Очерки современного административного права Китая

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Современная наука в области административного права

ет только второстепенную роль. Внешний административный механизм ограничения и стимулирования должен сохранять структурное равновесие. В противном случае, не может возникнуть надлежащим образом взаимодействующих отношений административного права.

Второе. Обеспечение процесса внешнего административного механизма ограничения и стимулирования. Так как административное руководство обладает такими характеристиками, как демократичность участия противоположной стороны в административной деятельности на нижнем уровне, реализация внутренней способности к игре и применение ненасильственных методов, все это может крайне легко привести к появлению «дыр и пустот в управлении в соответствии с законом»1. Поэтому каждая страна довольно серьезно использует административный порядок для обеспечения открытости процесса принятия решений административного руководства и справедливости принятых решений. Например, в административном процессуальном праве Японии, Южной Кореи и прочих стран имеются специальные разделы об административном руководстве.

Порядок административного руководства не только должен обеспечить координацию с содержанием игры административного руководства и проведением в жизнь его политики. Но и политика административного руководства, стимулирование справедливости и эффективности процесса также должны обеспечить структурное равновесие. Во-первых, порядок принятия решений в ходе административного руководства делает упор на справедливость и объективность, в том числе система совещательных комитетов является коренным институтом процесса принятия решений. Легальность процесса принятия решений в ходе административного руководства способствует стимулированию участия противной стороны в административной деятельности и ограничению небрежности принятых решений со стороны административных субъектов, обеспечивает демократизм процесса принятия решений в ходе административного руководства. Во-вторых, активизация процесса принятия решений

1 Позиция, что «административное руководство приводит к образованию дыр и пустот в управлении в соответствии с законом», представляет собой широкораспространенное заблуждение. Го Жуньшэн, Сун Гундэ. «Лунь синчжэн чжидао» (О административном руководстве). Пекин: Чжунго чжэнфа дасюэ чубаньшэ, 1999. Глава 3 «Моу хэ юй чжифадэ сысу» (Некоторые размышления об управлении в соответствии с законом).

231

ПЕРЕХОДНЫЙ ТИП УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ СФЕРОЙ — ПЕРСПЕКТИВА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОЛИТИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ И ПУБЛИЧНОГО ПРАВА1

Ло Хаоцай, Сун Гундэ

Общественные структуры, образованные в результате демократических выборов, установленных законом или договорных установок, применяют свои общественные полномочия для регулирования общественного сообщества, защиты общественного порядка и предоставления общественных продуктов, а также для осуществления управления общественной сферой. Все это является основной предпосылкой существования и развития общества. Управление общественной сферой не только имеет многообразные формы, но и модели государственного управления и общественного политического управления, несомненно, обладают максимальной представительностью. Что касается термина «управление» (гуаньли), китайская общественность и ученые, по нашему мнению, недостаточно с ним знакомы. Мы также недостаточно разбираемся в термине «управление, упорядочение» или «политическое управление» (чжили), несмотря на то, что часто употребляется всем известное сочетание «общественное политическое управление» (гунгун чжили). Фактически внимания толкованию, цитированию и серьезному рассмотрению термина

1 Перевод кандидата экономических наук В.В. Жигулевой.

233

Очерки современного административного права Китая

«общественное политическое управление» (гунгун чжили) явно уделялось недостаточно. В термине «общественное политическое управление» (гунгун чжили) «управление» или «общественное управление (чжили)» переводится как governance (управление, власть, руководство), а многие ученые переводят его как «линия, курс управления» (чжидао)1. Что касается этимологии этого слова, то английский термин governance происходит из латинского и древнегреческого языков и имеет первоначальное значение: контролировать, доминировать, направлять и вести за собой. Долгое время этот термин употреблялся параллельно с термином government (правительство, управление) и в основном использовался для описания соответствующей деятельности, касающейся управления государственными и общественными делами, а также политической деятельности. После использования в докладе Всемирного банка от 1989 г. данного термина в сочетании «политическое управление кризисами» или «кризис управления» (чжили вэйцзи), термин «управление» или «политическое управление» (чжили) очень быстро вошел в оборот политиков, экономистов и ученых в области менеджмента. В данный термин начали вкладывать различное значение, появилось разнообразное его применение2. В соот-

1 Среди китайских ученых в области исследования административной системы имеется два варианта толкования данного английского термина: Юй Кэпин и др. переводят как «политическое управление» (чжили), а Мао Шоулун — как линия, курс управления (чжидао). В Японии некоторые ученые переводят этот термин как совместное, координированное управление (сечжи).

2 Английский ученый Роберт Ротс выделяет 6 вариантов использования термина «управление»: во-первых, управление (чжили) общественной сферой в условиях минимизации государственного управления, что подразумевает сокращение общественных расходов, а минимализация себестоимости управления приводит к получению максимальной эффективности; во-вторых, управление (чжили) как управление компаниями, что подразумевает наличие организационной системы направления, контроля и надзора за деятельностью предприятия; в-третьих, управление (чжили) как новое общественное управление, где подразумевается, что правительство в процессе урегулирования общественной сферы использует рычаги рыночного стимулирования и методы регулирования частной сферой; в-четвертых, управление (чжили), как «свершенное управление» (шанчжи), где подразумевается создание системы общественного обслуживания, базирующегося на укреплении эффективности, управления на основе законов и системы ответственности; в-пятых, управление (чжили) как система общественного контроля, где подразумевается сотрудничество и взаимодействие между правительством и народом, общественной и частной сферами; в-шестых, управление (чжили) как создание организационной сети, что означает построение на основе доверия и взаимовыгоды сети координации общества. См.: Лоботэ Лоци (Ро-

234

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Переходный тип управления общественной сферой

ветствии с положениями, приведенными Всемирным комитетом по управлению в докладе «Наши глобальные партнерские отношения» от 1995 г., под термином управление или политическое управление

(чжили) подразумевается совокупность многообразных форм управления общественными структурами или частными лицами своими общими делами. Управление представляет собой продолжительный процесс, когда происходит урегулирование в ходе взаимных столкновений и споров или урегулирование различных интересов, также осуществляется совместная деятельность. В соответствии с различными направлениями политическое управление (чжили) можно разделить на 2 базовых типа: во-первых, управление, направленное на частную сферу и частные лица, например, управление компаниями. Во-вторых, политическое управление (чжили) общественной сферой, кратко именуемое «общественным управлением» (гунгун чжили). Очевидно, что понятие «общественное управление» (гунгун чжили) в последние несколько лет крайне быстро стало базовым понятием, употребляемым учеными в области общественной административной деятельности. Мы верим, что вслед за усилением отношений взаимодействия между «общественным управлением» (гунгун чжили) и публичным правом (гунфа) понятие «общественное управление» в ближайшем времени станет базовой категорией и для ученых в области публичного права. Настоящая статья — это первый шаг, имеющий целью привлечь большее внимание ученых в области публичного права к этой новой проблематике.

I.Потеря гибкости государственного управления

и взлет общественного управления

По общему мнению, в основном имеется три типа моделей управления общественной сферой: во первых, модель государственного управления (гоцзя гуаньли), когда государство выступает в качестве единственного субъекта управления и осуществляется закрытое и одностороннее управление; во-вторых, модель общественного управ-

берт Ротс). «Синьдэ чжили» (Новое управление) в сборнике «Чжили юй шанчжи» (гл ред. Юй Кэпин) (Управление и совершенное управление). Пекин: Шэхуэй кэсюэ вэньсянь чуюаньшэ, 2000. С. 87–96.

235

Очерки современного административного права Китая

ления (гунгун гуаньли), когда государство и различные организации общественного самоуправления одновременно выступают в качестве субъектов управления и осуществляется полузакрытое и одностороннее управление; модель общественного политического управления (гунгун чжили), сформированная при обобщении двух основных элементов — открытое общественное управление и широкое участие масс в процессе управления, типичными характеристиками этой модели управления являются открытость и двусторонность. В настоящее время модель государственного управления в силу потери своей гибкости и усиливающейся тенденции к упадку постепенно замещается в результате усиления открытости общественного процесса и расширением сферы участия масс моделью общественного управления. В то же время наблюдается расцвет модели общественного политического управления, которая, постепенно развиваясь, становится одной из ведущих моделей управления общественной сферой.

(1) Основные характеристики модели государственного управления и «потеря гибкости государственного управления».

1. Основные особенности модели государственного управления. В силу различных национальных традиций и различий государственной мощи, а также степени доверия к рациональности действий государства в исторической практике проявились две основные модели государственного управления (гоцзя гуаньли) – «ночной сторож» и «всемогущее государство». Вторая модель существует в различных странах и в различных модификациях, которые существенно различаются вне зависимости от основных проявлений человеческой сущности, допустимых действий людей и рамок управления1. Несмотря на все имеющиеся модификации, вторая модель

1 Например, некоторые ученые считают, что имеются допущения об особенностях человеческой сущности в Китае, которая является проявлением восточной традиционной культуры, в большой степени стимулирует активность людей; в особенности обладающих властью людей, которые при помощи нравственного самообразования прилагают неустанные усилия для предотвращения злоупотреблений политической власти. В западной культуре, основываясь на предположениях о «родовом зле» человеческой сущности, построен институциональный порядок. В основном при помощи положения «при помощи власти ограничивать власть» был активно осуществлен баланс сил и управление на основе законов. Основной вопрос при построении данной системы состоял в том, возможно ли предотвратить зло и препятствовать стремлению к добру. См.: Чжан Юй. «Лунь Чжун Си жэньсин юйшэ юй шэхуэй чжили моши чжун цзинли чжиду дэ цзяньгоу» (О человеческой сущности в обществах Китая

236

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Переходный тип управления общественной сферой

государственного управления обладает следующими основными характеристиками. Во-первых, сущностью государственного управления является власть, под этим подразумевается, что при защите общественного порядка и стремлении к максимизации общественных интересов ее сущность проявляется в защите господствующего строя

ив стремлении к максимизации интересов господствующего класса. Во-вторых, государство является единственным «законным» субъектом управления, который при помощи государственных органов различных видов и уровней или государственных предприятий монопольно управляет общественной сферой и не предоставляет прочим общественным организациям и их отделениям иметь общественные полномочия и общественный авторитет, все это формирует закрытую модель управления, имеющую государство в качестве центрального звена. В-третьих, выступающее в качестве коренного элемента государственного управления, правительственное управление (чжэнфу гуаньли) в основном подчиняется политике, но не науке; административная деятельность отнюдь не самостоятельна и полностью следует на поводу у политики1. В-четвертых, оценивая правильные

иЗапада и построении институтов стимулирования в модели управления обществом).

Сюэшу луньтай. 2004. № 4. С. 50.

1 Это положение особенно четко проявляется в китайском традиционном управлении. Например, согласно взглядам Би Лань, китайское традиционное административное управление имеет принятые повсеместно смысловые ограничения, особенно это связано с правительственным управлением, в первую очередь это касается административных органов правительства, занимающихся решением международных дел (в т.ч. также важным является главенство административных органов правительства во внутренней политике). В свою очередь, Цай Лихуэй считает, что имеющееся ранее в Китае «административное управление» (синчжэн гуаньли) состояло в правительственном управлении, в придании сверхважного значения инструментам непосредственной защиты политической власти, игнорировании значения необходимости управления общественными делами социума и предоставления членам общества необходимого обслуживания. В результате усиления неравенства в отношениях между субъектами управления и членами общества игнорировались направляющее значение участия масс в административной деятельности и требования членов общества к действиям «административного управления»; чрезмерно подчеркивая обусловленность управления обществом, игнорировались обусловленность и контроль со стороны общества и общественности по отношению к субъектам управления и их действиям, игнорировались построение и развитие механизма общественной ответственности в процессе управления. Все это вело к игнорированию обусловленности административного права, ограниченности сферы административной деятельности, а также зависимости действий администрации. В результате создавалось с каждым днем усилива-

237

Очерки современного административного права Китая

критерии государственного управления, как, например, «восприятие духа власти государя» (цзюньцюань шэньшоу), или же «власть элиты» (цзинъин тунчжи) или же «законодательно установленные права чиновников» (чжицюань фадин), все требуют включить общественные массы в эти формальные критерии1, то есть качественные критерии не стремятся к свободе, а преклоняются перед истиной и берут человека за основу. Все это приводит к тому, что содержание процесса государственного управления легко превращается в процесс, когда государственные служащие пассивно подчиняются принципам или прочим авторитетам. В-пятых, государственное управление опирается на колоссальную по размерам, сложную и многоуровневую бюрократическую систему, с жесткой иерархией и неравенством субъектов и объектов управления, безусловным подчинением низших звеньев высшему руководству, а граждан — правительству, где в основном применяются принудительные меры, а методы и формы управления уже окостенели и потеряли гибкость. В-шестых, государственное управление постоянно самоустраняется от ответственности и отсутствует всесторонний самоконтроль. В то же время в одностороннем порядке усиливается юридическая и моральная ответственность граждан, при помощи применения или угрозы применения методов строгих наказаний предупреждаются или преследуются противозаконные действия граждан, тем самым осуществляется контроль и регулирование поведения граждан.

2. Типичные симптомы потери гибкости государственного управления.

Исторический опыт свидетельствует, что государственное управление, на первый взгляд, кажется незыблемым, но на самом деле его принципы совсем не строгие. Окостенелое государственное управ-

ющееся положение, когда административное управление находилось над обществом и над массами. См.: Би Лань. «Гунгун гуаньли юй Чжунго фачжань — гунгун гуаньли сюэкэ фачжань дэ хуэйгу юй цяньчжань» (Общественное политическое управление и развитие Китая — ретроспектива и перспектива развития науки в области общественного управления). Гуаньли шицзе. 2002. № 2. С. 52; Цай Лихуэй. «Гунгун гуаньли фаньвэй: фаньсы юй пипань» (Рамки общественного управления: противоположные взгляды и полемика). Чжэнчжисюэ яньцзю. 2002. № 3. С. 84.

1 В последнее время были проведены глубокие исследования проблемы критерия оценки законности политики. См.: Чжан Канчжи. «Хэфасин дэ сывэй личэн: цун Вэйбо дао Хацзяньмасы» (Законность хода мышления: от Вебера до Хакмасса). Цзяосюэ юй яньцзю. 2003. № 3. С. 63.

238

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Переходный тип управления общественной сферой

ление постоянно приводит к провалу целей управления общественной сферой, обнаруживается потеря гибкости государственного управления. Во-первых, сил государственного управления явно недостаточно. Для разрешения постоянно появляющихся социальноэкономических проблем государственные органы не только переутомились от возложенных на них сверхзадач и ответственности, но и при всем своем желании не в состоянии с ними справиться. Так как возможностей у законодательства явно недостаточно, а законотворческий процесс отстает от практики, то возникают правовые лакуны; так как возможностей исполнения законов также недостаточно, это приводит к скоплению неразрешенных правовых проблем и появлению неудач и провалов в правительственной деятельности и снижению эффективности действий правительства; недостаточность возможности судебных и правоохранительных органов приводит к тому, что цели судебной системы, состоящие в справедливом разрешении споров и предоставлении материального поощрения не всегда достигаются. Во-вторых, результаты государственного управления явно недостаточные. Реакция государственного управления обычно замедленна, а действия отстают или совершенно не отвечают ритму развития экономики и общества. В процессе реализации государственных полномочий часто возникают нарушения, и действие механизма снова замедляется. Нарушение сферы действия государственного управления, когда наблюдается превышение рамок управления, управление направляется в ошибочную область, управление недостаточно или вообще не осуществляется, все это приводит к тому, что у государства недостаточно сил для защиты своих граждан. Все это выражается в сосуществовании неблагоприятных явлений общественного и частного выбора, строго ограничивается оптимальное размещение общественных ресурсов и справедливое распределение общественного богатства, все это создает напряжение в общественных отношениях. В-третьих, достижение справедливости государственного управления нуждается в консультациях. В силу того, что государственное управление часто не в состоянии сразу одновременно уследить за соблюдением справедливости и эффективности, свободы и порядка, общественных и частных интересов, что препятствует социально-экономическому развитию и сдерживает развитие прав и интересов граждан, ограничивает расширение гражданских свобод и повышение значения граждан, поэтому массы теряют доверие к государству, выражают свою неудовлетворенность состоянием госу-

239

Очерки современного административного права Китая

дарственного управления; бросают вызов справедливости государственного управления и высказывает сомнение касательно необходимости и возможности государственного управления.

3. Одновременное внутреннее и внешнее воздействие под влиянием внешних и внутренних причин создает условие для потери гибкости государственного управления.

Причины потери гибкости государственного управления сложные и многосторонние. Говоря в целом, имеется два вида внешних и внутренних причин. Оба вида причин, каждые со своей стороны, оказывают давление на модель государственного управления. В том числе имеются 4 основные внутренние причины:

1)Хотя государственное управление в силу действия бюрократической системы обладает преимуществом выравнивания планов и командного запрещения, однако если поменять угол рассмотрения, то государственное управление может изменить невыгодную ситуацию, состоящую в единственности субъекта управления, механичности методов управления и сложности и запутанности порядка управления. На практике же государственное управление часто усложняет ситуацию и в результате получается совсем наоборот.

2)Для обеспечения единства и авторитарности государственного управления процесс управления направлен на внутреннее сокращение и закрытость, что не может не сформировать противостояние двух полюсов — объекта и субъекта управления, неравенства юридического положения обеих сторон, что, в свою очередь, исключает предпосылки и основу для соединения правительства и масс и их взаимодействия, пресекает внутреннюю связь между законным процессом и справедливым, правильным процессом.

3)Что касается трех ветвей государственной власти — законодательные органы, административные органы и органы правосудия, то в результате отсутствия четкого определения и разделения полномочий это приводит к слабости или отсутствию баланса элементов власти или же в силу чрезмерного усиления разделения полномочий возникает несогласованность или обособленность их действий. Все вместе является причиной завышенной себестоимости координации государственного управления и низкого уровня его эффективности.

4)Отсутствие совершенного комплексного механизма ограничения и стимулирования создает условия для серьезного разрыва между тремя сторонами — выбором действий общественных служа-

240