Очерки современного административного права Китая

Ло Хаоцай. Система административного права КНР в процессе социального перехода

ство, а не на волю руководителей, администрирование должно опираться на законы, а не на административные распоряжения; в случае конфликта между волей руководителя и законодательства необходимо подчиняться законам.

Развитие реформы системы административного права может состояться в том случае, когда концепция «управления законами» полностью возьмет верх над концепцией «управления людьми». Управление законами – это не только идеальная концепция, но и более высокий уровень тактики управления государством, а также постановка цели борьбы за создание государства на основе управления законами. Это важная веха в истории нашей страны на пути прогресса и цивилизации. Однако нам по-прежнему необходимо четко понимать, что поскольку в феодальном обществе глубоко пустила корни концепция управления людьми, то ее нельзя изменить в одночасье. Необходимо постепенно вести борьбу с придерживающимися этой концепции административными работниками в процессе соблюдения административных законов, в разной степени не соблюдающих законы и уповающих на приказы и в той или иной степени ориентирующихся на управление людьми.

2. Регулирование структуры права (власти) административных законов: от сильной власти, слабого права к соединению власти и права.

Экономическая система при переходе от плановой к рыночной экономике должна регулировать несущую на себе структуру административного права (власти). Потому что основной особенностью плановой экономики является опора на правительство для размещения общественных ресурсов, традиционное административное право. Так как необходимо опираться на административную власть, то основная опора на административные распоряжения поддерживает административный управленческий порядок, граждане, юридические лица и прочие организации являются субъектами административного управления и только могут безоговорочно подчиняться административным распоряжениям, в административном праве в основном все в положении не имеющих прав. В противоположность этому рыночная экономика опирается на рыночные механизмы при распределении общественных ресурсов, правительство только играет вспомогательную роль, закрывая рыночные лакуны; субъекты рынка должны пользоваться экономической свободой, правительство только может проводить ограничения. Отсюда, для структуры права (вла-

181

Очерки современного административного права Китая

сти) традиционного административного законодательства необходимо постепенное регулирование, переход от сильной власти, слабого права к соединению власти и права, что является стержневым вопросом реформы системы административного права.

Обычно считают, что классический символ регулирования структуры права (власти) системы административного законодательства – это принятие «Закона об административном процессуальном праве». Поэтому «Закон об административном процессуальном праве» четко определяет защиту законных интересов граждан, юридических лиц и прочих организаций, также защищает и контролирует субъектов администрации на основе законов, сравнительно неплохо учитывает права административной власти и субъектов власти. Это поворотный пункт в формировании системы административного права в Китае, играющий роль верстового столба. После были приняты «Закон о государственных компенсациях», «Закон об административных наказаниях и штрафах», «Закон об административных повторных слушаниях» и другие. На этой основе было проведено постепенное регулирование структуры права (власти) административного законодательства, на этой основе серьезно изменился облик сильной власти, слабого права в традиционном административном праве, взаимодополнение власти и права впервые показало себя.

Однако мы не можем сказать, что регулирование структуры права (власти) административного законодательства достигло заметных успехов, потому что структура права (власти) административного законодательства еще не сбалансирована, это выражается в том, что правовое положение субъектов и объектов администрирования пока неравное, относительно далеко отстоят от распределения общественных ресурсов, слишком большая разница в их социальных интересах, явление диспропорций в административном законодательстве еще не до конца преодолено. Поэтому при создании системы административного права в Китае еще необходимо установить ряд законов и положений, в том числе и «Закон об административных процедурах», чтобы провести дальнейшее урегулирование структуры права (власти) административных законов.

3. Изменение правительственных функций: от полномочного правительства к правительству с ограниченными функциями.

В традиционной системе административного права правительственные функции никак не ограничиваются, административное управление охватывает все. Нам в ходе проведения модернизации

182

Ло Хаоцай. Система административного права КНР в процессе социального перехода

системы административного права необходимо непрерывно менять правительственные функции, постепенно превращать полномочное правительство в правительство с ограниченными функциями, превращать властную администрацию в администрацию управления, услуг. Необходимо, неизменно придерживаясь реформы административной системы и административной структуры, в соответствии

стребованиями формирования системы социалистической рыночной экономики с китайской спецификой заново определять границы административной власти. По нашему мнению, реформа правительства, уменьшение правительственных функций должны открыть новые ориентиры рынка, увеличить число игроков на нем: 1) надо вернуть права рынку, задача распределения общественных ресурсов должна быть передана рыночному механизму; 2) надо уступить права обществу, соблюдать общественное самоуправление, часть работы по управлению обществом передать различным профессиональным ассоциациям и организациям самоуправления; 3) надо передать права на места, полностью пробудить активность в административном управлении у местных властей.

Следует обратить внимание на уменьшение правительственных функций. В современном обществе, из-за усложнения общественных связей, чем меньше функций у правительства, тем лучше, и относительно малые по объему функций правительства работают лучше. Говоря о Китае, соответствующие правительственные функции и так не маленькие при реализации экономического и социального перехода. Исторический опыт свидетельствует, что изменение правительственных функций должно осуществляться постепенно по уровням управления, нельзя осуществлять их в один раз, в противном случае возникнет административная пустота, возникнут социальный хаос, нехватка стабильности, препятствия для социального развития. Для этого имеются две группы причин: с одной стороны,

сточки зрения самих правительственных функций, из-за привычки к инерции у традиционных систем и институтов вне зависимости от сокращения у них функций, все же их обязанности остаются разделены, они дублируют друг друга и не знают, кто что делает; с другой стороны, при сокращении правительственных функций, из-за того, что ростки в виде рыночных механизмов, профессиональных ассоциаций, общественных посреднических организаций еще не созрели, уровень нормативных документов невысокий, поэтому нет возможности за короткое время принять на себя все излишние функции

183

Очерки современного административного права Китая

по распределению ресурсов и социального управления. Кроме того, международные торговые связи с упорядоченной конкуренцией и эффективным сотрудничеством неразрывны с ролью правительства.

Кроме того, необходимо привлечь внимание к следующим вопросам, а именно – в ходе изменения правительственных функций следует добросовестно относиться к двум проблемам. Первое, нельзя, опираясь на распоряжения правительства, ослаблять административную власть и уменьшать или упрощать административные функции; второе, профессиональные ассоциации и прочие общественные самоуправляемые организации – не независимые королевства, им нельзя превышать данные им административные права, они должны подчиняться административным положениям и законам; третье, чтобы рынок был жизнеспособным, посреднические организации были жизнеспособными, требуется правительственное вмешательство, правительству тоже использовать более новые традиционные модели управления, применять новые формы административного управления (включая рыночные действия) для реализации административных задач.

4. Гибкость механизма административного права: от чистых ограничений к ограничениям и стимулированию с учетом интересов.

По сравнению с историей административного права в Англии и США, где обращалось внимание на традиционный контроль над административной властью, в Китае традиционное административное право рассматривается как орудие административного управления,

восновном направленное на сохранение административной власти, ограничение прав субъектов власти. Механизм чистого ограничения традиционного административного права (или ограничение механизма) заметно не стыкуется с тенденциями развития современной экономики и общества, настоятельно требуется большая гибкость механизма традиционного административного права. За эти годы в формировании системы административного права в Китае от чистых ограничений к ограничениям и стимулированию с учетом интересов

всистеме современного административного права были достигнуты большие успехи, что является важной особенностью нынешнего этапа реформы системы административного права. Так называемые ограничения и стимулирование с учетом интересов – это значит, что административное право ограничивает субъектов административной власти использовать административную власть, предупреждает, преследует за административные правонарушения; стимулирует субъек-

184

Ло Хаоцай. Система административного права КНР в процессе социального перехода

тов административной власти активно управлять, создавать новые возможности для увеличения общественных и частных интересов, стимулирует объекты управления реализовывать установленные законом права, опираясь на законы, всесторонне участвовать в управлении, контролировать действия административной власти, способствовать взаимному сотрудничеству между субъектами административной власти и объектами управления. Особое внимание следует обратить на то, что хотя механизм ограничений и стимулирования имеют относительную независимость, однако их нельзя разделять, механизм ограничений и механизм стимулирования по своим функциям постоянно находятся во взаимозависимости и взаимодействии. Например, объекты стимулирования активно участвуют в администрировании, могут расширять права относительно других объектов, что в интересах контроля над администрацией. Независимо от того, какой механизм используется, необходимо обращать внимание на следование принципам себестоимости и эффективности. Не рассчитывать себестоимость или использовать административные меры не в интересах стабильного развития не соответствует требованиям управления законами.

Надо сказать, что административное право в Китае в настоящее время не только в основном порвало с ранее существовавшим заблуждением об одностороннем ограничении прав субъектов управления и об отсутствии односторонних ограничений на права администрации, но и начали обращать внимание на ограничение прав в обоих направлениях. В то же время формирование механизма стимулирования все более становится во главу угла, на практике это успешно реализуется, например, политика отказа от пахотных земель, возврат лесов, распространение болотного газа – все это является хорошими примерами. Однако работа по созданию гибкого механизма по-прежнему займет много времени, пока Китай выполнит важную задачу по формированию системы административного права.

5. Многообразие форм административных действий: от чистого развития «приказ – подчинение» к ситуации, когда усиление – неусиление административной власти не противоречат друг другу.

Традиционная административная система права в Китае имеет одну ясную особенность: административная власть не только очень сильна, но и почти полностью носит принудительный характер. Это привело к однообразию механизма административных действий, модель «приказ — подчинение» занимает абсолютно ведущие позиции.

185

Очерки современного административного права Китая

После того, как система административного права в Китае вышла на переходный этап, появились требования к совершенствованию целей административного управления, на основе ранее существовавшего принудительного характера административной власти, постепенно развивались такие формы администрирования, как административное направляющее руководство, административные соглашения и другие формы администрирования непринудительного характера. К тому же административное направляющее руководство в современном административном управлении играет все большую и большую роль, вплоть до того, что в условиях рыночной экономики может стать современным центром проведения административных мероприятий. Формы административных действий направлены на развитие в разных направлениях, они изменили ранее существовавшую обстановку распределения по административным распоряжениям, во многом расширили пространство для гражданского участия в административном управлении. Это не только способствует снижению себестоимости при реализации административных задач, но и всемерно стимулирует перемены в направлении демократизации и повышения эффективности современного административного управления.

Хотя административное направляющее руководство, административные соглашения и другие формы администрирования непринудительного характера уже признаны в ряде статей и работ по законодательству, на практике получили все более широкое распространение, однако как управлять отношениями между администрированием принудительного и непринудительного характера, как эффективно нормализовать администрирование непринудительного характера – эти вопросы создают непреодолимые трудности в процессе трансформации системы административного права. Например, из-за того, что при реализации административного направляющего руководства постоянно создаются «дыры в управлении законом», отсутствуют требования к некоторым положениям административного права, такие, например, как определить порядок гарантирования, чтобы защитить законные интересы объектов управления, как установить соответствующие правила администрирования при направляющем руководстве, что делать, когда субъект управления совершил нарушение закона, что делать в то время, когда в результате соблюдения интересов объекты административного направляющего руководства понесли убытки, как оказать им помощь, рассмотрение

186

Ло Хаоцай. Система административного права КНР в процессе социального перехода

дела в суде или предоставить им государственную компенсацию. Все это свидетельствует, что, говоря о системе административного права в процессе социального перехода, одновременно существуют и такие вопросы, как тенденция к многообразию административных действий, институционализация административных действий непринудительного характера, недостаточно высокая степень нормативности положений, незавершенность самого процесса и т.д.

6. От жесткой сущности — произвольной процедуры, жестких результатов – произвольного исполнения к единству сущности и процедуры, исполнения и результатов.

Жесткое содержание — произвольная процедура, жесткий результат – произвольное исполнение в системе административного права в Китае создают очевидный дисбаланс в развитии системы административного права: 1) контроль за нормативами административных законов заметно слабее норм административного управления; 2) нормы административных процедур заметно слабее норм административной сущности; 3) процессуальные законные нормы административного права заметно слабее результативных законных норм административного права; 4) макроконтроль над законодательством заметно слабее микроконтроля над нормативным законотворчеством. Несбалансированность системы нормативов административного права обязательно приведет к дисбалансу между административной властью и правами объектов управления.

Более чем за 20 лет усилий по вопросам жесткого содержания — произвольной процедуры, жесткого результата – произвольного исполнения при формировании системы административного права произошли определенные исправления, были достигнуты заметные успехи в развитии административного процедурного законодательства и контроля за административным исполнением, за законодательными институтами. Чтобы повседневно воплощать в жизнь принцип «управления государством на основе законов», формировать курс управления социалистическим государством на основе законов, необходимо признать особую ценность правопорядка, а также обратить еще большее внимание на необходимость преобразовать модель концепции «конца упорядочения», создать концепцию исполнения управления и услуг. Однако, на наш взгляд, нельзя считать, что процедура исполнения важнее сути закона. Процедура и суть, исполнение и результат – все это составные части системы административного права, являются единым целым, преобразование и

187

Очерки современного административного права Китая

формирование системы административного права реализуются как единое целое, по единым ориентирам. Нельзя делать упор на изучение современных проблем и критически относиться к наследию прошлого, пренебрежение любой из проблем не в интересах формирования системы административного права. Говоря о системе административного права в Китае в процессе перехода, мы должны всемерно совершенствовать систему административных процедур, чтобы препятствовать субъектам административного права самовольно нарушать законные права объектов административного права. Также нельзя ослаблять процесс формирования административной сути законодательной системы, чтобы избежать разрыва между сутью законов и процедурой их исполнения. Необходимо обращать внимание на развитие системы контроля за административными процессами, а также усилить изучение вопросов ответственности объектов управления за нарушение законов и вопросов административной ответственности субъектов управления за нарушение законов.

7. Правовая помощь и административный контроль: слияние институционального совершенствования и институциональной эффективности.

Нет помощи, нет и права; нет контроля, начинается коррупция. Это важный опыт при подведении итогов развития управления законами. Однако в Китае до начала реформы и в короткий промежуток времени после ее начала в условиях грубейших нарушений законных интересов граждан, юридических лиц и прочих организаций субъектами администрации, кроме системы прошений и жалоб, не существовало никакой правовой помощи, вплоть до того, что нельзя было оспорить вопрос в судебном порядке. В вопросах правовой помощи или контроля за администрацией даже судебные органы ничего не могли сделать, это ведет к тому, что нет никакой возможности для объекта управления получить эффективные правовые гарантии защиты своих законных прав. Такая ненормальная ситуация принципиально изменилась после принятия «Закона о процессуальном праве». В настоящее время определены административные процедуры, административные повторные слушания, государственные компенсации и прочие институты административной помощи, в основном сформирована система судебного контроля за правовой помощью и административной властью, это в самом деле играет решающую роль при реализации субъектами администрации принципа управления

188

Ло Хаоцай. Система административного права КНР в процессе социального перехода

на основе законов, гарантии законных интересов для объектов административного управления.

Хотя установлена и действует система защиты прав и контроль за административной властью, преобразования в системе традиционного административного права имеют неоднозначный смысл, попрежнему перед нами стоят три вопроса: 1) некоторые институты административного права сделаны топорно, нет тесной связи между различными процедурами, координация между нормативными системами недостаточна, вплоть до того, что существуют разрывы в правовых нормативах; 2) виды правовой помощи и рамки судебного рассмотрения ограничены, вплоть до того, что абстрактные административные действия не подпадают под рассмотрение дела в судебном порядке, и остается неясным, каким образом можно заменить механизм разрешения конфликтов, в этом случае трудно эффективно защищать законные права объектов управления, контролировать субъектов административной власти, которые управляют на основе закона, что не соответствует требованиям ВТО; 3) наблюдается заметный разрыв между институтами права и правовой практикой, все виды правовой помощи и эффективность институтов контроля над администрацией все еще недостаточны. В этом случае дальнейшее развитие системы административного права в Китае не должно быть направлено на совершенствование правовой помощи и судебного контроля над административной властью, непрерывно расширять рамки правовой помощи и административного контроля над администрацией, но и строго соблюдать законы, справедливо судить, чтобы обеспечивать эффективность правовой помощи и контроля над административной системой.

Кроме того, реформа административных органов, штатов администрации и системы административного управления сделала широкие шаги и перешла на рельсы управления на основе законов. Однако мы еще не можем считать, что уже завершена миссия преобразований административной системы права. Фактически система административного законодательства по-прежнему продолжает совершенствоваться, формирование системы административных законов еще далеко до завершения, формирование административной системы права по многим направлениям не может в полной мере соответствовать требованиям экономического развития и социального прогресса, формирование системы административного права в Китае по-прежнему находится в переходном состоянии, по-прежнему

189

Очерки современного административного права Китая

требуется переход всего общества к ориентирам совместного участия в развитии системы административного права.

3.Некоторые вопросы для решения требований развития системы административного права

Ход развития системы административного права в некотором смысле – процесс упорного развития, а также попытка решить непрерывно возникающие вопросы в ходе формирования административной системы права. Не надо бояться существующих вопросов, ключ к их решению – в выяснении истинных причин трудностей, в поисках средств для решения проблем и правильной политики, чтобы эффективно решать вопросы, шаг за шагом чистить дорогу на пути перехода к новому законодательству. На последнем этапе перехода для формирования системы административного права в Китае необходимо решить пять следующих вопросов.

1. Ускорить совершенствование системы административного права в Китае.

Создание институтов от начала до конца является ядром формирования законодательства; ход формирования системы административного права в основном представляет собой непрерывное совершенствование развития системы институтов административного права. Хотя после образования КНР вплоть до начала реформ формирование системы административного права получило большое развитие, основные сферы системы административного права в основном находились на начальной стадии развития. Однако, следуя по пути ускорения экономического развития и социальных перемен, нынешняя система административного права во многих областях все больше не соответствует ее требованиям практики и реализации, так что неотложной задачей дня становится серьезное эффективное совершенствование системы административного права.

Ускорение совершенствования системы административного права, два направления законодательной работы должны идти в ногу. Первое, ускорение создания системы нормотворчества, заполнение пробелов в законодательстве. В настоящее время в некоторых административных сферах существует в разной степени произвол или низкий уровень нормотворчества, что не в интересах управления на основе законов административными субъектами, а также не в интересах защиты законных прав объектов управления. Это требует под-

190