
средства связи, оргтехника и т.п.).
Организационная самостоятельность местного самоуправления
создает условия для участия граждан в осуществлении местного
самоуправления как непосредственно, так и через представителей.
В соответствии с ч. 4 ст. 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления органы местного самоуправления
не входят в систему органов государственной власти. Запрещено участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на долж-
Глава 9
Гарантии местного самоуправления. Ответственность органов…
337
ность и освобождении от должности должностных лиц местного
самоуправления. Кроме того, субъекты Федерации не вправе предусматривать обязательное формирование каких-либо иных (кроме
предусмотренных законом) органов местного самоуправления.
Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации.
Законом установлены порядок прохождения муниципальной
службы и закреплен статус муниципального служащего. Правовая
регламентация муниципальной службы определяется уставом муниципального образования в соответствии с Законом о муниципальной службе и законами субъектов Федерации.
У органов местного самоуправления определена собственная
компетенция. Закон об общих принципах организации местного
самоуправления закрепляет предметы ведения местного самоуправления, перечисляя вопросы местного значения, которые самостоятельно решаются органами местного самоуправления.
В соответствии Законом об общих принципах организации местного самоуправления муниципальные правовые акты, принятые
органами местного самоуправления, подлежат обязательному ис-
полнению на всей территории муниципального образования.
За неисполнение муниципальных правовых актов граждане,
руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Закреплено право на рассмотрение обращений органов и должностных лиц местного самоуправления. Такие обращения подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, их должностными лицами, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к которым они направлены.
Предусмотрено право законодательной инициативы. Нормы законов субъектов Федерации наделяют представительные органы
местного самоуправления правом законодательной инициативы в
законодательном (представительном) органе субъекта Федерации по
всем вопросам компетенции субъекта. Это дает возможность органам местного самоуправления влиять на принятие законов, затрагивающих его интересы.
338
Таким образом, устанавливается еще одно важное направление
сотрудничества и взаимодействия органов местного самоуправления
и органов государственной власти субъекта Федерации.
Депутатам, членам выборного органа местного самоуправления
и выборным должностным лицам местного самоуправления должны быть созданы условия для беспрепятственного и эффективного
осуществления полномочий.
Для этого:
законодательно закреплены статус депутатов и выборных
должностных лиц местного самоуправления и ограничения,
связанные со статусом этих лиц, только на основании Конституции РФ и федеральных законов;
определен срок полномочий — не менее двух лет;
гарантии прав депутатов, членов выборных органов местно-
го самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а
также при проведении оперативно-розыскных мероприятий
в отношении депутатов, членов выборных органов местного
самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, занимаемого ими жилого и (или) служебного
помещения, их багажа, личных и служебных транспортных
средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными
законами.
В соответствии со ст. 8 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты
общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте
Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Федерации.
Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. ¹ 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям. Основная цель создания таких советов — координация деятельности
муниципальных образований, более эффективное осуществление
своих прав и интересов.
В целях организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Федерации,
выражения и защиты общих интересов муниципальных образова-
Глава 9
Гарантии местного самоуправления. Ответственность органов…
339
ний Российской Федерации, в том числе в целях представления
указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований
Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами, советы муниципальных образований субъектов Федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований.
Единое общероссийское объединение муниципальных образований считается созданным при условии, если в его состав входят
советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов Федерации. В состав единого общероссийского объединения
муниципальных образований могут входить иные объединения
муниципальных образований.
Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом РФ, представляет
предложения по составу кандидатов в представители Российской
Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и
региональных властей Европы.
Единое общероссийское объединение муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Федерации, иных объединений муниципальных образований, ограничивать их деятельность.
Поддержка государством местного самоуправления должна
осуществляться в рамках федеральных и региональных программ
развития местного самоуправления.
Важное место в системе гарантий права на местное самоуправление занимают судебные гарантии. Они дают населению и органам местного самоуправления, их должностным лицам две возможности. Во-первых, обратиться в соответствующий суд за защитой нарушенного права, если обращающийся считает, что его право нарушено. Порядок предъявления и рассмотрения заявления
регулируется Законом РФ от 27 апреля 1993 г. ¹ 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», нормами Гражданского процессуального кодекса
РФ от 14 ноября 2002 г.
Во-вторых, указанные субъекты могут обратиться в суд с требованием обязать соответствующий орган или должностное лицо
в принудительном порядке обеспечить реализацию принадлежащего им права. Например, после вынесения судом решения о
незаконности приказа об увольнении муниципального служащего
340
его право уже не нарушено. Но восстановиться на прежней работе и реализовать свое законное право на муниципальную службу
он не может, потому что лица, от которых зависит восстановление на прежней работе, то болеют, то в командировке, то у них
другая уважительная причина. Поэтому с выпиской из решения
суда можно обратиться к судебному исполнителю за принудительной реализацией права.
В суде могут быть обжалованы любые акты как нормативного,
так и индивидуального характера. Причем установлен альтернативный порядок обжалования: гражданин может обратиться как в суд
общей юрисдикции, арбитражный суд, так и к вышестоящему в
порядке подчиненности органу или должностному лицу. Он вправе
выбрать суд как по месту жительства, так и по месту расположения
органа или должностного лица, нарушившего его права.
Жалоба может подаваться самим гражданином, права которого
нарушены, или его уполномоченным представителем.
Закон предусматривает также судебную форму защиты прав
муниципального образования в случае отказа в государственной
регистрации устава муниципального образования.
Помимо рассмотренных выше внутригосударственных гарантий,
необходимо упомянуть международные гарантии. Во-первых, потому
что общие принципы, определяющие политику государства в области экономики применительно к органам местного самоуправления, закреплены на международном уровне.
Во-вторых, потому что вступление России в 1996 г. в Совет
Европы и ратификация Европейской хартии местного самоуправления в 1998 г. дают дополнительные возможности не только для
международного сотрудничества в области местного самоуправления, но и дополнительные возможности для защиты прав населения и муниципальных образований, их органов на защиту своих прав. Международные гарантии можно разделить на два вида:
договорные и организационные. Договорные гарантии во многом
напоминают такие виды внутригосударственных гарантий, как
конституционные и юридические. То есть они во многом заключаются в закреплении определенных прав на местное самоуправление в соответствующем международном договоре и обязательств государств — участников этого договора гарантировать
соблюдение содержащихся в договоре прав. Организационные
международные гарантии заключаются в создании международных организаций и их органов, наделенных необходимой компетенцией по регулированию, исполнению и контролю за выполнением обязательств, а также разрешению споров и жалоб.
Глава 9
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]