Очерки современного административного права Китая

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Переходный тип управления общественной сферой

достижение повышения в максимальной степени общественных интересов1.

Иностранные ученые проницательно указывали на то, что «фактически политическое управление является методом, когда односторонние желания различных граждан трансформируются в эффективный политический выбор, а также многополярность общественных интересов трансформируется в единые действия и осуществляется подчинение общественных субъектов»2. Мы считаем, что так называемое общественное политическое управление (гунгун чжили), рассматривая его с точки зрения структуры, комплексно образуется из элементов открытого общественного управления (кайфан дэ гунгун гуаньли) и элементов широкого участия масс, то есть можно составить следующую формулу, где исключение одного из элементов суммы невозможно:

В том числе открытое общественное управление является предпосылкой, которая в основном используется для выявления преимуществ коллективного выбора; а широкое участие народных масс является базой, в основном используется для выявления преимуществ личного выбора отдельных людей. Модель общественного политического управления пытается одновременно с этим соединением элементов выявить эти два преимущества.

1. Основные особенности модели общественного политического управления.

Что касается основных особенностей модели общественного политического управления (гунгун чжили), то немало ученых, занимающихся научными проблемами организации общественной адми-

1 Юй Кэпин. «Чжили юй шаньчжи» (Управление и совершенное управление). Пекин: Шэхуэй кэсюэ вэньсянь чубаньшэ, 2000. С. 5. Следует отметить, что мы не можем определить цели политического управления в узком смысле как «повышение в максимальной степени общественных интересов», а должны стремиться к максимизации интересов всего общества. Это и есть важный показатель различия моделей политического управления (чжили) и управления (гуаньли).

2 Beate Koch, Rainer Eising. The Transformation of Governance in the European Union. London: Routledge, 1999. Р. 14.

251

Очерки современного административного права Китая

нистративной деятельности, выделяют шесть особенностей этой модели: публичность, приспособляемость, оперативность, управление на основе установленных законов (законность или легализация), обратная реакция и равное отношение. По нашему мнению, если говорить о модели управления компаниями (гунсы чжили) в частной сфере и модели общественного управления (гунгун гуаньли) в общественной сфере, то в модели политического управления, предполагающей наличие единства при реализации правильного соотношения порядка и субстанции, достигается единство процесса управления и результатов управления, а также единства формальной и сущностной рациональности, можно выявить следующие особенности:

1). В понятии управления общественной сферой эта модель требует определения понятия управления при демократическом участии масс, следует подчеркнуть, что нормы и управление общественными отношениями должны соответственно основываться на повсеместном участии масс в общественном процессе.

2). Рассматривая варианты действий субъектов, данная модель требует в отношении всех имеющихся субъектов едино применять методологию индивидуализма и предполагает, что все имеющиеся субъекты ограниченно рациональны, что на этой основе дополняется методологией коллективизма, и в результате формируется методология взаимодействия, а также при помощи разработки соответствующего механизма и распределения соответствующих институтов способствует превращению общественных структур в представителей общественных интересов.

3). Что касается ценностных характеристик, эта модель требует в результате защиты общественного порядка обеспечить гражданские свободы, а также на основе социальной справедливости и равенства стремиться к максимизации эффективности, то есть достижения диалектического единства между свободой и порядком, справедливостью и эффективностью.

4) В области интересов эта модель требует тесной и неразделимой связи между общественными и частными интересами. На основе учета общественных и частных интересов следует добиться максимизации всего комплекса интересов общества.

5). При определении объектов управления эта модель требует все виды общественных дел рассматривать в качестве объектов управления. Общественная сфера отнюдь не ограничивается сферой дейст-

252

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Переходный тип управления общественной сферой

вия общественных полномочий, а включает всю сферу общественных отношений.

6). Что касается субъектов управления, то эта модель требует, чтобы все имеющиеся субъекты общественных отношений стали субъектами управления. Они не только должны включать различных субъектов, обладающих общественными полномочиями, но и также включать правовых субъектов, таких как, например, частные организации и гражданские частные лица. Хотя все различные субъекты управления играют в управлении общественной сферой различную роль, но на равных правах участвуют в процессе общественного политического управления. Каждый развивается по своему плану, каждый занимает свое место, что в целом формирует многополярную систему и структуру управления.

7). В области методов управления эта модель требует применения методов в соответствии с практическими задачами управления общественной сферой, на основе проведения комплексного анализа затрат и прибыли, в соответствии с выбором критериев для установок — «вначале ненасильственные методы, потом насильственные», «вначале обе стороны договариваются, потом односторонне принуждают», «вначале самоуправление, потом одностороннее управление», «вначале рынок, потом общество и вновь правительство», осуществляется многополярность, демократичность и маркетизация методов политического управления. Далее следует при помощи теории игр достичь равновесия, с помощью справедливости процесса достичь материальной справедливости, при помощи справедливости достичь справедливости процесса.

8). Эта модель требует, чтобы при поддержке конституционного права все имеющиеся субъекты общественного политического управления должны добиться единства прав и обязанностей, подтвердить контроль без вмешательства власти, материальное поощрение без вмешательства интересов. Все имеющиеся субъекты общественного политического управления должны нести ответственность

всоответствии с законом, следует разработать соответствующие наказания и штрафы.

2. Модель общественного политического управления о переходе

вмодель общественного управления.

Касательно понимания отношений между «общественным управлением» (гунгун гуаньли) и «общественным политическим управлением» (гунгун чжили), китайские ученые, занимающиеся проблема-

253

Очерки современного административного права Китая

ми общественной администрацией и общественной административной деятельностью, имеют различные точки зрения1, а иностранные ученые, исследующие проблемы общественной сферы, повсеместно считают, что между этими двумя видами управления имеются существенные различия2.

Мы считаем, что при внедрении в модель общественного управления понятия управления (гуаньли) субъекты общественного управления могут только быть общественными органами, обладающими общественными полномочиями, а частные организации и отдельные граждане, не обладающие общественными полномочиями, только могут быть объектами общественного управления. Односторонняя погоня за общественными интересами, общественным порядком и эффективностью общественного управления разрывает внутреннюю взаимосвязь этих явлений с частными интересами, расширением гражданских свобод и реализацией социального равенства и справедливости. Вертикальное управление, предполагающее использование принудительных методов, по-прежнему занимает ведущее положение, а процесс этого управления отличается полуоткрытостью — только открыт по отношению к общественным организациям и, как правило, закрыт по отношению к частным организациям и лицам. Односторонний упор на эффективность разрывает внутреннюю связь между справедливостью порядка и справедливостью материи, а односторонний упор на управление проти-

1 Например, некоторые ученые выстраивают параллели между общественным управлением и общественным политическим управлением и даже объединяют их. Го Чуньсэ. «Гунгун шие ю чжэнфу гуаньли сян гунгун чжили дэ чжунаньбянь — и «цзихуа шэнюй» вэй ли» (Трансформация общественной сферы от правительственного управления к общественному политическому управлению — на примере «планирования рождаемости»). Чжаньцзян хайян дасюэ сюэбао. 2002. № 2; некоторые ученые рассматривают общественное политическое управление в качестве нового вида общественного управления. Би Лань. «Гунгун гуаньли юй Чжунго фачжань — гунгун гуаньли сюэкэ фачжань дэ хуэйгу юй цяньчжань» (Общественное политическое управление и развитие Китая — ретроспектива и перспектива развития науки в области общественного управления). Гуаньли шицзе. 2002. № 2. С. 52; некоторые ученые рассматривают общественное политическое управление в качестве своего рода дополнения к правительственному управлению. Жэнь Вэйдэ. «Гунгун чжили: нейхань, цзичу, туцзин» (Общественное политическое управление: содержание, основы и перспективы). Нэймэнгу дасюэ сюэбао. 2004. № 1. С. 113.

2 Orly Lobel. «The Renew Deal: The fall of Regulation and the Rise of Governance in Contemporary Legal Thought». Minesota Law Review. Vol. 89 (2) (2004). Р. 405–406.

254

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Переходный тип управления общественной сферой

возаконными обязательствами объектов снижает симметричность отношений прав и обязанностей служащих, функций и ответственности организаций. Следует обратить внимание, что усиление подчинения власти и авторитетам превышает возможности контроля и предоставления материального поощрения. Ярким результатом проведенного сопоставления является то, что в ходе реализации модели общественного политического управления государство в силу обобществления и возвратности общества уже не является единственной в обществе властной структурой1. Все полномочные субъекты и правовые субъекты должны стать равноправными субъектами управления (чжили), в соответствии с законом участвовать в процессе общественного политического управления. Одновременно следует учитывать все общественные и частные интересы, свободу и порядок, справедливость и эффективность. В основном следует применять согласительные методы управления, только в необходимое время выбираются односторонние и принудительные методы управления. Процесс комплексного политического управления весь должен строиться на принципах всесторонней открытости. Следует обеспечить равенство юридического положения между различными субъектами управления, необходимо добиться единства прав и ответственности различных субъектов политического управления, осуществить единство контроля за властью и материального поощрения.

Отсюда видно, что модель политического управления в результате наличия всесторонних преимуществ перед моделью общественного управления должна всесторонне заменить вторую модель. Мы твердо убеждены, что эта модель имеет достаточно сил и возможностей разрешить в коренном смысле внутреннюю напряженность процесса управления общественной сферой, а в будущем, в ходе развития, стать основной современной моделью управления обществен-

1 «Хозяйствующее городское население трансформируется в граждан государства, уравновешиваются их интересы, все это приводит к достижению всесторонней эффективности этих интересов. Государство, уменьшая свои функции, становится посредником между организациями общественного самоуправления». Хауцзяньмасы (Хакимас). «Гунгун линъюй дэцзэгоу чжуаньсин» (Трансформация структуры общественной сферы); перевод Цао Вэйдун. Сюэлинь чубаньшэ, 1999. С. 11.

255

Очерки современного административного права Китая

ной сферой и сможет активно стимулировать процесс гармонизации общественной структуры1.

II.Cтруктура общественного политического управления в основном зависит от построения публичного права

При построении правового государства общественное политическое управление (гунгун чжили), все сомнения, должно осуществляться только в соответствии с принятыми законами. Действие механизма общественного политического управления должно осуществляться в опоре на своего рода авторитет «системы сотрудничества, совместно созданной усилиями массовых функционеров», требуется наличие системы законодательства для рационального определения рамок общественных полномочий и формы их реализации; урегулирования отношений между государством и обществом, правительством и рынком, а за счет гармонизации общественных полномочий и налаживания контроля за властью обеспечить защиту и расширение права граждан. По нашему мнению, основной проблемой управления общественной сферой является рационализация общественных отношений. «Политическое управление общественного сектора должно основываться на разработке определенных принципов, публичное права и, в первую очередь, административное право являются правовыми источниками общественного политического управления»2. Поэтому структуры политического управления, есте-

1 4-й пленум ЦК КПК 16-го созыва впервые выдвинул положение, что для построения социалистического гармонического общества необходимо построить структуры управления обществом (шэхуэй гуаньли гэцзюй), которая будет характеризоваться руководством КПК, ответственностью правительства, высоким уровнем координации общества и широким участием масс в процессе управления; также явно определил коренные положения и место партийного руководства, функции правительства по управлению обществом, функции общественных организаций по участию в согласительных комиссиях для координации общества и значение широкого участия масс в управлении. Как нетрудно понять, эта структура управления обществом, как раз и является моделью общественного политического управления.

2 Ли Жуаньчан. «Лунь гунгун чжили дэ цзишу юй цзячжи дэ маодунь» (О противоречиях между техникой и ценностными категориями общественного политического управления). Шэхуэй кэсюэ. 2003. № 33. С. 48. Западные ученые в области публично-

256

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Переходный тип управления общественной сферой

ственно, в основном должны опираться на построение публичного права – после следует определить при помощи публичного права цель «совершенного управления» (шаньчжи), далее следует также в соответствии с положениями публичного права построить структуру действия общественного политического управления, что достигается за счет одновременного определения рамок управления, системы субъектов управления, методов управления, а также механизма контроля и материального поощрения.

(1). Определить при помощи публичного права цель общественного политического управления, а именно достижения «совершенного управления».

1. Определив цель «совершенного управления», избежать потерю действенности управления.

Первоочередным требованием общественного политического управления является определение в соответствии с положениями публичного права цели совершенного управления (шаньчжи). Это вызвано тем, что модель политического управления скрывает в себе внутренний риск потери действенности управления – аналогично тому, что строительство правовой системы скрывает возможность отрыва от истинных свобод. Если говорить с позиции изучения ее сущности, то модель общественного политического управления можно представить как обновление механизма или, другими словами, как синтез ряда механизмов. Перед периодом стремительного расцвета общественного политического управления уже совершилось относительно полное развитие трех видов механизмов: рыночного механизма, механизма самоуправления обществом и механизма правительственного контроля и урегулирования. Все эти три механизма, сами по себе или совместно, играют важную роль в размещении общественных ресурсов и распределении общественного богатства. Следует учитывать, что по своим размерам эти три довольно дополняемых механизма предназначены для «длительного роста и короткого избежания». Эти механизмы экспериментально составили синтетический механизм общественного политического управления, кото-

го права также считают, что предпосылкой реализации общественного политического управления, а именно «совершенного управления (шанчжи)» good governance, является совершенное управление (шан чжи) правительства или good administration. Carol Harlow. «Law and Public administration: Convergence and Symbiosis». International Review of Administrative Sciences Vol. 71 (2) ( 2005). Р. 279–294.

257

Очерки современного административного права Китая

рый способствует усилению распространения всех трех механизмов и препятствует их ограничению, что приводит к временному разрешению проблемы потери действенности в ходе управления общественной сферой1. Хотя первоначальным намерением общественного политического управления является комплексный рост трех механизмов, что подразумевает справедливое распределение общественного богатства на основе оптимального размещения общественных ресурсов, однако если система публичного права будет построена неправильно, то этот комплексный механизм получит возможность действовать в обратную сторону, приведет к их сокращению и потере действенности управления. Например, в процессе объединения механизмов общественная власть может получить возможность, когда сосуществуют одновременно превышение полномочий, прекращение полномочий, ограничение и отсутствие полномочий и невыполнение полномочий. Непосредственный эффект от объединения механизмов в силу злоупотребления или ошибок не сможет проявиться в полной мере, а отрицательный эффект обнаружится во всей полноте. Еще пример, граждане имеют возможность рассматривать это расширение и развитие в зависимости от права участия в управлении, а на практике это их право и его качество в силу нерационального осуществления общественных полномочий могут существенно сократиться. Свободы граждан не только не имеют одинакового роста с расширением общественных полномочий власти, но и, наоборот, сокращаются, то есть создается проформа наличия прав граждан. Еще один пример, если посмотреть с точки зрения соотношения общественных полномочий и общественных прав, то возникает ситуация, когда общественные структуры и граждане могут не взаимодействовать, а только могут находиться в антагонизме друг к другу, или бывает ситуация, когда развитие осуществляется разными темпами, поэтому власть и граждане не могут сотрудничать. Ввиду приведенных примеров можно сделать вывод, что от общественного политического управления требуется при помощи публичного пра-

1 Лян Ин. «Лунь чжэнфу, шичан юй гунминь шэхуэй дэ пиндэн — цун чжили юй шанчжи дэ цзяоду фэньси» ( О балансе между правительством, рынком и гражданским обществом — анализ с позиций политического управления и совершенного управления ). Синчжэн луньтай. 2003. № 2.

258

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Переходный тип управления общественной сферой

ва определить цель совершенного управления с тем, чтобы избежать потери действенности управления.

2. Совершенное управление и политическое управление теснейшим образом связаны между собой.

Что такое «совершенное управление» (шаньчжи)? Ученые, занимающиеся изучением проблем общественной администрации и общественной административной деятельностью, провели тщательное и разносторонее исследование данной проблемы. Например, «совершенное» управление фактически представляет собой возврат государству обществом части своих полномочий, процесс совершенного управления — это именно процесс возврата правительством власти народу. Совершенное управление выражается в отличном сотрудничестве государства и общества или, говоря другими словами, правительства и граждан. Если исходить с позиции рамок всего общества, то совершенное управление не может жить без правительства, но еще больше не может быть без граждан». «Совершенное управление существует на основе добровольного сотрудничества граждан и признания авторитетов. Без активного участия и сотрудничества граждан может, в лучшем случае, возникнуть совершенное правительство (шаньчжэн) и не возникнет совершенного управления (шаньчжи)». «Гражданское общество является основой появления совершенного управления, без здорового и развитого гражданского общества не будет возможности построить настоящее совершенное управление»1. Другие ученые, рассматривая понятие совершенного управления, учитывают шесть его характеристик: легальность, транспарентность, ответственность, управление на основе законов, реагируемость и эффективность2. Само собой разумеется, что понятие «отличное совер-

1 Юй Кэпин. «Чжили юй шаньчжи» (Управление и совершенное управление). Пекин: Шэхуэй кэсюэ вэньсянь чубаньшэ, 2000. С. 11.

2Говоря конкретно об этих характеристиках, то 1) легальность — это сущность

иположение, когда с общественным порядком и авторитетами осознанно соглашаются и подчиняются; 2) транспарентность — это открытость политической информации; 3) ответственность — это сумма ответственности, которую люди должны нести за свои действия; 4) управление на основе законов — постановка закона превыше всего; 5) реагируемость — это реакция общественной сферы на рациональные желания и требования граждан; 6) эффективность — это высокая эффективность. Юй Кэпин. «Чжили юй шанчжи иньлунь» (Направляющая теория управления и совершенного управления). Макэсфчжуи юйшисянь. 1999. № 5. С 39–40. В последних исследованиях Юй Кэпин добавил в определение «стабильные требования». Юй Кэпин. «Чжили

259

Очерки современного административного права Китая

шенное» (шань) в термине «совершенное управление» (шаньчжи) не является чистым требованием логики вещей, но, что более важно, является обязательным законным требованием, выдвинутым в отношении общественного политического управления (гунгун чжили), требует от общественного политического управления транспарентности общественного процесса и привлечения широких народных масс к участию в общественном процессе, на основе полного выявления преимуществ трех механизмов — рыночного механизма, механизма общественного самоуправления и правительственного контрольного механизма, стимулировать взаимодействие государства и общества, правительства и народных масс, осуществить оптимизацию общественных отношений и, в конце концов, реализовать цели управления общественной сферой.

Мы считаем, что совершенное управление тесно связано с управлением на основе законов, даже, можно сказать, с сущностью управления на основе законов.

1). Оба (совершенное управление и управление на основе законов) ставят закон превыше всего, требуют, чтобы общественные полномочия и права граждан истекали из законодательства; и граждане, и организации могут быть только ниже закона, то есть находиться в его подчинении, не могут выйти за рамки закона, даже не могут его превзойти; оба только могут управлять некоторыми положениями и требовать, чтобы при институциональной поддержке для прочих властных структур, правовых субъектов были разработаны модели и руководства к действиям.

2). Оба основываются на рыночной экономике и гражданском обществе и рассматривают расширение демократии и широкое участие масс в общественном процессе в качестве предпосылки, достижение оптимизации размещения общественных ресурсов и справедливого распределения общественного богатства — в качестве основного момента, доброкачественное взаимодействие власти и права — в качестве средства. Все это используется для реализации цели достижения максимальных гражданских свобод и всестороннего освобождения человека.

юй шанчжи фэньси дэбицзяо юйши» (Анализ сравнительных преимуществ политического управления и совершенного управления). Чжунго синчжэн гуаньли. 2001. № 9. С. 15.

260