Очерки современного административного права Китая

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Переходный тип управления общественной сферой

щих, политикой и решениями государственных органов и целями государственного управления. Поэтому полномочия государства изменяются, что усложняет возможность избежания таких проблем, как сделки с законом, коррупция, выражающаяся в служении частным интересам при исполнении законов, и в несправедливости органов правосудия, а также злоупотребление властью. Все эти явления становятся причинами попадания государственного управления в ловушки структуризации государственных полномочий, приватизации функций государственных органов, легализации жалоб и исков частных лиц. Общественные отношения существенно обостряются в силу злоупотребления служебным положением в своекорыстных интересах.

Внешние причины потери гибкости государственного управления в основном проявляются в трех аспектах.

1)Модель государственного управления должна соответствовать изменениям естественной среды. Вслед за усилением понимания человечеством природы и усилением возможности изменения окружающей среды отношения между человеком и природой постоянно изменяются в сторону усложнения. Например, ухудшение окружающей среды вызывает появление взглядов всестороннего противодействия теории антропоцентризма. Учащающиеся природные катаклизмы заставляют людей вновь осмысливать способность государства к управлению.

2)Модель государственного управления не может соответствовать постоянно изменяющейся структуре общества. Очевидно, что маркетизация и глобализация экономики выдвинули более высокие требования к совершенствованию государственного регулирования экономикой и системе микроконтроля. Многополярность субъектов интересов, усложнение и стратификация социальной структуры объединили группы с различными интересами. Они настойчиво требуют за счет участия в общественном процессе значительного улучшения текущей экономической обстановки; наука и техника создают условия для постоянного расширения общественной сферы — например, системные технологии создают новое всеобщее электронное пространство, что приводит к существенному росту задач государственного управления. Само собой разумеется, что расширение общественной сферы, усложнение проблемы управления общественной сферы, постоянное обострение противоречий общественных отношений постоянно повышают степень трудности управления обще-

241

Очерки современного административного права Китая

ственной сферы, что неизбежно должно привести к невозможности одновременного решения всего комплекса проблем данной моделью государственного управления, соответствующей традиционной общественной сфере.

3) Характеризующаяся закрытостью и односторонностью модель государственного управления не в состоянии своевременно реагировать на требования повышения ценностных категорий граждан. Интересы и требования граждан не могут быть постоянными, могут возрастать вслед за экономическим развитием. Расширение прав обладает незыблемостью и необратимостью. Вслед за ускорением социально-экономического развития однополюсная модель государственного управления, очевидно, уже не может с позиции субстанции реагировать на повышение этих интересов и требований. Более того, по мере всестороннего выявления объективности современного общества и быстрого роста промежуточности субъектов, требования и интересы граждан процедурного характера еще больше возрастают. Люди уже снова не удовлетворены общественным продуктом, пассивно предоставляемым государством. Все это, в свою очередь, требует от субъектов более широкого участия в процессе производства, распределения общественного продукта и поисков объединения законного порядка и справедливого результата управления общественной сферой.

Мы считаем, что потеря гибкости государственного управления является результатом действия указанных выше внутренних и внешних факторов. Особенно в последние годы XX в., с одной стороны, ритм изменений в ходе развития политики, экономики и общества все более ускорялся, возрастали требования общественности в отношении общественного порядка и гражданских свобод, а требования к прозрачности и открытости процесса управления общественной сферой, а также прочие требования становились более решительными. Развитие информационных сетевых технологий также предоставило широким массам многочисленные и многообразные каналы и возможности участия в общественном управлении. С другой стороны, по мере сокращения источников власти плата за злоупотребления полномочиями соответственно повышается, что не может не привести к дальнейшему росту вероятности и рискам злоупотребления полномочиями, явления коррупции становятся все более тяжелыми. Эффективность государственного управления чем дальше, тем больше не удовлетворяет массы. Изменения развития этих двух сто-

242

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Переходный тип управления общественной сферой

рон представляют собой постоянно возникающие проблемы для «еле движущейся» модели государственного управления. Модель государственного управления не в состоянии сама исправить эти проблемы, разрешить внутреннюю напряженность и, таким образом, сдвигается к краю дезорганизации. Именно поэтому в западных странах повсеместно расцвело движение реформирования правительства, заключающееся в повышении эффективности управления, укрепления понимания, что «клиент превыше всего», внедрение в правительственное управление механизмов конкуренции и рынка — то есть так называемого «движения современного общественного управления»1. Известный американский политолог и ученый в области административного права профессор Г. Бидс все эти многочисленные, охватившие весь мир изменения модели управления общественной сферой свел к четырем типам, а именно, рыночному правительству (подчеркивая маркетизацию правительственного управления), правительству с большим участием масс в управлении (требуя от правительства более широкого участия масс в управлении), гибкому правительству (считает, что правительству должно быть еще более гибким) и правительство развивающегося и ограничивающего типа (предлагает сократить внутренние ограничения правительства)2. Результат этой в широком масштабе проводимой административной реформы в основном проявляется в реализации модели общественного политического управления, характерной чертой которой является многополярность субъектов управления и которая в первом варианте себя проявила на практике. Требуется быстрейшее оживление модели общественного управления, состоящей в сочетании открытого общественного управления и участия в управлении широких народных масс. Модель государственного управления постоянно сокращается.

(2) От государственного управления развитие в сторону общественного управления.

Ввиду того, что основной недостаток потери гибкости государственного управления (гоцзя гуаньли) проявляется в однополярности

1 Цай Лихуэй. «Гунгун гуаньли фаньвэй: фаньсы юй пипань» (Рамки общественного управления: противоположные взгляды и полемика). Чжэнчжисюэ яньцзю. 2002. № 3. С. 76.

2 Гайи Бидэсы (Гай Петерс). «Чжэнфу вэйлай дэчжили моши» (Модели будущего правительственного управления); перевод У Аймин, Ся Юнту. Пекин: Чжунго жэньминь дасюэ чубаньшэ, 2001.

243

Очерки современного административного права Китая

управления, заменяющее его общественное управление (гунгун гуаньли) пытается за счет введения множественности и многополярности субъектов управления спасти эту модель управления. Так называемое общественное управление, как повсеместно считается, представляет собой: правительственные общественные органы, непроизводственные структуры и прочие общественные организации, которые осуществляют свою деятельность, имея целью построение и поддержку общественного порядка, реализацию и защиту общественных интересов, используют идеи и методы политики, права, экономики и менеджмента, в соответствии с законом разрабатывают и осуществляют общественную политику, регулируют общественные дела и повышают уровень общественного обслуживания. Модель общественного управления применяет такие понятия, как направления развития (даосян) общества, ответственность и обязанность за результаты перед клиентами и рынком; требует использовать такие методы управления, как, например, разработка стратегических планов, усиление руководства и управления, стимулирование организационных изменений и развития, учет мнения клиентов, повышение качества обслуживания, оценка объектов управления, а также управленческие информационные системы и т.д.1

Если говорить с позиций логики, то различные типы моделей общественного управления в этом расширенном движении при определения центров тяжести и других проблем не могут копировать друг друга, эти аспекты даже трудно сравнивать. Например, если говорить о государстве, в полном объеме исполняющем свои функции, то требуется за счет ограничения рамок государственного управления расширить пространство для общественного самоуправления; а если говорить о государстве, являющемся «ночным сторожем», то важной стороной является укрепление функций государственного управления. Кроме того, имеются государства, в которых как раз осуществляется так называемое расширение, или государства переходного типа – как, например, Китай, Вьетнам и др., где как раз происходит переход от всесторонних функций правительства в сторону ограничения; также имеются западные государства, где под влиянием неокэйнсианства слишком расширены функции государ-

1 Цай Лихуэй. «Лунь гунгун гуаньли дэ тэчжэн юй фанфа» (Об особенностях и методах общественного управления). Ухань дасюэ сюэбао. 2002. № 2. С. 435–437.

244

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Переходный тип управления общественной сферой

ства – например, проводящие приватизацию и реформирование общественной административной системы Англия, Новая Зеландия, США. В этих странах как раз проводится реформа по ослаблению и ограничению государственных функций. Практика свидетельствует, что процесс расширения государственного управления в общественное управление осуществляется на совершенно иной основе по сравнению с государствами, имеющими широкие и разнообразные функции. За счет ограничения рамок государственного управления и ослабления государственной власти перестраиваются рыночные ценностные категории, воспитывается и развивается общественное самоуправление.

1. Основные изменения, происходящие в ходе трансформации государственного управления в сторону общественного управления.

Что касается коренных изменений, возникающих в процессе расширения государственного управления в сторону общественного управления, то ученые в области административного права и его институтов предполагают действовать следующим образом: после изменения содержания изменять форму, от расширения структуры, процесса и порядка переключиться на важные объекты, позже провести обобщения и рассчитать эффективность. Политическая среда общественного управления, стратегическое управление, оценка эффективности результатов, ответственность общества должны стать коренными вопросами проводимого исследования1.

Мы считаем, что если посмотреть с позиции публичного права, то в ходе перехода от модели государственного управления к модели общественного управления происходят серьезные изменения в идеях управления, субъектах управления, направлениях, уровнях и методах управления, а также во многих прочих областях: (1). В идеях управления происходит замена понятия власти, правления (тунчжи)

на понятие руководство общественной сферой (гунгун линюй дэ чжудао), что стимулирует новое осмысление понятия духа (цзиншэнь),

1 Чэнь Чжэньминь. «Гунгун гуаньли дэ синци юйтэчжэнь» (Бурный расцвет общественного управления и его осбенности). Чжунго жэньминь дасюэ сюэбао. 2001. № 1. С. 13.

245

Очерки современного административного права Китая

энергии общественной сферы1. (2). Государство больше не является единственным субъектом, доминирующим в общественной сфере, и ее контролером, третий сектор общества широко вступил в управление и приобретает все больший общественный авторитет в государственных органах, что проявляется в многополярности субъектов общественного управления2. (3). При оценке критерия истинности общественного управления не только требуется, чтобы эти критерии в организационных формах соответствовали положениям закона или контракта, но также требуется, чтобы они по своей сущности способствовали получению высоких результатов общественного производства. Укрепление общественных организаций или непроизводственных организаций может соответственно повысить эффективность и действенность выплаты налогов, то есть от процесса перейти к результату3. (4). Если предположить, что государство сохранит все свои полномочия, власть и функции, а также все участники процес-

1 Некоторые ученые считают, что понятие «управление» (гуаньли) означает возможность участников в общественном управлении в соответствии с законом использовать такие методы управления, как приватизация, кооперация общественных и частных секторов и подряд, для достижения многочисленных целей справедливого, внимательного и ответственного управления. Если исходить с позиций логики, то общественное администрирование отражает слабый политический оттенок сокращения основных источников административных полномочий, узость и ширину рамок административных функций, институционализацию административных организаций, специализацию и профессионализм сотрудников административных органов и множественность форм управления. Ян Хуэй. «Тунчжи, гуаньли, чжили: гунгун синчжэн хэсинь линянь бяньцянь» (Власть, управление, политическое управление: изменение коренных понятий сферы общественного администрирования). Юньнань синчжэн юань сюэбао. 2003. № 2. С. 40.

2 В теории общественного управления общество делится на три сектора: первый сектор — это политические институты, включая органы правительства, партийные организации, судебные органы, собрания народных представителей. Второй сектор — это предприятия, включая различные типы самостоятельных основных унитарных предприятий, паевые предприятия, компании с ограниченной ответственностью, акционерные компании и финансовые структуры. Третий сектор — это непроизводственный сектор, включает различные общественные структуры, совместные комитеты (ляньхэхуэй), административные согласительные комиссии (синчжэн сехуэй) и научные общества (сюэхуэй) и т.д. Тан Шихуа. «Гунгун чжили шиечжун дэ гунгун упинь гунгэй» (Предложение общественных продуктов с точки зрения общественного политического управления). Чжунго синчжэн гуаньли. 2004. № 7. С. 93.

3 Donald F.Kettl & H. Brinton Milward. The state of Public Managemen. Baltimore and London: The Jons Hopkins University Press, 1996. Р. 307–310.

246

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Переходный тип управления общественной сферой

са общественного управления будут поступать с эгоистических позиций, то повсеместное проявление потери государством гибкости вызовет негативное и критическое отношение граждан. Единственный выход из данной ситуации — это ограниченная рациональность

ирасширение общественных интересов. Поэтому правительства всесторонне трансформируются: происходят изменения от правительства, сконцентрировавшего весь комплекс полномочий, властного правительства, правительства с полномочиями нормативного типа к правительству с ограниченными полномочиями, правительству с высокой ответственностью, правительству обслуживающего типа.

(5). Для соответствия требованиям выравнивания информационного управления вновь необходимо усилить вмешательство в деятельность организаций общественного самоуправления, существенно сократить число уровней общественного управления, от вертикальной модели управления перейти к горизонтальной. (6). В многополярности методов общественного управления впервые появилась путеводная нить, то есть, за исключением методов принудительного характера (наказания, взыскания), появились такие ненасильственные формы управления, как направительные и договорные. Кроме этого, ситуация распределения общественных ресурсов, которое раньше в основном осуществлялось правительством, начинает постепенно изменяться — возникает сочетание правительственного распределения

ираспределения при помощи рыночного механизма. Что касается издержек общественного управления, происходит постепенное изменение полной оплаты их из налоговых поступлений в сторону сочетания оплаты из налоговых сборов и членских сборов, спонсорства

ипрочих сборов.

2. Общественное управление только ограниченно может устранить напряжение в процессе управления общественной сферой.

Хотя модель государственного управления трансформируется в модель общественного управления, что, вне сомнения, является огромным прогрессом в отношении построения общественных отношений, разрешения общественных проблем и предоставления общественного продукта, уже можно сказать, что стала историей ситуация, когда государство при помощи исключительно принудительных мер монопольно осуществляло управление общественной сферой. Однако очевидно, что для исправления структурных недостатков модели государственного управления применения только метода расширения числа субъектов управления явно недостаточно. Фактически под

247

Очерки современного административного права Китая

всеобщим флагом управления модель общественного управления, глубоко испытавшая на себе действие понятий управления, обязательно должна в различных областях и моделях государственного управления добиться максимального совпадения с незначительными отклонениями: (1). И государственное управление, и общественное управление должны защищать общественный порядок, являющийся целью управления, в основном опираясь на обладающие общественными полномочиями общественные органы, реализовать цели общественного управления. Частные лица, в соответствии с имеющимися предположениями, способные быть потенциальными нарушителями общественного порядка, только могут являться объектами управления. (2). Оба вида управления направлены на достижение максимизации общественных интересов, а частные интересы, которые могут рассматриваться в качестве противоположных общественным интересам, в рамках управления не имеют права на существование. (3). Общественные органы и частные организации могут рассматриваться как парные категории. С одной стороны, являются субъектами управления, защищающими общественные интересы и тем самым реализующими свои общественные полномочия; с другой стороны, рассматриваются как объекты управления. Юридическое положение обоих явно неравное. (4). Между положением государственных органов и общественных организаций в сфере управления по-прежнему сохраняется довольно большое различие. Государство играет главную роль, общественные организации — только второстепенную, имеют только функции дополнения, все это комплексно выражается в том, что государство выступает в качестве «рулевого», обладает полномочиями монопольно разрабатывать установки, нормы и меры, монопольно применять большую часть установленных полномочий, а организации общественного самоуправления, в свою очередь, в основном являются сторонами, соблюдающими общественные нормы и установки, только в некоторых, ограниченных сферах могут стать частичными исполнителями общественных норм и установок, то есть фактически не имеют права на разработку общественных установок1. (5). Основной моделью реализации обществен-

1 Например, некоторые ученые определяют общественное управление как разработанную правительством политику, когда вместе с прочими общественными организациями решаются общественные проблемы и дела, повышается уровень обще-

248

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Переходный тип управления общественной сферой

ных полномочий является односторонность и однонаправленность. Общественная воля исходит от находящихся выше звеньев управления к находящимся ниже субъектам и объектам управления. Последние только могут беспрекословно подчиняться. Разница между двумя субъектами состоит только в наличии над ними одного, нескольких или многих «вышестоящих начальников» (юаньтоу), прочих коренных отличий не имеется.

Выступающая в качестве условия совершенствования модели государственного управления модель общественного управления только может в процессе управления общественной сферой в определенной степени ослабить внутреннее напряжение, но не может радикально изменить потерю гибкости государственного управления; только ослабляет жесткие оковы, которые создает данная модель управления по отношению к социально-экономическому развитию и обновлению техники, но коренным образом не уничтожает. Понятие управления остается неизменным, проблема потери гибкости на низовом уровне по-прежнему остается неразрешимой. Требования всестороннего расширения гражданских свобод и повышения ценности и значимости граждан по-прежнему не удовлетворены. Кроме того, требования замещения модели государственного управления моделью общественного управления из процесса перерастают в результат, что предоставляет возможность переместить общественную администрацию и общественное администрирование из крайности чрезмерного внимания к процессу в крайность его игнорирования. Игнорирование свойства процесса означает актуализацию субстанциональных систем, что влечет новую опасность: достоинства процесса походя теряются, а свойства субстанции реализуются. Следует подчеркнуть, что необходимо коренным образом разрешить сложную проблему управления общественной сферой, также необходимо, основываясь на обще-

ственных продуктов и обслуживания, что проявляется в трех направлениях общественного управления: во-первых, правительство определяет характер общественной политики; во-вторых, правительство решает общественные дела, предоставляет общественные продукты и обслуживание; в-третьих, управление неправительственными организациями. Би Лань. «Гунгун гуаньли юй Чжунго фачжань — гунгун гуаньли сюэкэ фачжань дэ хуэйгу юй цяньчжань» (Общественное политическое управление и развитие Китая — ретроспектива и перспектива развития науки в области общественного управления). Гуаньли шицзе. 2002. № 2. С. 52.

249

Очерки современного административного права Китая

ственном управлении, продолжать идти вперед и искать внутренние требования, соответствующие современной системе управления общественной сферой, только тогда можно будет при помощи разделения полномочий и сфер власти сконцентрировать народные намерения и внедрить модель общественного политического управления (гунгун чжили), эффективно решающую сложный выбор между прямой демократией и конституционной или представительской демократией1.

(3) Всплеск общественного политического управления: открытый тип общественного управления, основанный на широ-

ком участии масс.

Юй Кэпин считает, что основной смысл термина «управление», «политического управления» (чжили) — это установленный в определенных рамках и защищаемый при помощи авторитета порядок удовлетворения потребностей общества. Цель управления — это осуществление в условиях разнообразных отношений между различными институтами, при помощи полномочий направления, контролирования и нормализации разнообразной деятельности граждан и

1 «Сущность и коренной вопрос теории политического управления (чжили лилунь) состоит в проблеме демократического управления, без демократии нельзя осуществить управление (чжили) в современном смысле». Основной причиной стимулирования разработки теории политического управления (чжили лилунь) является создание двойной сложной обстановки попыток устранения демократии или ее улучшения. Прямая демократия хотя и может обеспечить высокое участие граждан в процессе, однако ее недостатки очевидны и проявляются не только в организационных трудностях, но и высокой себестоимости. Из городских и сельских соседских товариществ крайне трудно образовать крупномасштабные сообщества, что также проявляется в возникновении бессмысленных действий и ажиотажа, трудном координировании действий членов сообществ. Возможно возникновение так называемой «тирании большинства». Для разрешения данных проблем необходимо заменить прямую демократию на представительскую демократию, для которой хотя и характерны низкая эффективность, медленное реагирование, отсутствие гибкости политики, элитарность и техническое правление. Разработка теории политического управления может рассматриваться как попытка устранения данной сложной ситуации в демократическом процессе, как исправление традиционной прямой демократии, а также как расширение содержания прямой демократии и ее реальной силы при поддержке имеющейся представительской и парламентской демократии. Гао Сяопин. «Шисянь лянхао чжили дэ сань да цзичу» (О трех основах базиса реализации отличной системы политического управления). Чжунго синчжэн гуаньли. 2001. № 9. С. 18.

250