Очерки современного административного права Китая

Ло Хаоцай. Система административного права КНР в процессе социального перехода

ведения итогов опыта практики административного управления, учета опыта законотворчества в западных странах, хотя выработаны связанные с ними законы и нормативы, но остаются заметные пробелы в законодательстве.

Второе, надо продолжать совершенствовать имеющееся законодательство, чтобы оно соответствовало сохранению социального развития. Имеющееся в Китае большое количество эффективных норм административного права было заложено на начальной стадии реформ и открытости, а некоторые даже и раньше, неизбежное в этих условиях отставание от практики административного права, безусловно, добавляет необходимости эффективного регулирования административных связей и связей контроля над администрацией, поэтому насущным требованием является пересмотр совершенствования этих связей.

По нашему мнению, в настоящее время при ускорении совершенствования системы административного права необходимо учесть следующие моменты. Во-первых, необходимо срочно принять «Закон об административных процедурах», покончить с существующим положением, когда административные процедуры и нормы расходятся с существующими в данной сфере законами и положениями. Приведение в общий свод законов административных процедур поможет уточнить процедурные права объектов управления и процедурные обязанности субъектов администрации, что в интересах всесторонней реализации управления на основе законов. Во-вторых, надо постепенно совершенствовать систему контроля административного права, более эффективно противодействовать, исправлять нарушения закона со стороны субъектов администрации, ускорять процессы баланса структуры административных прав (властей). В-третьих, надо ускорить работу по созданию и совершенствованию «Закона об административных разрешениях» и законы по другим административным действиям, чтобы соответствовать требованиям практики управления системой административного права и вступления в ВТО. В четвертых, должны извлечь уроки, внести поправки в «Закон о процессуальном праве» и в «Закон о государственных компенсациях», расширять правовую помощь и рамки контроля за административной властью, усиливать институциональную эффективность.

Надо указать, что хотя ускорение совершенствования системы законов административного права опирается на центральное законодательство, однако из-за того, что конституция и «Закон об испол-

191

Очерки современного административного права Китая

нительной власти» предоставляют права нормотворчества для местных собраний народных представителей и местных правительств для выработки местных норм и положений, доля местной исполнительной власти в рамках всей системы административного законодательства довольно велика. Поэтому, делая акцент на центральную исполнительную власть, также надо в соответствии с требованиями принципа управления законами активно развивать местное нормотворчество, усиливать контроль над местными законами и прочими нормативными документами, чтобы гарантировать качество законов

исовершенствование системы законов административного права.

2.Усиленно преодолевать местный и отраслевой протекционизм, сохранять единство законодательной системы.

Сохранение единства законодательной системы – это основной правовой принцип, установленный в Конституции КНР, также основное требования управления на основе законов, а также обязанность, выполняемая нами как членами ВТО. Однако в ходе развития административной системы права не только в практике исполнения законов, вплоть до судебного рассмотрения, постоянно приходится сталкиваться с серьезным вмешательством в дела как со стороны отраслевого, так и местного протекционизма. В системе административной законодательной власти из-за давления интересов отраслей и протекционизма мест часто встречаются явления «законодательного лоббирования». Если не учитывать действие этого фактора при принятии законов, то административные действия будут носить разрушительный характер, серьезно ограничивать постепенное становление системы рыночной экономики и политики демократии, нанесет ущерб авторитету правительства, нарушит соблюдение законов, будет препятствовать успешному продвижению создания системы административного права. Поэтому в настоящее время насущной необходимостью является проведение реформы административной системы права, дальнейшая трансформация правительственных функций, создание норм, определяющих связи между центром и местами, осуществление открытости правительственных услуг, всестороннее и глубокое осуществление принципа единства системы исполнительных законов, преодоление местного и отраслевого протекционизма, выработка осознания ситуации, что «государство – единая шахматная доска».

3.Создавать здоровый механизм гражданского участия в управлении.

192

Ло Хаоцай. Система административного права КНР в процессе социального перехода

Широкое гражданское участие – важное требование политики демократии, а также важная особенность современной системы административного права; гражданское участие в управлении политикой, экономикой и культурой государства на основе законов – это основное право, предоставленное гражданам на основе Конституции КНР. Говоря о формировании системы административного права, участие граждан в управлении включает в себя три сферы: 1) участие в административном законотворчестве, оказание влияния на создание, реформирование и упразднение институтов системы административного права; 2) участие в административном управлении, что включает в себя участие в процессе составления нормативных документов, а также участие в повседневном административном управлении; 3) участие в административном контроле. Формы гражданского участия имеют два вида: через законодательную власть принимать участие в слушаниях и в принятии административных решений по итогам слушаний; через другие каналы поднимать вопросы перед законодательными и административными органами, через определенные сроки оценивать деятельность правительства. Основные преимущества гражданского участия заключаются в следующем. Говоря о самом участнике управления, то он посредством своего участия выражает свои требования, а также более или менее влияет на принятие законодательных и административных решений. Говоря о законодательных или административных органах, участие широких народных масс помогает разрешить вопросы, связанные с неверной информацией в процессе законодательного или административного исполнения, отсюда помогает обеспечить рациональность при принятии законодательных или административных решений. Говоря о государственном управлении, широкое гражданское участие воплощает в себе концентрацию демократии, отсюда формирование системы административного права получает большее понимание и поддержку.

Надо сказать, формирование существующей системы административного права в КНР внесло большой вклад в развитие гражданского участия. Однако сфера гражданского участия недостаточна, само участие невелико, вопросы недостаточной гражданской активности и несовершенства механизма участия по-прежнему в разной степени существуют. Создание здорового механизма гражданского участия, внедрение институтов гражданского участия, их участия в нормотворчестве и процедурах – это важный вопрос мо-

193

Очерки современного административного права Китая

дернизации системы административного права, который необходимо решать.

4. Способствовать развитию координации общественной администрации.

В традиционной системе административного права администрация – это только один вид, а именно государственная администрация, государство в основном является монополистом в управлении общественными услугами, общественная администрация – это государственная администрация. Однако в системе современного административного права субъекты общественной администрации за исключением государственных органов созданы на основе законов, есть еще организации, которые обладают частью функций общественного управления или организации, получившие права выработки законов и норм. Субъекты общественной администрации многообразны, их общественная власть стремится к обобществлению, это важный символ социального перехода в Китае. Это способствует организованному участию больших народных масс в управлении государством, а также в частичной замене функций общественного управления со стороны правительства на формы отраслевого самоуправления. По нашему мнению, различные формы организации отраслевого самоуправления, обладающие функциями общественного административного управления, имеют в своей основе две стороны. С одной стороны, они в определенных установленных законом особых сферах обладают правом общественного управления, поэтому они носят характер субъекта управления; с другой стороны, эти самоуправляемые организации управляются правительством, поэтому они являются объектами управления. Среди неправительственных организаций выявилось довольно много структур, не имеющих статус субъектов администрации, но они на основании различных уставов или других документов осуществляют свою деятельность, поэтому необходимо на основе закона прикрыть их деятельность.

Как тенденцию развития, в соответствии с поступательным движением системы административного права, сфера государственного администрирования постепенно сужается, сфера общественного правления постепенно расширяется. Поэтому как регулировать отношения между правительственными организациями и неправительственными общественными организациями, чтобы гарантировать претворение в жизнь цели сочетания правительственного управ-

194

Ло Хаоцай. Система административного права КНР в процессе социального перехода

ления и общественного правления – это важный вопрос отношения к системе административного права в КНР. По нашему мнению, вопервых, сужение сферы государственного управления и расширение сферы негосударственного общественного управления должно регулироваться на основе порядка, изменения в сфере функций общественного управления не могут охватывать все. Во-вторых, функции получения, исполнения, помощи и контроля в статусе административных субъектов неправительственных организаций приобретаются на основе законов, принципов административного управления на основе законов. В-третьих, регулировать отношения между управлением на основе законов и самоуправлением на основе законов между правительственными и неправительственными организациями необходимо на основе законов, усиливая управление, нормотворчество неправительственных организаций, соблюдая их законные интересы.

5. Соответствовать требованиям информатизации, продвигать создание электронных правительственных услуг, ускорять реформу правительственной системы.

Связь между технологией и институтами непосредственно пришла из западных экономических учений, однако необходимо ограничивать обсуждаемые связи между институтом предприятий и техническими новшествами на предприятиях. По нашему мнению, технические новинки не только могут оказать глубокое влияние на институт предприятий, но и на формирование демократического правления, на систему правительственного управления и на формирование административной системы права. Что отличает от технологии традиционной административной системы права, то это век информатизации в условиях формирования современной административной правовой системы. Из-за потребности в соответствующей информатизации, активно формируется сеть электронных правительственных услуг.

Электронные правительственные услуги – это не простая компьютеризация правительственных услуг или вход в правительственную электронную сеть, а использование информационных технологий для формирования соответствующих требованиям века информации правительственных структур и форм передачи информации. Это создание равных связей и информационных каналов между правительством, предприятиями, между предприятиями и массами, создание таких условий для народных масс, чтобы они могли принять

195

СОВРЕМЕННАЯ НАУКА В ОБЛАСТИ

АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

ИМЕХАНИЗМЫ ОГРАНИЧЕНИЯ

ИСТИМУЛИРОВАНИЯ1

Ло Хаоцай, Сун Гундэ

Краткое содержание

Механизм административного права является составной частью и структурой административного права, а также принципом его реализации. Cогласно теории равновесия механизм современного административного права представляет собой комплексное сочетание механизмов ограничения и стимулирования. В том числе под механизмом ограничения подразумевается ограничение нерационального увеличения административных прав, защиту законных прав всех сторон, также ограничивается злоупотребление обеих сторон своими правами, защищается административный порядок; под механизмом стимулирования подразумевается активизация административных действий субъектов администрации, в целях расширения некоторых

1 Первоначальный вариант статьи был опубликован в журнале «Чжунго фасюэ». 2000. № 3. Перевод кандидата экономических наук В.В. Жигулевой. Мы в процессе написания данной статьи использовали выводы обсуждения этой проблемы с профессорами и докторами Кафедры конституционного и административного права Юридического института Пекинского университета. За что выражаем им глубокую благодарность.

197

Очерки современного административного права Китая

интересов масс также стимулируется активное осуществление обеими сторонами своих установленных законом прав и полномочий, права участия в административной деятельности и достижения значительного подъема уровня частных интересов. Современное административное право действует при координации механизмов ограничения и стимулирования, формирует структуру оптимального распределения общественных ресурсов, осуществляет реализацию цели современного административного права.

Ключевые слова: теория равновесия, механизм ограничения и механизм стимулирования

Введение

Под механизмом подразумеваются принципы создания и функционирования механизма, имеются в виду процесс и формы организации рабочей системы или взаимодействия между ее частями1. Ученые-экономисты еще раньше начали использовать в этом смысле понятие «механизм», соединяя его с понятием «экономика» и в результате получая понятие «экономический механизм» (цзинцзи цзичжи); позже начали соединять понятие «механизм» и понятие «рынок» и в результате получали понятие «рыночный механизм» (шичан цзичжи), ядро экономического механизма. Административное право представляет собой самостоятельную отрасль права, объективно имеет состав, структуру и принципы действия институциональной системы административного права. Административное

1 Биологи и медики применяют аналогичное понятие «механизм». Биологи и медики во время исследования функций живого организма часто анализируют механизм его внутренней работы, включая образование конструкции живого организма или соответствующего взаимодействия его частей. Под механизмом функций живого организма подразумеваются знания об этом организме от описания этого феномена до объяснения его сущности. В английском языке понятие механизма (цзичжи) имеет два значения machinery (машина) и mechanism (механизм); первое означает институциональную систему, нацеленную на завершение работы и получение результата, или на происходящий процесс; под вторым значением подразумевается структура, орган, механизм. Словарь «Цинхай». Шанхай: Шанхай цыдянь чубаньшэ, 1989. С. 1408; Синь Инхань цыдянь. Шанхай: Шанхай ивэй чубаньшэ, 1985. С. 796; Longman Dictionary of Contemporary English, New Edition. Longman World Publishing corporation, 1987. Р. 627, 649.

198

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Современная наука в области административного права

право в любых формах обязательно должно иметь один или больше отличающихся по своей сущности механизмов, пронизывающих всю институциональную систему административного права. Однако в традиционной теории административного права два понятия «административное право» (синчжэн фа) и «механизм» (цзичжи) всегда лишь сопровождали возможность к восприятию их в составе единого целого.

Механизм административного права и рыночный механизм оба могут распределять и размещать общественные ресурсы, однако серьезно различаются методами распределения. Рыночный механизм в основном проявляется в распределении общественных ресурсов или рабочей силы при помощи «невидимой руки», он стихийно регулирует отношения спроса и предложения товаров. А механизм административного права при помощи специальных структур распределения административных ресурсов, а также в соответствии с имеющимся положением в сфере распределения общественных ресурсов воплощает реализацию представлений и новых параметров, которые заказывают разработчики системы «спроса и предложения», и удовлетворяет потребности, которые испытывают общество, экономика, политика и другие сферы. Поэтому механизм административного права в большой степени определяется структурой человеческого самосознания и его изменения. Механизм административного права в основном должен извне воздействовать на действенную систему административного права. Он состоит из нескольких механизмов, включая законодательный механизм, механизм исполнения законов, судебный механизм, механизм соблюдения законов и механизм правового контроля. В силу того, что современная система административного права от начала до конца окружена коренными противоречиями административного права, которые в первую очередь проявляются между административными субъектами и прочими сторонами, что подразумевает определенный структурный дисбаланс между некоторыми административными полномочиями и правами противоположных сторон. Поэтому, исходя из теории равновесия, современное административное право комплексно сочетает механизмы ограничения и стимулирования.

199

Очерки современного административного права Китая

I.Проблема механизма административного права привлекает к себе

пристальное внимание современной науки административного права

Ход действия механизма административного права также представляет собой процесс воздействия административного права на массы и правительство, регулирование административной системы и системы административного контроля; образование системы административного права; также включает реализацию функций административного права и роль урегулирования общества в результате действия механизма административного права. Поэтому выбор механизма административного права прямо определяет функции административного права, также влияет на сущность отношений административного права. При сравнении с системой административного права его механизм имеет три особенности.

Во-первых, механизм административного права одновременно включает составные части административного права и их структуру,

атакже его действие, то есть представляет собой органическое целое, состоящее из разработки административного права, его применения, адекватного применения и соблюдения. Поэтому в вертикальном изменении в механизме административного права ярче проявляются исторические корни развития административного законодательства,

ав горизонтальном направлении он способствует интерпретации логической связи отношений административного права в конкретный исторический период.

Во-вторых, механизм административного права имеет в своей основе логическую закономерность между эволюцией и развитием административного права; он обладает чертами закономерности, непрерывности и долгосрочности, чем отличается от присущих административному праву черт периодичности, прерывности, локальности и краткосрочности.

В-третьих, механизм административного права наполнен институтами административного права. Различные институты административного права с разных сторон раскрываются в механизме административного права. Часто говорят, что изменение институтов административного права неизбежно воздействует на механизм административного права; а формирование и развитие механизма ад-

200