Очерки современного административного права Китая

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Современная наука в области административного права

министративного права также обязательно становится основой для системных изменений.

Как административное право, так и административно-правовая наука имеют свойства реагирования1; чтобы отвечать потребностям масс, общества, правительства и даже потребностям политики, административное право в любых формах, осознанно или неосознанно, должно иметь функцию упорядочения, что подразумевает следование определенным ценностным ориентациям, выбор определенного механизма реализации.

Современное административное право имеет две важных особенности. Первая состоит в одновременном рассмотрении правительства и рынка, сокращении административного вмешательства. Если сравнивать текущую административную реформу с прошлыми реформами в целом и по направлениям — например, тенденции и направления административной реформы первой половины XX века, то в основном они выражались в разбухании правительственного аппарата и чрезмерном расширении правительственных прав. В то же

1 Говоря о степени изучения их сущности, административное право и наука в области административного права должны обязательно соответствовать требованиям общественной реальности. Однако объекты прямого реагирования у обоих совсем разные. Наука в области административного права — это изучение соответствия административного права, короче говоря, административное право способствует более хорошему проявлению соответствия теории административного права и отсюда прямо соответствует массам, правительству и обществу. Поэтому наука в области административного права не может быть чисто практической или чисто теоретической. Методы науки в области административного права также не могут быть оценены исключительно ценностными категориями, или проанализированы одними нормами, или рассмотрены под углом чистой логики, или проанализированы на основе одних документов. Наука в области административного права в ходе обсуждения ценностных категорий административного права обязательно должна базироваться на определенной материальной основе, придерживаться объективных закономерностей. Безразлично, это теоретические заключения, опытные данные или материалы, полученные в ходе логического анализа, наука в области административного права должна при помощи логики исследовать эволюцию и развитие административного права, направлять формирование и развитие механизма административного права с тем, чтобы соответствовать требованиям общественной действительности к административному праву. Отсюда видно, что ценностные категории науки в области административного права состоят в следующем: рациональность ведет к определению ценностных критериев, соответствующему построению и совершенствованию механизма административного права, рациональному образованию и осуществлению административных перспектив.

201

Очерки современного административного права Китая

время наиболее яркой особенностью современной административной реформы является уход правительства и возвращение рыночных ценностных категорий1. Люди чем дальше, тем больше требуют создания «довольно слабого государства» или «слабого правительства», «особым моментом является требование наличия государственных органов, которые могут более эффективно, более экономно и в большой степени сотрудничать и организационно распределять работу между государственными структурами, несущими перед обществом совокупную ответственность за социальную политику»2. Во-вторых, одновременное осуществление ограничения и стимулирования повышает эффективность в целом и по направлениям и административной деятельности. Текущая реформа административной системы общества в большой степени направлена на реформирование административного управления предприятиями. Ученым в области теории управления и практикам в области менеджмента очевидно, что человек обладает природным «стремлением к выгоде и избежанию вреда». Поэтому безразлично по отношению к служащим предприятия или по отношению к правительственным чиновникам необходимо усилить сдерживание, также необходимо повысить стимулирование, только тогда повысится эффективность их деятельности. Если говорить о администрации предприятия, то необходимо построить и усовершенствовать внутренний механизм сдерживания и стимулирования, и тогда соответственно повысится эффективность деятельности предприятия. В случае общественной администрации, также необходимо построить и усовершенствовать механизмы сдерживания и стимулирования, и тем самым повысить эффективность административной деятельности.

Оказавшись перед лицом волны современных реформ общественной администрации, современное административное право

1 Чжоу Чжижэнь. «Дандай говай синчжэн гайгэ бицзяо яньцзю» (Сравнительное исследование современной административной реформы в странах мира). Пекин: Гоцзя синчжэн сюэюань чубаньшэ,1997. С. 6.

2 Председатель законодательного комитета Бундестага профессор Шротц представил исследование на тему «Современность правового государства: опыт административной реформы в Германии и ее дальнейшие перспективы», которое было впоследствии опубликовано в сборнике «Фачжи гоцзя хэ синчжэнфа: льянсюйсин хэ холи» (Правовое государство и административное право: продолжительность и жизненные силы).

202

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Современная наука в области административного права

все-таки находится между распадом структур и их созданием. «Эффективные юридические формы правовых и государственных административных органов являются проявлением преимуществ любой системы правового государства»1. Поэтому, согласно теории равновесия, современное правительство обязательно должно иметь функцию ограничения и также должно иметь функцию стимулирования. Соответственно механизм современного административного права должен иметь механизм ограничения, а также механизм стимулирования, только тогда можно будет повысить эффективность административной деятельности и осуществлять управление на основе административного права.

Так, построение и усовершенствование механизмов сдерживания (ограничения) и стимулирования (вовлечения) общественной администрации уже стало одной из актуальных тем важных исследований в области теории административного управления. К тому же создание системы современного административного права и системные изменения воплощают в различной степени замысел законодателей усердно строить механизмы ограничения и стимулирования. Однако проблемы механизма административного права так и не могут привлечь к себе должного внимания ученых в области административного права. Наука в области административного права, являющаяся одним из направлений прикладной юридической науки, должна время от времени обращать внимание на практику административного управления и практику административного права, а также своевременно осуществлять их перестройку и совершенствование для направления административного права по пути соответствия требованиям теории. Поэтому вслед за широким распространением модели смешанной рыночной экономики, а также постепенным углублением реформы общественной администрации проводится глубокое обсуждение теоретической ценности и практического значения механизма административного права. В современной науке в области административного права понятие механизма с каждым днем становится все более важным.

1 Там же.

203

Очерки современного административного права Китая

II.Современный механизм административного права — это комплексное сочетание механизмов ограничения и стимулирования

Ход оптимизации структуры распределения общественных ресурсов непосредственно зависит от рыночной и системной рациональности. Всесторонняя стыковка административной практики и административного права, по своей сути, означает ограниченный компромисс правительства с рыночным механизмом. В силу того, что административное право исповедует дух рационализма, то происходит переосмысление и нового понимания структуры рациональности, берущей начало в эпохе гуманизма, преследуя цель избежать указанного Хайеком положения, когда человек «самонадеянно считает, что может изменить судьбы мира», поэтому административное право признает, что правительство и рынок имеют ограниченную рациональность. По аналогии с тем, что в эпоху гуманизма товарная экономика и демократическая политика вместе создали административное право, каждое изменение системы рыночной экономики и демократической политики также непосредственно приводили к реформе науки административного права. Поэтому имеется два основных фактора, определяющих механизм административного права: рыночная экономика и демократическая политика.

В силу больших различий в размещении природных и общественных ресурсов существенно различается трактовка административным правом каждой страны взаимоотношения правительства и рынка, правительства и общества, поэтому решения о механизме административного права по своей сущности совсем не одинаковы. В истории административного управления коренные противоречия административного управления между административными субъектами и объектами административного управлениями сторонами проявляются в двух разных видах административного права – в праве управления и в праве контроля. Так, право управления, преследуя цель защиты административного порядка, делает упор на строгое управление другими сторонами при помощи насильственного администрирования, а соответствующий механизм ограничения административного права распространяется только на одностороннее ограничение объектов администрирования. Что касается права контроля, то механизм административного права делает упор на строгий кон-

204

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Современная наука в области административного права

троль и ограничение права административного управления, что направлено на защиту свобод и гражданских прав. Поэтому, несмотря на то, что право управления и право контроля располагают только ограниченным механизмом, делают акцент на односторонний контроль над субъектами администрирования1, имеют лишь механизм ограничения, могут управлять лишь односторонней функцией ограничения, они, тем не менее, благоприятствуют формированию стимулирующего механизма, стимулируя обе субъектные стороны административных отношений. Практика свидетельствует, что если административное право, односторонне требующее только пассивного ограничения, должно давить на функциональность противной стороны, должно стать «кандалами» для активной административной деятельности административных субъектов, то это не будет способствовать полной реализации функции административного права по комплексному урегулированию общества.

Нормы современного административного права в области урегулирования отношений между административными субъектами и объектами должны иметь функцию ограничения противозаконных действий субъектов административного права и администрирования противозаконности, они также должны иметь функцию стимулирования активных действий субъектов административного права и стимулирования активной реализации прав. Поэтому, согласно теории равновесия, административное право должно учитывать требования современной экономики и демократической политики, четко определить и объяснить отношения между правительством и рынком, правительством и обществом; при помощи координации механизмов ограничения и стимулирования в современном административном праве осуществить отличное взаимодействие трех компонентов:

1 Естественное право управления и право контроля за правами только обращают внимание на одну сторону субъектов административного права, то есть их способность к ограничению, и игнорируют другую сторону. Поэтому, если говорить об относительном механизме ограничения в равновесном праве, то механизм ограничения в указанных выше моделях заключается в ограничении злоупотреблений административными субъектами своих полномочий и преследовании противозаконных административных действий, а также ограничении злоупотреблений противоположной стороны своими правами и преследовании нарушений закона со стороны администрации, поэтому право на управление и право на контроль за правами не только не имеет механизма стимулирования, но и механизм ограничения также является разрозненным и несовершенным.

205

Очерки современного административного права Китая

управления в соответствии с административным правом, автономией рынка и общественным самоуправлением.

1.Современное административное право должно соответствовать требованиям рыночной экономики и эффективного распределения ресурсов

Говоря с позиции распределения ресурсов, административное право является системной и юридической формой распределения субъектами административного права общественных ресурсов. Построение, совершенствование и работа механизма административного права фактически является процессом перестройки и реализации форм распределения ресурсов субъектами административного права

истроительством и перестройкой структуры распределения ресурсов. В определенных рамках институализация организации способности распределять общественные ресурсы также становится еще больше рациональной. Поэтому ученые-экономисты считают, что распределение общественных ресурсов при помощи рыночного механизма также должно иметь свои трансакционные издержки. Вступив в определенный этап, достижение разделения между институтами и организациями частичной ответственности за распределение общественных ресурсов принесет большую экономию. То есть, как объясняет теорема Коуза, рациональность, имеющаяся у административных организаций, сможет сократить трансакционные издержки1. А по мнению Дугласа Норта, в истории создания рациональной эко-

1 Еще в 1937 г. Коуз в своей книге «Природа фирмы» провел исследование природы генезиса фирмы и обнаружил, что яркой характеристикой фирмы является продукт замещения, выступающий в качестве ценового механизма. Основа внутренних действий фирмы состоит в организации и отдаче приказов со стороны администрации

ив отсутствии рыночных сделок. Коуз в ходе анализа отношений между трансакцион-

ными издержками и эффективностью предприятия пришел к выводам своей теории: действие рыночного механизма также имеет свои издержки, трансакционные издержки, достигнув определенного уровня, используя институт предприятия, управляемого на основе принципа административной иерархии, замещают рыночный механизм равностоимостного обмена, что является выгодным. На этой основе Познер комплексно в отношении правовой системы и политических организаций провел экономический анализ. Фэйгунбодунь (Фикунботен). «Синьчжиду цзинцзисюэ» (Новая институциональная экономическая теория). Шанхай: Шанхай сайцжэн дасюэ чубаньшэ, 1998; R.H. Coase. The Firm, the market, and the Law (1988); R.A. Posner. Economics of Jus-

206

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Современная наука в области административного права

номики, ключевым звеном роста богатства являются организационные институты: «Структура политических и экономических организаций определяет экономические результаты, а также темп объемов роста знаний и техники. Система реализации форм сотрудничества и конкуренции в процессе развития человечества, а также нормы организации человеческой деятельности являются ключевым звеном экономической истории»1.

Это объясняет две проблемы. Во-первых, при сравнении рыночного свободного распределения общественных ресурсов в некоторых областях наблюдается более эффективное распределение общественных ресурсов, осуществленное институтами и организациями без использования рыночного механизма. Во-вторых, существует два вида институтов и организаций: административные организации и хозяйствующие экономические организации, институты публичного права и институты частного права. Поэтому современное административное право, рационально и справедливо оно или нет, непосредственно определяет два фактора: рациональна ли структура распределения ресурсов, определенная административным правом, способствуют ли принципы распределения ресурсов, на которых основано административное право, обеспечению соответствующей рыночной конкуренции. Очевидно, это означает, что современное административное право должно в отношении субъектов рынка усилить ограничение и стимулирование, только тогда появится возможность способствовать институтам и организациям осуществлять эффективное распределение общественных ресурсов, а также дополнить уже созданное рыночным механизмом распределение общественных ресурсов2.

tice (1983); Oliver E. Williamson. Economic Institution of Capitalism (1985), Market and Hierarchies (1875).

1 Даогэласы Носы. «Цзинцзиши чжун дэ цзэгоу юй юяньцянь» (Структура и изменения в экономической истории). Шанхай: Шанхай саньлянь шудянь, 1991. С. 17.

2 Ученые-экономисты в течение длительного времени обсуждают понятие «нравственного человека» (даодэжэнь). Нравственный человек еще больше способствует развитию неинституциональных механизмов ограничения и стимулирования, в основном полагается на то, что человек исходя из положений законов дополнит рынок, а также правительственный институциональный механизм для достижения распределения общественных ресурсов. Сила нравственности и этики должна иметь

207

Очерки современного административного права Китая

Первое. Ограничительное и стимулирующее воздействие современного административного права на административные субъекты. Рациональность современного административного права наиболее ярко проявляется в образовании узкого промежутка между «потерей правительством гибкости» и «потерей рынком гибкости». Именно поэтому необходимо ограничивать административное право, с одной стороны, в силу ограниченной рациональности правительства. Бьюкенен даже считал, что трудности, с которыми столкнулось современное западное общество, вызваны не столько разрушением рыночных институтов, столько потерей действенности политических институтов1. С другой стороны, в силу того, что «потеря рынком гибкости» представляет собой объективно существующее явление, все сильнее положения теории свободной экономики и экономическая практика все труднее убеждают людей. Поэтому надо стимулировать правительство, в нужное время, применять «видимую руку» для исправления потери гибкости рынка. Современное административное право также должно использовать механизм ограничения для того,

соответственное большое воздействие на строительство и перестройку институционального механизма современного административного права и на распределение общественных ресурсов, также является одним из определяющих факторов прозрачного изменения институтов. Как раз в этом смысле рыночная экономика не только является экономикой, управляемой в соответствии с законом (фачжи цзинцзи), но и является этической экономикой (даодэ цзинцзи). Даошэласы Носы (Дуглас Норт). «Чжиду, чжиду бяньцянь хэ цзицнцзи чэнсяо» (Институты, институциональные изменения и экономические результаты). Шанхай: Шанхай сань лянь шудянь, 1994; Линь Ифу. «Гуанюй чжибу бяньцянь дэ цзинцзисюэ лилунь: ючжисин бяньцянь юй цзянчжи син бяньцянь» (Об экономической теории во время институциональных изменений: стимулирующие изменения и насильственные изменения) в сборнике Кэсы (Коуз). «Цайчаньцюаньли юй чжиду бяньцянь» (Имущественные права и институциональные изменения). Шанхай: Шанхай сань лянь шудянь, 1994; Ли Инин. «Чао юэшичан юй чаоюэ чжэнфу» (Сверхрынок и сверхправительство). Пекин: Цзинцзи кэсюэ чубаньшэ, 1999.

1 Основной вклад в теорию общественного выбора состоит в подтверждении в результате проведения экономического анализа следующего положения: утверждение, что недостатки рынка отнюдь не передают правительству проблемы для разрешения и устранения, полностью обосновано. Бьюкенен подчеркивает: «Фактически не существует разумный коллективизм, на самом деле и не может существовать, люди в области политики, как и люди из прочих сфер, включая рыночную сферу, одинаково стремятся к частным интересам, одинаково ничтожны и мелки». Буканьнань (Бьюкенен). «Цзыю, шичан юй гоцзя» (Свобода, рынок и государство). Шанхай: Шанхай саньлянь шудянь, 1989. С. 12.

208

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Современная наука в области административного права

чтобы ограничивать действия правительства в ходе распределения общественных ресурсов определенными, рациональными рамками, и тем самым препятствовать «потере правительством гибкости». За счет применения механизма стимулирования правительство возмещает недостатки рынка, достигая цели снижения трансакционных издержек и повышения эффективности административной деятельности, что также в определенной степени препятствует проявлению «потери рынком гибкости».

Второе. Ограничение и стимулирование современным административным правом субъектов рынка. В силу «потери рынком гибкости» очень возможно, что в некоторых сферах сложившееся благодаря рыночному механизму положение с распределением ресурсов может характеризоваться малой эффективностью или быть вообще неэффективным. Отсюда образуется неэффективное использование или, другими словами, растранжиривание редких и ограниченных ресурсов, поэтому правительство, выступающее в качестве представителя общественных интересов, не может не ограничивать при помощи административного права и законодательства автономность и стихийность рыночных субъектов при частичном распределении общественных ресурсов. Мерами ограничения выступает приведение в действие системы контроля. Так, система прямого хозяйственного контроля, выступающая в качестве ограничения входа субъектов в рынок и выхода из рынка путем ограничения инвестирования, ценовых ограничений и т.д., должна сыграть активную роль в отношении злоупотребления предприятиями естественных монополий своими рыночными полномочиями и нарушения ими нормального экономического порядка. Однако контроль в то же время очень может означать ограничение конкуренции, может привести к стремлению получения взяток и, тем самым, влиять на эффективность административной деятельности и эффективность предприятий. Поэтому в 70-е годы XX века требования теории «ослабления контроля» были в той или иной степени реализованы в западных государствах. Однако в настоящее время широкое распространение в западных государствах так называемого «стимулирующего контроля» в основном представляет собой методы контроля при помощи выдачи особых разрешений для участия в торгах, региональной конкурентной борьбы системы социальных контрактов, договоров об урегулиро-

209

Очерки современного административного права Китая

вании себестоимости и ограничения роста цен1. В соответствии с законным ограничением рыночных прав определенных субъектов рынка для того, чтобы избежать неэффективной конкуренции, а также в ходе стимулирования активной деятельности субъектов рынка предоставленными им административным правом правами порядка и правами субстанции, активного участия в разработке политики контроля и в реализации контроля происходит сокращение себестоимости, повышение эффективности административной деятельности и эффективности предприятий, сокращается стремление к получению взяток и коррупции.

2.Современное административное право должно соответствовать

требованиям современной демократической политики ограничить применение в ходе административной деятельности насильственных методов.

Современная демократическая политика, соответствующая современной рыночной экономике, находится в различной степени строительства и перестройки рыночного общества, характеризующегося передачей вниз полномочий государства, что стимулирует общественное самоуправление, расширяет пространство гражданских свобод. Все это с необходимостью требует в ходе осуществления административной деятельности ограничить меры принуждения. Исторический опыт убедительно свидетельствует: степень реализации гражданских свобод непосредственно зависит от реальности

ишироты демократии2. Так же как управление в соответствии с по-

1 Чжи Цаои. «Вэйгуань гуаньчжи цзинцзисюэ» (Экономическая теория микроэкономического контроля). Перевод Чжу Шаовэнь. Пекин: Чжунго фачжань чубаньшэ, 1992. С. 145.

2 Это положение отнюдь не отрицает напряжение между свободой и демократией, между конституционным правлением и демократией. Демократия не только является способом, когда за счет ослабления политической власти стимулируются частные лица и освобождаются от посягательств в политической области. Также демократия является действием в своих интересах, принуждающим людей к подчинению другим лицам, что не может восхищать. Некоторые теоретики беспокоятся, что ограничения в рамках конституции могут удушить демократию. А другие еще и боятся, что дамба конституционного права может быть прорвана мощным разливом демократии. Но обе стороны одинаково считают, что: глубинное и неурегулированное, долгое время суще-

210