Очерки современного административного права Китая

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Современная наука в области административного права

ной деятельности. Отсюда видно, что современное административное право должно осуществлять структурное равновесие между правами и полномочиями, оно обязательно также должно частично опираться на эффективное действие механизма стимулирования.

IV. Руководящая роль теории равновесия

в области построения и совершенствования механизмов ограничения и стимулирования

Так как механизм современного административного права проявляется в направлении построения и совершенствования институциональной системы современного административного права, он и примыкает к реальной институциональной системе административного права, также относительно отрывается от конкретных, четких требований институтов административного права и вступает для поддержки новых институтов в имеющееся свободное пространство. Сущность механизма современного административного права, характеризующаяся гибкостью, наличием твердых принципов и открытостью, в большой степени ликвидирует конкретные недостатки институтов административного права, состоящих в консерватизме и отставании. В этом смысле автор считает, что обсуждение с позиции институтов проблемы строительства и совершенствования институциональной структуры административного права является ключевым звеном всей системы науки и практики в области административного права1.

1 Хотя механизмы ограничения и стимулирования являются двумя сторонами одной цели и взаимодополняют друг друга, но ограничивают людей предвзятым отношением ко всему, что поддерживает административное право, которое состоит или в механическом ограничении, или в одностороннем одобрении, что выражается в традиционных особенностях: сильного ограничения и слабого стимулирования. Консервативные положения административного права сковывают успешное строительство и совершенствование механизма стимулирования, а явления недостаточности механизма стимулирования (в основном проявляются в серьезной нехватке стимулирующих институтов) также препятствуют изменениям традиционных представлений административного права. Поэтому строительство и совершенствование механизма современного административного права с новой стороны обусловливает, что понятия являются предпосылкой, а обновление институтов стимулирования является ключевым звеном.

221

Очерки современного административного права Китая

1. Состав и структура механизма современного административного права.

Изучение состава и структуры механизма современного административного права осуществляется с различных направлений, соответственно и выводы серьезно отличаются. Во-первых, если говорить с позиции действия механизма административного права, механизм административного права включает такие звенья, как разработка административного права, его осуществление, применение, соблюдение и т.д.; во-вторых, если исходить из рассмотрения хода административного процесса, то механизм административного права включает следующие этапы обследования, принятия решения, объявления и материального поощрения и т.д.; в-третьих, если исходить из содержания и порядка, то состав и структура механизма административного права проявляется в содержании прав и обязанностей, в порядке прав и обязанностей, в правах и обязанностях судебного процесса и процессуального права и т.д.; в-четвертых, если исходить из позиции источников движущей силы действия механизма, то состав и структура механизма административного права включает материальное и нравственное ограничение механизма ограничения и материальное и нравственное стимулирование механизма стимулирования; в-пятых, исходя из внутренних и внешних административных действий, механизм современного административного права включает механизмы внутреннего административного ограничения и стимулирования и механизмы внешнего административного ограничения и стимулирования.

Современная наука административного права, исследуя построение и совершенствование механизма современного административного права, в целом руководствуется следующей логикой и следующим ходом мыслей: принять в качестве теоретического руководства теорию равновесия, а административные действия в качестве центрального элемента, вести полемику вокруг административных полномочий и прав противной стороны, и вести испытания права в области содержания и порядка административной деятельности на этапах разработки, осуществления, применения, соблюдения и т.д. В результате рационального построения, совершенствования и эффективного действия механизма современного административного права образовать качественно взаимодействующие отношения административного права с тем, чтобы в конечном итоге реализовать цели ценностных ориентиров современного административно-

222

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Современная наука в области административного права

го права. Принимая во внимание вышесказанное, автор выбрал институт государственных служащих и административное руководство,

ив качестве иллюстрации провел раздельные исследования в области их внутреннего административного механизма ограничения и стимулирования, а также в области их внешнего административного механизма ограничения и стимулирования, короче говоря, исследовал значение теории равновесия как теоретического руководства построения и совершенствования механизма современного административного права.

2.Институт государственных служащих – иллюстрация состава и структуры внутреннего административного механизма ограничения

истимулирования1.

Поступки людей — это результат взаимного действия индивида и окружающей среды2. Довольно целостная система управления государственными служащими обязательно должна уделять равное внимание механизму ограничения и механизму стимулирования, а также поддерживать равновесие между этими двумя элементами.

Первое. Субстанциональный состав и структура внутреннего административного механизма ограничения и стимулирования. С XX века пассивная система достижений с трудом соответствовала административным требованиям. И тогда начался постепенный расцвет активной системы государственных служащих, проявляющейся

1 Как правило, институт государственных служащих включает в себя сферу и структуру государственных служащих, систему управления, отдельные институты, систему зачисления на службу после сдачи квалификационных экзаменов, систему аттестации, систему назначения на службу и повышения, систему воспитания кадров, систему заработной платы и общего благосостояния, систему дисциплинарных взысканий и систему пенсионного обеспечения и т.д. В настоящей статье невозможно всесторонне исследовать институт государственных служащих, только проводится исследование основных моментов современного института государственных служащих для раскрытия состава и структуры внутреннего административного механизма ограничения и стимулирования.

2 В психологии используется формула, выражающая взаимосвязь между поступками человека и окружающей средой: B = f(P, E), где B — отражает поступки человека, P — отражает человеческого индивида, E — окружающая среда, а f — функция. В административном праве содержание данной формулы следующее: действия государственных служащих и противоположной по отношению администрации стороны тесно связаны с характером механизма административного права, между современным административным правом и поступками людей существует функциональная зависимость.

223

Очерки современного административного права Китая

в специализации, научности и очеловечивании. Главные изменения состояли «не только в прекращении назначения на правительственную службу людей без соответствующего ценза, но еще в большей степени в создании всех условий для полного выявления потенциальных возможностей каждого человека, работающего в правительственных органах; гражданские вопросы разрешаются без упора на методы жесткого прессинга и контроля, а с упором на научные знания и технику, а также на понятие человечности, поощряется дух добровольного и самодеятельного служения»1. Все это определило, что система государственных служащих любой страны должна функционировать на основе одновременного применения двух видов замещения служебных постов — в результате внешнего найма и зачисления на службу и назначения на службу в ходе внутреннего конкурса. Следует обращать пристальное внимание на ограничение в результате применения системы дисциплинарных взысканий за нарушения дисциплины и противозаконные действия со стороны государственных служащих, также следует уделять внимание стимулированию при помощи различных методов и способов настроя государственных служащих на добросовестную работу2. Таким образом, предпринимается попытка достигнуть баланс между ограничением

1 Цэн Фаньчжэн (ред.). «Жэньши синчжэн гуаньли сюэ» (Теория гражданского административного управления). Пекин: Хунци чубаньшэ, 1998. С. 21.

2Например, Основным методом стимулирования государственных служащих

вСША является перестройка организационной и проектной работы, предоставление новых границ компетенции для принятия решений, практики замены в процессе работы, участие в управлении, методы доброжелательного руководства, усиление обмена мнениями, решение частных вопросов, устранение несправедливых обвинений и предвзятого отношения и т.д. Цэн Фаньчжэн (ред.). «Жэньши синчжэн гуаньли сюэ» (Теория гражданского административного управления). Пекин: Хунци чубаньшэ, 1998. С. 83. С начала XX века ученые в области управления, ученые-психологи и социологи в различных направлениях исследовали проблему необходимости какоголибо стимулирования, а также выдвинули множество теорий стимулирования, которые в целом можно разделить на три класса: теория стимулирования, когда особое внимание уделяется внутреннему содержанию стимулирования (content theory) (теория содержания), и теория стимулирования изменения поступков (behavior modification theory) (теория модификации поведения); теория стимулирования, когда основное внимание уделяется внешнему стимулированию (process theory) (теория процесса); теория комплексной модели стимулирования, когда одновременно учитывается и внутренний и внешний фактор (comprehensive motivation theory) (теория исчерпывающей мотивации) и т.д.

224

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Современная наука в области административного права

и стимулированием. Например, в США в 1978 г. цели реформы системы гражданских служащих в основном выражались в изменении эффективности американского правительства, достижении и сохранении баланса между управлением полномочиями и поддержкой государственных служащих, разработке системы премирования в отношении качественно работающих сотрудников1.

Исходя из этого, состав и структура внутреннего административного механизма в основном должна включать три момента: вопервых, разработка материальных и нравственных принципов дисциплинарных взысканий с двух сторон воздействует на выработку у государственных служащих побудительных мотивов и способов поведения, которые ограничат возможность злоупотребления государственными служащими своими служебными правами. Во-вторых, разработка материальных и духовных принципов премирования и поощрения должна стимулировать государственных служащих к активному осуществлению административной деятельности, чтобы добиться от каждого работы с максимальной отдачей, в наилучшей степени распределить людские ресурсы государственных служащих2. В-третьих, обеспечение координации ограничения и стимулирования, осуществление структурного равновесия института государственных служащих.

Второе. Обеспечение упорядоченности взаимоотношений между внутренними административными механизмами ограничения и стимулирования. Ограничение и стимулирование государственных служащих со стороны административных органов должно пройти три этапа — обследования, принятия решения и объявления. К тому же на каждом этапе и для каждого звена необходимо в относительном соответствии с имеющимся административным поряд-

1 Цэн Фаньчжэн (ред.). «Жэньши синчжэн гуаньли сюэ» (Теория гражданского административного управления). Пекин: Хунци чубаньшэ, 1998. С. 25.

2 Ограничение и стимулирование государственных служащих в основном представляет собой непосредственную сцепку таких явлений, как ситуация обслуживания государственных служащих, экономические интересы (например, фонд заработной платы, страховые фонды, пенсионные фонды и т.д.), повышение и понижение по службе, моральное поощрение, все это обеспечивает соответствующий объем обслуживания государственных служащих. Например, в статье 27 «Временного положения о государственных служащих КНР» установлено, что «...в отношении премирования государственных служащих следует придерживаться принципа сочетания морального и материального поощрения».

225

Очерки современного административного права Китая

ком обеспечить своевременное начало и нормальное действие механизмов ограничения и стимулирования. Поэтому определение в законодательном порядке порядка премирования и наказания является одной из основных особенностей института государственных служащих.

Во-первых, порядок премирования и поощрения. В соответствии с положениями «Временного положения о государственных служащих КНР» (далее – «Положение». — Прим. перев.), если необходимо повысить должность государственного служащего, то необходимо придерживаться принципа учета сочетания моральных и деловых качеств и назначения на должность только исходя из личных качеств, в первую очередь учитывать результаты работы (статья 38 «Положения»), осуществлять это повышение в соответствии с установленным порядком (статья 41 «Положения») и в утвержденных государством рамках численности служащих (статья 39 «Положения»); круг полномочий и порядок премирования и поощрения государственных служащих определяется в соответствии с государственными установками (статья 30 «Положения»).

В-третьих, порядок дисциплинарных взысканий. В правовом государстве внутренняя административная деятельность также испытывает на себе соответствующее сдерживание правопорядка. После обнаружения нарушения дисциплины со стороны государственных служащих проверяющие должны с заинтересованным лицом провести беседы следственного характера, найти подтверждающие документы и материалы, после этого написать соответствующий доклад и передать его в органы, имеющие право на смещение с должности заинтересованного лица. Далее следует исполнить две процедуры: или информировать заинтересованное лицо и заслушать его мнение касательно доклада, дать ему возможность подготовить и произвести свою защиту, или сообщить заинтересованному лицу о причинах, основаниях и виде наказания. Органы, имеющие право на смещение с должности, должны в то же время сообщить об обстоятельствах дела в соответствующий административный и дисциплинарный комитет данного министерства. Оба комитета после получения данной информации аналогично должны исполнить одну из двух процедур информирования заинтересованного лица. В отношении обстоятельств дела оба комитета могут выйти с протестом или высказать

226

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Современная наука в области административного права

особое мнение, а также могут официально осуществить дисциплинарное наказание1.

3. Административное руководство – представление о составе и структуре внешнего административного механизма ограничения и стимулирования.

Так как административное право (механизм) с самого начала сталкивается с наличием коренного противоречия отношений между административными субъектами и противной стороной, административное право должно сделать главным объектом упорядочение внешних административных действий. Именно поэтому внутренние административные факторы ограничения и стимулирования в конце концов должны трансформироваться во внешний административный механизм стимулирования и ограничения.

Первое. Содержание состава и структуры внешнего административного механизма ограничения и стимулирования. Административное руководство — это непосредственный продукт взаимоотношения рыночной экономики и демократической политики. Это руководство довольно сильно проявляет административную демократию, способствует сокращению трения в процессе административной деятельности, снижает себестоимость административной деятельности, благоприятно влияет на реализацию целей административной деятельности. Поэтому административное руководство в любой стране в процессе административного управления играет крайне важную роль. Становится одним из центральных практических инструментов современного правительства2.

1 Цэн Фаньчжэн (ред.). «Жэньши синчжэн гуаньли сюэ» (Теория гражданского административного управления). Пекин: Хунци чубаньшэ, 1998. С. 227.

2 Административное руководство представляет собой одно из типичных проявлений ослабления применения администрацией принудительных мер, также является одним из важных институтов осуществления современным административным правом структурного равновесия между предоставлением прав и полномочий, также является важным моментом теории равновесия. Ло Хаоцай. «Сяньдай синчжэнфа дэ лилунь цзичу» (Теоретические основы современного административного права). Чжунго фасюэ. 1993. № 1; Ло Хаоцай и др. «Синчжэнфа дэ «пиндэн» цзи «пиндэн фа» дэ фаньчоу» («Равновесие» административного права и критерии «равновесного права»). Чжунго фасюэ. 1996. № 4. Ученые в области административного права касательно понимания проблемы административного руководства все еще не достигли единства мнений. Автор отмечает необходимость исследования административного руководства, так как под ним понимается, что « административные субъекты в установлен-

227

Очерки современного административного права Китая

Во-первых, стимулирование административных субъектов. Административное руководство в большой степени только организует юридическое обоснование, четко предоставляет права, в случае недостаточности действий в области права осуществляет оценку проблем. Могут ли административные субъекты проводить административное руководство, могут ли применять различные руководящие методы, много ли предоставлено им свободы? Необходимо изучить, как административное руководство, проводимое административными субъектами по отношению к противной стороне, сокращает себестоимость административной деятельности и способствует достижению административных целей. Административное руководство нуждается в максимальном приближении к практике, подтверждении функций современного административного права по стимулированию активной деятельности административных субъектов.

Во-вторых, стимулирование противоположной стороны. Административное руководство — это своего рода административные действия, проводимые ненасильственными методами. Ход принятия решения административным руководством довольно типично проявляется в игровой специфике административных субъектов и противной стороны. Противная сторона часто при помощи посреднических организаций и объединений по интересам, выступающих в формах экспертных, проверяющих комиссий (шэньи хуэй) и согласительных комиссий (тинчжэн хуэй), по разным каналам участвуют в обосновании административной политики. Информационные ресурсы противной стороны для участия в административной деятельности, их ценностные предпочтения глубоко проникают в

ных рамках своих служебных прав и для достижения целей своей административной деятельности придерживаются принципа юридических разрядов и уровней, устанавливают принцип и политику прозрачности права; или в опоре на юридические принципы, на правовые положения и политику направляют свою деятельность на применение в отношении противоположной стороны конкретных ненасильственных методов, в основном выражающихся в создании образцовых примеров, предложениях, предоставлении советов и предупреждений, поощрения и инструкций и т.д., что способствует индукции интересов, поощряет расценивать противоположной стороной осуществление некоторых действий, выражающихся в совершении поступка или несовершении поступка, как административные действия при использовании ненасильственных методов». Го Жуньшэн, Сун Гундэ. «Лунь синчжэн чжидао» (О административном руководстве). Пекин: Чжунго чжэнфа дасюэ чубаньшэ. 1999. С. 59.

228

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Современная наука в области административного права

процесс принятия административных решений, а также непосредственно влияют на формирование выводов административной политики.

Имеется три причины наличия у административного руководства функции по стимулированию противной стороны. В первую очередь, демократичность, публичность процесса принятия решений административного руководства проявляется в согласовании — подтверждении демократических требований. Противная сторона может активно и действенно применять свои юридические права, в определенной степени ограничивать нерациональное расширение административных полномочий и противозаконные административные действия, способствовать защите своих законных интересов. С другой стороны, разработанные решения и выводы административного руководства могут и должны непосредственно влиять на текущие интересы противной стороны или позже реализовать возможности для развития интересов, поэтому имеют соответствующее отношение к противной стороне. Учитывая вышесказанное, следует уделять большое внимание разработке административного руководства. И в конце концов, сущность административного руководства представляет собой своего рода индукцию интересов (например, финансовая материальная помощь, предоставление льгот при обложении налогами, предоставление кредитов по низким процентным ставкам), противная сторона получает административную поддержку, что часто также означает получение относительных административных привилегий.

В-третьих, ограничение административных субъектов. Хотя административное руководство разрабатывается для противной стороны, именно это создает ограничения для административных субъектов: административные субъекты должны своевременно, соразмерно качеству и количеству сдерживать слово, выполнять принятые на себя обязательства по расширению интересов противной стороны. В случае потери противной стороной части интересов по причине ошибочного руководства административные субъекты должны взять на себя ответственность по возмещению потерь или другую юридическую ответственность. Поэтому административное руководство одновременно с воздействием на объекты администрирования и с оказанием практического влияния на распреде-

229

Очерки современного административного права Китая

ление ее ресурсов, также реально ограничивает административных субъектов1.

В-четвертых, ограничение противной стороны. Воспринимать ли определенное административное руководство? Ведь противная сторона часто обладает правом на самоуправление. Теория общественного выбора свидетельствует, что люди обязательно должны в существующей системе добиться реализации как можно больших интересов, по возможности по минимальной себестоимости. Поэтому рациональные объекты администрирования перед восприятием административного руководства обязательно должны провести анализ соотношения себестоимости и интересов. Если противная сторона неправильно проводит в жизнь установки общественного мнения, определенные в ходе разработки административного руководства, и не способствует реализации установленных административных целей, то противная сторона не может добиться соответствующей индукции интересов, что может привести к прочим отрицательным наказаниям.

Из вышесказанного видно, что административное руководство, выступающее в качестве административной деятельности, использующей ненасильственные методы, может стимулировать активную административную деятельность административных субъектов, стимулировать противную сторону участвовать в административной деятельности, также может ограничивать нерациональное расширение административных полномочий, ограничивать злоупотребление противной стороны своими правами Структура внешнего административного механизма ограничения и стимулирования в основном представляет собой материальное, по своей сущности, ограничение

истимулирование, моральное ограничение и стимулирование игра-

1 Административное руководство выступает в качестве своего рода административной деятельности, использующей ненасильственные методы, только может восприниматься противоположной стороной и поэтому одновременно может оказывать реальное воздействие на действия этой стороны, и только тогда может сформировать отношения административного права. Поэтому административное руководство может войти в определенную конфронтацию с традиционной теорией эффекта административных действий, даже установленная обществом сила, окончательно определенная сила, обязательная сила, исполнительная сила административных действий отнюдь не может в полной мере быть использована для административного руководства. Традиционная теория эффекта административных действий, вне сомнения, сталкивается с реакцией и перестройкой теории современного административного права.

230