Очерки современного административного права Китая

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Переходный тип управления общественной сферой

3). Оба подчеркивают необходимость управления моралью и нравственностью. Например, если управление по закону одинаково усиливает правовую нравственность и преклоняется перед действием отличных законов, то совершенное управление также подчеркивает, что общественное политическое управление обладает гармонией в отношениях человека и природы, человека и общества. Оба подчеркивают единство законности порядка и справедливости субстанции, подчеркивают необходимость одновременного учета общественных и частных интересов, свободы и порядка, справедливости и эффективности1, стимулирования и ограничения, воли народа и общественных авторитетов, всеобщих принципов и местных особенностей и ресурсов.

4). Оба требуют при помощи законов построить последовательность действий. Например, определение рамок, субъектов, последовательности действий и юридической ответственности способствует усилению прогнозируемости выбора и поступков субъектов.

Совершенное управление и управление в соответствии с законами имеют внутреннюю связь — это в Китае концентрировано выражается в органическом сочетании руководства КПК, приоритета народных масс и управления государством в соответствии с законом, это означает, что общественное политическое управление только при поддержке управления по закону сможет реализовать цель совершенного управления. Поэтому публичное право должно всемерно защищать такие ценностные категории, как правопорядок, управление в соответствии с законом, справедливость и беспристрастность, демократия и свобода, а также польза, и ввести эти понятия в структуру действий общественного политического управления2, при помо-

1 В ходе перехода от модели управления к модели политического управления важной стороной является привлечение рыночного механизма общественного управления. В то же время также естественно, что эффективное направление рынка и направление максимизации частной прибыли привлекается в общественное управление. Очевидно, что содержание этих двух направлений сталкивается с такими характеристиками общественных дел, как справедливость, публичность, общественные интересы, что приводит к напряженности общественных отношений. Для того, чтобы общественное политическое управление не потеряло общественный характер, публичное право требует совершенного управления, одновременного учета справедливости и эффективности.

2 Чжан Канчжи. «Лунь бутун шэхуэй чжили моши чжун дэ фачжи юй дэчжи» (Управление в соответствии с законом и управление в соответствии с моралью в мо-

261

Очерки современного административного права Китая

щи конституционного права, административного права, уголовного права, экономического права и процессуального права и прочих отраслей публичного права снова перестроить систему общественного политического управления, соответствующего совершенному управлению.

(2). При помощи публичного права определить рамки общественного политического права.

Общественное политическое управление (гунгун чжили) является общественным управлением (гунгун гуаньли) открытого типа, базирующемся на широком участии народных масс, его рамки должны в целом соответствовать рамкам общественного управления или границам участия в управлении народных масс. В силу того, что без общественного управления нельзя говорить об участии граждан, то общественное управление представляет собой логическую предпосылку участия граждан. Поэтому только после определения при помощи публичного права рамок общественного политического управления можно перейти к определению границ общественного управления — эти границы обычно являются границами участия граждан в процессе управления.

1. Разделение общественной и частной сфер приводит к разделению сфер применения общественного политического управления и общественного обслуживания.

Мы считаем, что в ходе определения в соответствии с законом рамок применения общественного политического управления, в первую очередь, следует, опираясь на общественные критерии и стандарты, разделить общественную и частную сферы, после этого только тогда можно будет, опираясь на общественные полномочия, использовать методологические критерии для разделения сфер применения общественного политического управления и общественного обслуживания. В конце концов следует определить основные рамки применения общественного управления в ходе защиты общественного порядка.

делях управления в различных обществах». Цзяннань шэхуэйсюэюань сюэбао. 2002. № 4. С. 42 и далее. Автор считает, что правление, власть (тунчжи) — это властное управление (цюаньчжи), управление (гуаньли) объясняет взаимодействие юридических полномочий и управления по закону, политическое управление (чжили) — это единство управления в соответствии с законом и моралью.

262

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Переходный тип управления общественной сферой

Во-первых, необходимо в соответствии с общественными нормами и критериями разделить общественную и частную сферы. Нужна ли была публичность (гунгунсин) для проведения водораздела между общественной и частной сферами? Публичность не всегда является односторонней и даже может быть комплексным мерилом в отношении ряда разнообразных общественных факторов, таких как величина количества людей, размеры территории, силы воздействия, включения или невключения общественных продуктов, определения направления общественных интересов. Общественная сфера — это рамки применения общественных интересов, одновременно также является рамками участия народных масс в общественном управлении (гунгун гуаньли) и таким образом образует рамки действия общественных интересов.

Во-вторых, в соответствии с общественными полномочиями использовать методологические критерии и произвести разделение в общественной сфере на общественное управление (гунгун гуаньли), нацеленное на защиту общественного порядка, и на общественное обслуживание (гунгун фуу), предполагающее повышение общественного благосостояния. Несмотря на то, что общественные полномочия серьезно различаются по формам, но в соответствии с критериями форм действия могут быть разделены на два типа — общественное управление и общественное обслуживание. Сравнивая их между собой, можно сказать, что первое в основном предназначено для защиты общественного порядка, а второе — для повышения общественного благосостояния. Направления интересов первого крайне очевидны, второе уделяет большее внимание удовлетворению частных интересов и требований; первое нацелено на обусловленность, контроль и ограничение, а второе — на предоставление помощи. Первое в основном включает в себя процесс воздействия на граждан со стороны общественных органов и их политики, а второй в основном является своего рода реакцией общественных структур на требования граждан. Первое более сильно и часто применяет принудительные меры, а второе в основном полагается на меры ненасильственного характера; первое более строго в применении положений публичного права, а в отношении второго ограничения публичного права более мягкие. Нетрудно заметить, что как только мы разделим сферы применения общественного управления и общественного обслуживания,

263

Очерки современного административного права Китая

то рамки общественного управления соответственно сами собой определятся1.

Каковы же результаты определения границ общественного политического управления? Говоря кратко, эти рамки в основном образуются при определении рамок действия общественных органов в области регулирования экономики, контроля за рынком и управления обществом (шэхуэй гуаньли). Конкретно говоря, с какого угла ни посмотреть в отношении рамок общественного политического управления, то можно сделать совершенно различные описания. Например, если посмотреть с позиции субъектов управления, то эти рамки образуются из двух больших частей — правительственного управления (чжэнфу гуаньли) и общественного самоуправления (шэхуэй цзыво гуаньли). Если посмотреть с позиции политического управления, то они в основном представляют собой общественный порядок в сфере политики, экономики и общества. А если посмотреть с точки зрения общественных полномочий и власти, то рамки управления суммарно образованы сферами применения законодательной деятельности, административного права и судебных органов, направленных на защиту общественного порядка. Иными словами, следует совместить рамки действия государственной и общественной власти по защите общественного порядка.

2. Рамки общественного политического управления развиваются в сторону внешней открытости и многополярности внутренней структуры.

История свидетельствует, что рамки общественного управления — отнюдь не неизменные категории. Вслед за развитием и изменением политики, экономики, общества, культуры и науки должны изменяться внешние границы и внутренняя структура рамок общественного политического управления.

1 Следует обратить внимание, что публичное право, хотя по форме напрямую определяется рамками общественного политического управления, но фактически является всего лишь комплексным отражением различных определяющих факторов, таких как степень научно-технического прогресса, совершенствования рыночного механизма, зрелости механизма общественного самоуправления, развития демократической политики. Таким образом, если публичное право рассматривать в качестве «циркуля» (юантгуй), определяющего рамки общественного управления, то следует ли рассматривать внешние общественные структуры, определяющие институты публичного права, в качестве «руки» (шоу), держащей этот циркуль.

264

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Переходный тип управления общественной сферой

Если говорить о внешних границах, то они существенно расширяются и усложняются по мере постоянного повышения уровня публичности (гунгунсин) общественных отношений и по мере усиления степени сложности общественных отношений, вслед за продолжающимся повышением величины трансакционных расходов в силу асимметричного предоставления информации, вслед за постоянным ростом требований людей к количеству и качеству общественного порядка, вслед за расширением видов и границ прав граждан, в различных направлениях стимулируют рост общественных полномочий, в первую очередь, полномочий общества, нацеленных на защиту общественного порядка, обеспечения общественных интересов, реализацию общественного управления, таким образом, обеспечивают расширение общественной сферы и рамок общественного политического управления. Это, во-первых, проявляется в различных примерах урегулирования частной сферы со стороны неофициальных институтов или при помощи частного права, поэтому механизм частного выбора теряет гибкость и часть вопросов переходит в общественную сферу. Во-вторых, проявляется в частной сфере, первоначально значительно закрытой от государственной власти (гоцзя цюаньли); по мере обобществления государственных полномочий и вхождения в поле общественного самоуправления, а также в силу придания открытости общественным полномочиям, часть проблем также постепенно переходит в общественную сферу. В-третьих, проявляется в том, что массы в силу развития науки и техники и нового расширения сферы общества, а также по мере первичного формирования общественных полномочий, все больше участвуют в общественном процессе, все это также влияет на расширение общественной сферы.

Если говорить о внутренней структуре, то в общественном политическом управлении как раз происходит три крупных трансформации.

Первая. Большое количество функций общественного управления переходит от правительства к обществу. Логика, последовательность общественного управления меняются от положения «вначале правительство, потом общество» к положению «вначале общество, потом правительство», тяготеют к областям, которые ранее правительственное управление не хотело или не имело сил брать на себя при организации управления обществом. Правительство в основном играло роль «рулевого», а управление обществом поэтому становит-

265

Очерки современного административного права Китая

ся новой точкой роста расширения границ общественного политического управления.

Вторая. На основе единого планирования реализации общественных полномочий отношения общественных полномочий изменяются от однополярности к многополярности. В настоящее время место правительства, и в первую очередь центрального правительства, в системе совокупных полномочий меняется. Одновременно с усилением горизонтального разделения полномочий между законодательной властью, административным правом и судебной властью и измерением общественных отношений еще более усиливается вертикальное разделение полномочий между центром и местами, правительством и его составными частями. Кроме этого, разделение полномочий между государством и обществом с каждым днем становится все более скрупулезным, а сотрудничество более тесным. Это выравнивание и передача вниз или вовне сердцевины общественных полномочий эффективно стимулирует формирование многополярности отношений общественных полномочий, структура общественных полномочий изменяется в сторону усложнения, многополярности и еще большей прочности.

Третья. В центральных звеньях общественного управления происходят изменения. После осуществления перехода от традиционного общественного порядка, ставящего во главу угла защиту политики, к современному общественному порядку, в основном занятому защитой экономики, направление общественного управления в силу усиления всестороннего, координированного и стабильного развития современного общества постепенно перемещается из области управления экономикой в область управления обществом, то есть акценты смещаются с экономики на социум. Общественный порядок чем дальше, тем больше получает внимание, построение и оздоровление механизма управления общества в ходе развития становится важным элементом трансформации системы общественного управления.

(3). Определить при помощи публичного права субъектов общественного политического управления.

Вопросы, могут ли общественные органы осуществлять общественное управление, могут ли граждане участвовать в процессе разработки общественного управления, все это в основном определяется проблемой, может ли публичное право предоставить им статус субъекта общественного политического управления. Целью

266

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Переходный тип управления общественной сферой

задачи определения при помощи публичного права субъектов общественного политического управления состоит в формировании структуры субъектов, где разделению полномочий многополярных субъектов не чинятся преграды, имеется эффективная конкуренция между ними, а также тесное сотрудничество, в полной мере проявляется последовательность полномочий и субъектов, вертикальное и горизонтальное перекрещивание интересов и полномочий, осуществляется всестороннее отличное взаимодействие. Для этого публичное право во время определения системы субъектов общественного политического управления должно руководствоваться тремя основными критериями: во-первых, необходимо удовлетворить требования общественного политического управления по достижению многополярности общественных структур и широкого участия субъектов в общественном управлении; во-вторых, необходимо удовлетворить соответствующие соображения публичного права касательно размещения общественных структур и распределения полномочий, строго придерживаться принципов публичного права, состоящих в балансе полномочий, распределении задач и сотрудничестве, высокоэффективном служении народу и т.д.; в-третьих, необходимо соответствовать закономерностям социально-экономического развития, выявить целесообразность и справедливость.

1. Определение системы субъектов общественного политического управления.

Считается, что «теория общественного политического управления подчеркивает, что основанная на различных типах и разных особенностях общественная деятельность проводит в жизнь различные принципы управления (чжили) субъектами, к тому же в отношении различно действующих субъектов проводит научное определение его положения и рациональное разделение задач и полномочий»1. В соответствии с критериями различных классификаций можно разбить субъектов общественного политического управления на несколько различных типов.

1 Тан Шихуа. «Гунгун чжили шиечжун дэ гунгун упинь гунгэй» (Предложение общественных продуктов с точки зрения общественного политического управления). Чжунго синчжэн гуаньли. 2004. № 7. С. 91.

267

Очерки современного административного права Китая

1). В соответствии с различиями интересов, представляемых общественными структурами, можно подразделить субъектов управления на два типа: государственные органы, представляющие государство и пользующиеся государственными полномочиями, и общественные организации, представляющие интересы определенных групп населения и пользующиеся общественными правами. В условиях обобществления власти государственные организации в настоящее время чем дальше, тем больше уходят из управления общественной сферой, тем самым создают пустое пространство для развития деятельности общественных организаций и повышения их роли1. Впрочем, в силу того, что «управление (чжили) способствует росту в горизонтальном разрезе координации и восстановления партнерских отношений, а также расширению договорного процесса и нормализации хозяйственной деятельности, однако быстро принимает

1 Некоторые ученые считают, что при сравнении с правительственными министерствами нехозяйственные организации имеют необходимые специфические преимущества в области предоставления и определения общественных продуктов. Первое. Нехозяйственные организации не только имеют цель максимизации прибыли предприятий, но в качестве руководства к действию имеют определенные «целевые установки». Эти установки носят явный характер нестремления к прибыли, отражают нравственные понятия, имеют сильно выраженный оттенок достижения «общего блага» интересов, что делает из нехозяйственных организаций наиболее сильные организации с высоким предназначением, которые могут органически сочетать справедливость и эффективность. Второе. Нехозяйственные организации имеют высокую гибкость. Они свободны от бюрократической системы, также в отличие от структуры правительственных бюрократических организаций являются самоуправляемыми организациями, где реализуется воля масс. В отличие от принципа реализации полномочий правительств разных уровней, данные организации являются организационными структурами, которые многосторонне, гибко и справедливо участвуют в процессе управления, таким образом, у этих организаций в процессе предоставления некоторых общественных продуктов по сравнению с правительством имеются преимущества более низкой себестоимости, высокой эффективности и гибкости изменения деятельности. Третье. Негосударственные организации могут эффективно сочетать рыночный механизм и организационные возможности общественного самоуправления, выступая в качестве независимых организаций, предоставляют массам обслуживание. Нехозяйственные организации могут вполне естественно взимать с масс плату за предоставление услуг, и тем самым снижать совокупную себестоимость инвестиций в правительство, снизить распределение себестоимости правительства. Нехозяйственные организации могут для обслуживания масс искать спонсоров, также могут снижать себестоимость и повышать эффективность. Тан Шихуа. «Гунгун чжили лунь цзи ци иньфа бяньхуа» (Теория общественного политического управления и вызванные ею изменения). Гоцзя синчжэн сюэкань сюэбао. 2003. № 1. С. 45.

268

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Переходный тип управления общественной сферой

решения касательно ухудшения баланса прав, по всем вопросам, за исключением судебных»1, поэтому создание «отличного управления» (шаньчжэн) правительства является обязательной и важной предпосылкой «совершенного управления» (шаньчжи).

2). В соответствии с ходом логики, реализации общественных полномочий общественные органы подразделяются на три категории — органы, разрабатывающие принципы управления (чжили), оперативные органы и органы, применяющие эти принципы. Следует заметить, что не только государственные органы можно разделить на эти три категории, но организации общественного самоуправления можно так разделить.

3). В соответствии с отличием источников общественных органов можно разделить их на два вида — установленные общественные органы и органы, в соответствии с законом осуществляющие переговорный процесс. Требования публичного права в отношении обоих видов органов отличаются по степени строгости. Первые могут действовать только после получения полномочий публичного права, вторые могут заключить договор или решение об организации, а потом в соответствии с законом пройти регистрацию и утверждение.

Вдополнение к этим трем классификациям есть еще несколько,

аименно разделение по принципу многополярности субъектов общественного управления. Это означает, что публичное право в отношении к определению общественных органов не может подходить с односторонней меркой, а должно внимательно учитывать их особенности, заключающиеся в различиях источников происхождения, функций и принадлежности. Например, в отношении законных общественных структур необходимо еще более подчеркнуть их законность и легальность, а касательно общественных структур договорного типа подчеркнуть их паевой характер; в отношении организаций общественного самоуправления подчеркивается выражение воли народа и единство при принятии решений, по отношению к государственным организациям еще более подчеркивается их политический характер, в отношении органов, разрабатывающих принципы управления, следует подчеркнуть их представительность, в отношении органов, реализующих эти принципы или применяющих эти принци-

1 Юй Кэпин. «Чжили юй шаньчжи» (Управление и совершенное управление). Пекин: Шэхуэй кэсюэ вэньсянь чубаньшэ, 2000. С. 132.

269

Очерки современного административного права Китая

пы, следует усилить их эффективность и беспристрастность. Только публичное право может четко описать особенности различных общественных структур, в области управления играющих разные роли, и тем самым обеспечить их рост и беспрепятственное развитие.

2. Создать условия для участия субъектов в процессе управления. Необходимо особо отметить, что частные лица и организации, выступающие в качестве правовых субъектов, соответственно должны, как субъекты общественного политического управления, войти

всферу общественного политического управления. Это есть один из наиболее четких критериев, по которому различаются ученые в области публичного права и ученые в области изучения проблем общественной администрации. Если говорить с позиций публичного права, то только одновременно с построением системы субъектов, обладающих многополярными полномочиями, можно построить систему субъектов с необходимой многополярностью прав, а также добиться участия в общественном политическом управлении, предоставив и первым и вторым равное юридическое положение (также и неравные полномочия) и только тогда построить комплексную систему общественного политического управления. В ходе определения публичным правом субъектов, имеющих полномочия участвовать в общественном политическом управлении, следует разрешить два коренных вопроса. Во-первых, надо определить типы субъектов участников управления. Тип субъектов, имеющих право общественного политического управления, в целом должен соответствовать властным субъектам, в обратном случае, невозможно будет построить всестороннюю систему общественного политического управления. Поэтому вышеуказанные типы субъектов общественного политического управления также должны соответствовать типу субъектов участников управления. Кроме этого, среди субъектов участников еще имеются физические лица и организации, национальные или иностранные государства, типы, имеющие явные и ложные формы. Во-вторых, необходимо определить рамки участия субъектов

вуправлении. «Широкое участие масс» имеет двойное значение: с одной стороны, людей много, а входной порог высокий; с другой стороны, означает, что для того чтобы не все люди смогли участвовать в управлении, необходимо построить некоторый порог. Для этого публичное право при определении субъектов участников должно одновременно учитывать всесторонность и необходимость: с одной стороны, необходимо предоставить возможность как можно больше-

270