Очерки современного административного права Китая

Ло Хаоцай. Сущность и теоретические модели административного права

пределяется современным развитием рыночной экономики, системы государственного управления и принципов демократии. Выработка стимулирующих механизмов тесно связана с проблемами разделения властей, административного процесса, а также судебного надзора.

3. Она раскрывает новые аспекты административно-правовых отношений как отношений, не основанных на взаимности.

Теория равновесия показывает, что сущность административноправовых отношений состоит почти в полном отсутствии взаимности. Другими словами, в материальном административно-правовом отношении органы исполнительной власти обладают приоритетом перед управляемыми. Отсутствие взаимности в материальных правоотношениях означает, что органы исполнительной власти обычно являются сильной стороной, в то время как управляемые представляют собой слабую сторону. В процессуальных правоотношениях, а также в правоотношениях, связанных с судебным надзором, отсутствие взаимности проявляется наоборот1. На мой взгляд, отсутствие взаимности в административно-правовых отношениях — это одна из главных особенностей, которая отличает их от частно-правовых отношений. Во многих административно-правовых отношениях отсутствие взаимности необходимо. Однако это не означает, что данное свойство всегда оправданно и неизбежно. Это не означает также, что отношения, в которых отсутствует взаимность, во всех случаях могут трансформироваться в административно-правовые отношения, характеризующиеся сбалансированностью.

Раскрытие с помощью теории равновесия того факта, что административное право характеризуется отсутствием взаимности, может способствовать рациональному распределению прав и обязанностей его субъектов. Конечно, следует изучать, каким образом отсутствие взаимности проявляется в конкретных административно-правовых отношениях. Между тем, мы также должны проанализировать случаи, при которых отсутствие взаимности является необходимым, исследовать то, как отсутствие взаимности проявляется в административном руководстве и административно-правовом договоре, а также в сфере административного процесса и судебного надзора. Более

1 См.: Luo Haocai et al. «Balance — The Theoretical Basis of Modern Administra-

tive Law» and «The Aspect of Balance in Administrative Law and The Concept of Balance», (1993) 1 and (1996) 4 Chinese Legal Sciences, Chinese ed.

171

Очерки современного административного права Китая

того, важное значение для нас имеет изучение случаев отсутствия взаимности в административно-правовых отношениях на различных уровнях, связи между отсутствием взаимности в конкретных правоотношениях и построением систем государственного управления, административного процесса и судебного надзора. Все это необходимо для совершенствования структуры полномочий органов исполнительной власти и прав граждан.

4. Она раскрывает сущность административного процесса.

Построение системы административного процесса является необходимым условием установления и поддержания баланса между правами граждан и полномочиями органов исполнительной власти. В этой связи важное значение приобретает исследование сущности административного процесса. Что касается органов исполнительной власти, то для них процессуальные административно-правовые нормы определяют не только права, но и обязанности. Теория равновесия рассматривает административный процесс в качестве механизма, главным образом обеспечивающего контроль за действиями органов исполнительной власти посредством установления норм, закрепляющих их обязанности. Вместе с тем, важно отметить, что конкретные процессуальные нормы, применяемые в отношении отдельных действий органов исполнительной власти, могут иметь различное содержание. И поэтому в некоторых случаях у управляемой стороны также есть определенные обязанности.

В соответствии с теорией равновесия, при установлении процессуальных норм, определяющих обязанности, необходимо в полной мере учитывать степень влияния действий органов исполнительной власти на права управляемой стороны. Процессуальные нормы не должны всегда характеризоваться сложностью и отсутствием гибкости. Иными словами, при формулировке процессуальных норм следует принимать во внимание различия, существующие между возможными действиями органов исполнительной власти. С целью предотвращения злоупотреблений органами исполнительной власти своими полномочиями четко должны быть сформулированы те нормы, которые регулируют такие действия, серьезно затрагивающие интересы управляемой стороны, как применение административных санкций, мер административного принуждения и лицензирование. Напротив, административное руководство, административноправовой договор и административные рекомендации, в меньшей степени затрагивающие права граждан, предполагают большую гиб-

172

Ло Хаоцай. Сущность и теоретические модели административного права

кость в формулировке административно-процессуальных норм, и тем самым органам исполнительной власти предоставляется лучшая возможность для использования своих дискреционных полномочий.

5. Она совершенствует методы административного права.

Существуют различные методы, с помощью которых можно достичь конструктивного взаимодействия между органами исполнительной власти и управляемой стороны, а также урегулировать структуру их прав и полномочий. Согласно теории равновесия, есть много эффективных средств достижения сбалансированности прав и обязанностей. При изучении системы, механизмов и норм административного права наряду с традиционными методами исторического, сравнительно-правового и логического анализа, теория равновесия особое внимание уделяет использованию методов теории игр и анализа рентабельности.

Теория равновесия использует метод теории игр при исследовании различных проблем административного права. Административное законодательство в определенной степени представляет собой процесс, в котором стороны достигают консенсуса в соответствии с правилами и процедурами. Государственное управление — это также своего рода «игра в шахматы» по правилам между органами исполнительной власти и управляемой стороной. Метод теории игр может быть полезен при анализе и урегулировании противоречий между органами исполнительной власти и управляемой стороной, может стать основой проектирования и построения систем. Кроме этого, применение теории игр поможет достичь открытости и объективности административно-правовых норм. Следует также добавить, что теория игр имеет важное значение для усовершенствования административно-правовых методов, повышения уровня государственного управления, и для выявления системы ценностей в административном праве.

Анализ сбалансированности преимуществ — важнейший метод, применяемый судьями, поскольку при осуществлении судебного надзора в достаточной степени должны быть отражены публичные и частные интересы. В судебном процессе оценка судьями получаемых преимуществ имеет важное значение для установления того, «велась ли игра» между субъектами административного права в соответствии с нормами и принципами, или нет. Оценка преимуществ часто используется в различных направлениях судебного надзора.

173

СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА КНР В ПРОЦЕССЕ СОЦИАЛЬНОГО ПЕРЕХОДА1

Ло Хаоцай

Основное содержание. Чтобы соответствовать требованиям социального перехода, непрерывно происходят быстрые изменения в модернизации системы административного права, которая постепенно становится более эффективной, демократичной, управляемой на основе законов. В ходе развития административной системы в КНР необходимо решить следующие вопросы: ускорять совершенствование системы административного законодательства; защищать единство законодательства; укреплять механизм гражданского участия; стимулировать развитие согласованности действий общественной власти; продвигать создание системы электронной административной службы, ускорять реформу административной системы.

Ключевые слова: социальный переход, административное право. Административное право не только законодательство и система, направленная на регулирование отношений между администрацией и контролем за ней, но и включает в себя практическую деятельность, связанную с системой представлений, ценностей и системой административного права. С начала реформы система административного права КНР, чтобы соответствовать требованиям социального перехода на основе теории Дэн Сяопина и концепции «трех пред-

1 Перевод доктора экономических наук А.В. Островского.

175

Очерки современного административного права Китая

ставительств» подверглась многократной реформе и регулированию, поэтому во многих сферах произошли глубокие изменения, она постепенно становится более эффективной, демократичной, управляемой на основе законов.

1.В нашей стране непрерывно происходят быстрые изменения в модернизации системы административного права

За 20 лет реформ, особенно за последние 13 лет, все ориентиры для создания системы административного права в КНР связаны с социальным переходом внутри страны и мировой экономической глобализацией. Эти два фактора определили имеющиеся яркие особенности создания системы административного права в КНР, отличающейся от других.

Во-первых, влияние социального перехода внутри страны. Так называемый «социальный переход» — это изменения в экономической системе от плановой к рыночной экономике, в структуре собственности – от единой общественной формы собственности как основной к сосуществованию многообразных форм собственности, в стратегии управления страной – переход от управления людьми к управлению законами, в социальной сфере – переход от развития в закрытом обществе к открытому обществу, в общественной структуре государства – переход от высокой степени унифицированной структуры к двойной структуре «государство – общество». Создание системы административного права в условиях социального перехода определило необходимость изменения традиционной системы полномочий власти, при которой административные органы не обращают внимания на управление с помощью законов, общественной власти уже недостаточно старых моделей управления развития пространства, был взят курс на развитие рационального разграничения правительственных функций, стимулирование правительства на управление с помощью законов, всемерное развитие общественного управления.

Во-вторых, мировая экономическая глобализация. Одним из основных результатов мировой глобализации стала тенденция развития единой системы международной торговли. В частности, ВТО не только усилила строгий контроль за традиционной международной торговлей товарами, но и торговлей услугами, связанной с этим тор-

176

Ло Хаоцай. Система административного права КНР в процессе социального перехода

говлей интеллектуальной собственностью, даже имеющие отношения к торговле инвестиции тоже вошли в сферу контроля; все стороны должны подчиняться требованиям ВТО и гарантировать, что их система управления внешней торговлей соответствует требованиям ВТО, и внедрение этой системы управления внешней торговлей во все страны есть повседневная тенденция. Экономическая глобализация также способствует все более глубокому многослойному объединению и использованию в качестве подспорья системы административного права других стран, что ускорило процесс модернизации системы административного права.

В результате действия этих двух факторов создание системы административного права в КНР определяется следующими тремя особенностями.

1.Создание системы административного права в КНР имеет китайскую специфику. Теория и практика социального перехода отличаются от социального перехода в других странах: в КНР неуклонно усиливается и совершенствуется руководство КПК, отсюда гарантировано движение вперед, развитие социалистической модернизации; мы не отбросили социализм и не остались в рамках старых догм социализма, а возник новый социализм с китайской спецификой. Это определило цель создания системы административного права, которая выражается в превращении нашей страны в мощное демократичное, цивилизованное социалистическое государство посредством непрерывных институциональных реформ, активного внедрения систематизации, упорядочения и нормализации демократической политики. Китайская специфика создания системы административного права не только непосредственно влияет на создание системы административного законодательства, на утверждение целевых установок для выработки законов, административных норм, а также на практику регулирования структуры прав (силы) административных законов и системы административного права.

2.Создание системы административного права в КНР имеет переходные особенности. Чтобы соответствовать условиям социального перехода, создание системы административного права в КНР в течение более 20 лет происходило в переходных условиях. С одной стороны, в эти годы создание системы административного права возникло не на пустом месте, не с нуля, а как результат более чем 30-летнего формирования системы административного права в КНР; с другой стороны, создание системы этого административного права вовсе

177

Очерки современного административного права Китая

не ограничивалось внесением изменений в традиционную систему административного права, а по сути своей стало важной составной частью реформы политической системы. Были изменены не только конкретные законодательные нормы, а в структуре системы административного права, в структуре распределения институтов права был сделан большой прорыв. Например, были утверждены системы административных процедур, административного повторного обсуждения, государственных компенсаций, а также слушаний дел и аналогичных административных процедур, прошли совершенствование и переработку все ведомственные административные положения.

По нашему мнению, переходная модель системы административного права в КНР находится в состоянии между традиционной моделью и современной моделью системы административного права, в ходе формирования система административного права подвержена как влиянию традиционной административной системы, так и современной административной системы. Однако в свете ее дальнейшего развития влияние традиционной системы административного права все больше уменьшается, а влияние и роль современной административной системы права – возрастает, как бы воплощая в себе мелодию, в основе которой заложен дух современной административной системы права с ее требованиями курса на рыночную экономику и управление страны на основе законов.

3. При создании административной системы права избирается путь постепенного перехода. Говорят, что выбор пути формирования административного права имеет два вида: первый – через реформу системы права и политическое регулирование, второй – через волю начальника. По нашему мнению, в ходе реформы и регулирования системы административного права в КНР необходимо выбрать первый вариант, так как стратегия управления государством на основе законов является основным требованием при формировании административной системы права. Через реформу правовой системы происходит трансформация законодательства, где также имеются два вида: первый – реформа системы мгновенная или в виде шока, то есть за короткий период времени ломаются рамки традиционного законодательства, формируются рамки законодательства, в основе которого лежит рыночная экономика. Такая трансформация – это попытка достичь вершины одним шагом, огромная разрушительная сила, но при этом ее курс неясен. Второй – постепенная системная реформа, то есть ее реализация по шагам, по этапам, раз за разом, в

178

Ло Хаоцай. Система административного права КНР в процессе социального перехода

течение относительно длительного периода времени плавно завершить реформу административной системы права. По нашему мнению, формирование системы административной системы права не может быть мгновенным, при модернизации административной системы права может только быть выбран путь поэтапного устойчивого развития, постепенной реализации; при любом способе поспешной реализации в ожидании быстрых успехов можно перемудрить и получить обратный результат.

Фактически в Китае на протяжении 20 с лишним лет формирование системы административного права происходило постепенно, носило характер самосовершенствования и саморегулирования. Успехи, достигнутые в процессе формирования системы административного права, красноречиво доказывают верность избранного пути постепенного реформирования.

Выбранный нами постепенный путь развития системы административного права, иными словами, устойчивый путь развития формирования административной системы права, в основном основан на трех принципах. Первое, из-за того, что формирование административной системы права в КНР не может быть в отрыве от ситуации в стране, в условиях незавершенности перехода всей экономики на рыночные рельсы и социального перехода формирование административной системы права не может происходить в одиночестве, в отрыве от основных сил и завершиться раньше намеченного срока. Реформа системы административного права должна развиваться вместе с экономикой, социальными процессами. Второе, из-за того, что традиционные институты системы административного права не могут исчезнуть по мановению волшебной палочки, при поддержке различных групп интересов влияние традиционных институтов системы административного права еще может существовать в разной степени в сфере административного управления. Эффективность современной системы административного права не может проявиться сразу. Полное становление мощи и эффективности этих институтов, признание и понимание этих институтов со стороны людей – на все это потребуется время. Третье, из-за величины масштабов и сложности реформы административной системы права в КНР это дело не только небывалое в истории страны, но и в других странах история еще не знала такого примера, поэтому ход реформы административной системы права в определенной степени еще и путь проб и ошибок. Наличие этих имеющихся факторов определило то, что спеш-

179

Очерки современного административного права Китая

ка при формировании административной системы права в КНР обречена на то, что «поспешишь – людей насмешишь». По нашему мнению, формирование административной системы права в КНР в определенный период времени по-прежнему должно происходить на путях устойчивого развития. Не важно, в теоретическом или в практическом плане, но формирование административной системы права должно идти в ногу со временем, постепенно, по этапам, и не может быть погони за количеством и качеством и слепого забегания вперед.

2.Основное содержание развития административной системы права в КНР

впроцессе социального перехода

Сначала реформы основное содержание развития административной системы права имело несколько направлений.

1. Изменение концепции административной системы права: от управления людьми к управлению законами.

Институциональное обновление, концептуальные разработки. Обновление институтов административной системы права в первую очередь требуют глубокого переосмысления концепции традиционной административной системы права. Хотя до начала реформы в формировании административной системы права в КНР уже были достигнуты некоторые успехи, был принят ряд административных законов, созданы определенные институты права, однако в основе концепции традиционной административной системы права лежал принцип управления человеком, поэтому в основе традиционной административной системы права было «законодательство под управлением человека». Здесь следует отметить, что законодательство не равнозначно управлению законами, потому что законодательство формируется в условиях действия определенных концепций и реализуется под ее руководством. Оно может сочетаться с концепцией «управления человеком» и «управления законом», в результате чего получаются противоположные ситуации в сфере законодательства.

Сначала реформы формирование административной системы права в КНР происходило на основе концепции «управления человеком», а потом постепенно стало происходить на основе концепции «управления законами». В то же время правительственное управление и социальное правление в основном должны опираться на законодатель-

180