Очерки современного административного права Китая

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Переходный тип управления общественной сферой

му числу людей и организаций ценза участника управления, с другой, необходимо при помощи различных критериев ограничить предоставление этого ценза только некоторым необходимым лицам и организациям.

Мы считаем, что имеется два типа критериев для отбора субъектов: во-первых, критерий «взаимосвязанности интересов». Все частные лица и организации, связанные с разработкой общественных принципов или реализацией имеющихся интересов, все должны иметь право участия в управлении, выражать требования своих интересов и влиять на общественные решения. Величина «взаимосвязанных интересов» часто имеет обратную взаимосвязь с числом субъектов участников управления: чем выше требования взаимосвязанности, тем меньше число субъектов. Крайним примером являются противостоящие стороны в административных правовых отношения или административные судебные дела по обвинению третьих лиц. Чем меньше взаимозависимые требования, тем больше может быть число субъектов. Крайний пример этого, когда в публичном законодательстве слышно мнение «масс». Во-вторых, критерии «специализации». Для обеспечения научности общественных решений необходимо в отношении создания и реализации некоторых специальных и технических принципов публичного права запрашивать мнения и предложения специалистов, использовать «внешние мозги». Величина требуемой «специализации» обычно имеет прямое отношение к числу субъектов участников: чем выше требования специализации, тем сильне зависимость общественного политического управления от мнения ученых-специалистов, и наоборот.

3. Публичное право во время определения субъектов общественного политического управления должно действовать в соответствии с реальностью и учитывая собственные возможности.

Как ранее отмечалось, публичное право при определении субъектов общественного политического управления должно своевременно уделить внимание на двойную проблему: с одной стороны, необходимо, определив тенденции обобществления государственных полномочий, в полной мере выявить специфические преимущества организаций общественного самоуправления в процессе управления общественной сферой. Правительство не может не защищать права, ложно защищать права или защищать ложные пра-

271

Очерки современного административного права Китая

ва1. Также необходимо придерживаться реальности, исследовать степень зрелости рыночного демократического общества и, в первую очередь, закономерности модели развития организаций общественного самоуправления и способность их к саморегуляции, необходимо шаг за шагом, постепенно продвигаясь вперед, хорошо овладеть ритмом обобществления полномочий, идти одновременными шагами параллельно ходу трансформации общества, нельзя гнаться за количеством и быстротой, гнаться за быстрыми успехами. В обратном случае это может привести к ситуации «поспешим, людей насмешим»2. Совсем не надо подталкивать данную ситуацию, и тогда можно будет избежать возникновения проблем лакун в управлении, когда правительство не хочет управлять, а общество не может управлять. В первую очередь во время трансформации общества правительство в еще большей степени должно играть роль «рулевого»3. Нельзя односторонне стремиться к «маленькому правительству» (сяо чжэнфу) и «большому обществу» (да шэхуэй),

1 Относительно того, что правительство во время предоставления общественных услуг, как правило, легко теряет свое положение или не достигает своего положения. В общественном политическом управлении правительство превышает свое положение и занимает ошибочное положение, поэтому публичное право во время определения норм общественного политического управления должно уделять большее внимание общественным полномочиям, в первую очередь системе сдерживания административного права; при предоставлении общественных услуг большее внимание уделять стимулированию общественной власти.

2 Ло Хаоцай. «Шэхуэй чжуансин чжун дэ вого синчжэн фачжи». (Система административного права Китая в условиях трансформации общества). Гоцзя синчжэн сюэюань сюэюао. 2003. № 1.

3 Немало ученых требуют «управления без правительства (чжили)», и это есть одно из поверхностных явлений. Если говорить об управлении в глобальном масштабе, хотя совсем не существует сверхправительства (чаоцзи чжэнфу), необходимого для распределения общественных дел, но в ходе разработки и реализации правил и принципов управления (чжили) нельзя не обойтись без правительств, получивших от государства право на участие в управлении. Что касается управления во внутригосударственном масштабе, то правительство в процессе разработки и применения правил и принципов управления все еще играет важное значение, которое не могут заменить прочие общественные структуры и отдельные граждане. Если нет единого планирования, то общественное политическое управление очень легко попадает в анархическое болото. Чжаньмусыб Луосинао (Джэймс Россинар). «Мэй чжэнфу дэ чжили» (Управления без правительства); перевод Чжан Шэнцзюнь, Лю Сяолинь. Цзянси жэньминь чубаньшэ, 2001.

272

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Переходный тип управления общественной сферой

а надо между государством и обществом сформировать комплекс гармоничных отношений1.

Одновременно с этим публичное право также должно во время процесса определения обобществленных полномочий укрепить нормы общественных полномочий, усилить нравственный контроль за организациями общественного самоуправления и тем самым избежать ситуации, когда законные интересы граждан в силу обобществления полномочий обесценятся, или в силу злоупотребления общественными полномочиями нарушатся. С другой стороны, публичное право должно реализовать требования непрерывного расширения широты и глубины участия правовых субъектов в общественном политическом управлении, увеличивать демократичность и научность общественного политического управления. В то же время также должно в полной мере соответствовать реально установленным рамкам участия в управлении, рационально оценить знания и способность масс участия в общественном процессе и, таким образом, избежать появления проблем, когда большая демократия замещает управление в соответствии с законом, бурный разлив демократии приводит к анархии. Надо не только при помощи строительства здорового механизма стимулирования эффективно поощрять участие масс, препятствовать появлению недостаточного участия в силу сохранения командной системы политического управления, также надо при помощи строительства здорового механизма сдерживания препятствовать злоупотреблениям прав участия в общественном процессе, надо совершенствовать механизм представления интере-

1 Некоторые ученые считают, что «совершенное управление» (шаньчжи) — это оптимальная реализация формы управления (чжили), также является наивысшим состоянием отношений между управляемым государством и гражданским обществом. Сущность совершенного управления — это новое требование, выдвинутое в отношении правительства по причине возможной потери действенности — требуется, чтобы правительство в полной мере играло главную роль. Правительство должно в институционном плане предоставить различные механизмы, стимулировать различные заинтересованные стороны строить в различных местах и областях функциональные связи и отношения относительной взаимозависимости в материальном плане. В то же время в стратегических областях следует поощрять различные организации самоуправления строить совершенное будущее и тем самым стимулировать размещение новых институтов и новые виды деятельности. В результате восполнить недостатки современной модели управления. Ян Чжаньин. «Чжили лилунь, синь гунгун гуаньли юй Чжунго чжили бяньгэ» (Теория политичского управления, новое общественное управление и изменения путей управления в Китае). Таньсо. 2003. № 3. С. 38.

273

Очерки современного административного права Китая

сов масс в общественном процессе (например, согласительные комиссии, где их члены участвуют на выборной основе) и, тем самым, избежать появления в ходе участия масс таких явлений, как самолюбование, изгибы и извращения, вариантность. Кроме этого, публичное право еще должно одновременно с расширением права граждан непосредственно участвовать в общественном политическом управлении, приложить все силы для формирования различных видов организаций общественного самоуправления, также в полной мере выявлять их функции самоуправления.

(4). Разработать с помощью публичного права порядок действий общественного политического управления.

Создание и разработка порядка поведения общественного политического управления — это важный момент построения при помощи публичного права структуры действий общественного политического управления. Общественное политическое управление является продуктом (результатом) взаимодействия полномочных и правовых субъектов, это означает, что публичное право должно разработать порядок действий общественного политического управления, также должно в то же время построить два порядка действий — общественного управления и участия граждан в общественном управлении. Недостаточно только говорить о первоочередности порядка действия общественного управления относительно порядка участия масс в управлении, поэтому публичное право может рассматривать в качестве основного курса разработку порядка действий общественного управления, в то же время должно следить за построением порядка действий участия масс в управлении. Таким образом можно завершить разработку комплексной системы порядка действий общественного управления.

1. Основные типы действий общественного политического управления.

Говоря об относительных моделях управления (гуаньли), очевидной особенностью модели общественного политического управления является разнообразие порядка действий политического управления, особенно ненасильственного характера. При разработке порядка действий политического управления публичное право должно уделять пристальное внимание тому, как в конкретной обстановке строятся разнообразные имеющие различную силу отношения публичного права, необходимо на основе ранжирования от слабого к сильному образовать систему порядка действий, одновременно

274

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Переходный тип управления общественной сферой

включающую различные виды предложений, типы контрактов, виды регистрации, типы предписаний и указаний, штрафы и наказания.

Первое. Порядок действий разного рода предложений. Здесь подразумевается, что общественные организации предлагают массам совершать или не совершать какие-либо действия или поступки; или массы предлагают общественным структурам выступать с какойто общественной политикой. Что касается порядка действий общественного политического управления, находящихся на принудительном конце рычага, то они обладают тремя основными особенностями: во-первых, являются частью правовых действий; во-вторых, не обладают принудительностью в юридическом плане; в-третьих, при наличии ошибочных предложений, сделанных общественными структурами и в результате ставших причиной потерь и ущерба, необходимо учитывать ситуацию в соответствии с принятой на себя ответственностью.

Второе. Порядок действий договорного и контрактного типа. Основным проявлением частного права в публичном праве является введение в публичное право договорного духа. Договорный дух оказал на общественное политическое управление двойственное влияние: во-первых, влияние на процесс, а именно в результате установки в общественном политическом управлении системы согласительных комиссий и системы реагирования на предложения масс, то есть договорный дух, выражающийся в ведении диалогов, согласований и обсуждений, вошел в процесс общественного политического управления, сделана попытка преобразовать процесс общественного политического управления в результате введения процесса подписания контрактов — однако конечные общественные решения односторонне производятся общественными структурами. Во-вторых, воздействие на два этапа — процесс и результат. Процесс общественного политического управления не только является процессом двусторонних соглашений, также и общественные решения также должны основываться на взаимном согласии и только после подписания обеими сторонами становятся правовым контрактом, имеющим обязательную силу. Порядок действия данного контракта обладает четырьмя основными характеристиками: совпадением по взглядам, публичностью, законностью и обязательной силой.

Третье. Порядок действий при регистрации. Публичное право устанавливает, что частные лица или организации только после рассмотрения, одобрения, утверждения и получения соответствую-

275

Очерки современного административного права Китая

щих регистрирующих документов со стороны специально уполномоченных общественных органов могут в соответствии с законом осуществлять некоторые действия. Имеется две основных последовательности порядка действия данного типа: во-первых, отправка предварительного заявления. Частные лица или организации должны в первую очередь в соответствии с законом направить заявление

вадрес специально уполномоченных общественных органов, а также подтвердить законность и рациональность этого заявления. Вовторых, согласие общественных органов. Общественные органы после получения заявления должны в соответствии с правовыми критериями осуществить рассмотрение заявления. Если этот документ соответствует правовым установкам, только тогда в отношении заявителя в соответствии с законом осуществляются некоторые действия по предоставлению ему соответствующего статуса.

Четвертое. Действия приказного, командного характера. В ходе перехода от модели общественного управления к модели общественного политического управления односторонние и принудительные предписания в большой степени сокращаются в силу того, что они не могут проявляться в демократии и участии масс. Это происходит не только потому, что связка «приказ — подчинение» не может действовать или отсутствует в общественном политическом управлении. Выступая в качестве примера типичных односторонних принудительных действий, отданные приказы и предписания не могут иметь

всвоей основе согласие отдельных лиц и организаций. Общественные органы могут непосредственно отдавать приказы частным лицам и организациям, требовать от них подчинения этим приказам, а

вотношении осуществления или неосуществления некоторых действий отдать приказы о запрещении. Следует отметить, что в этом типе действий частым непониманием или ошибкой является то, что считают, что можно безгранично усиливать и расширять принудительность и односторонность приказов и предписаний. На практике эти принудительность и односторонность могут только проявиться после опубликования приказов и предписаний; в процессе подготовки решений, предшествующих опубликованию предписаний, общественные органы часто должны обсуждать и согласовывать содержание приказов и предписаний с соответствующими субъектами, а также повышать уровень общественных знаний, стремиться к пониманию и поддержке этих предписаний.

276

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Переходный тип управления общественной сферой

Пятое. Действия по совершению наказаний. Этот тип действий в основном обеспечивает исправления действий, нарушающих управление общественной сферой. Односторонность и принудительность наказаний четко выражены. Однако общественные органы перед вынесением решения о наказании должны придерживаться соответствующих принципов порядка и в соответствии с законом заслушать мнение лица, в отношении которого должно быть вынесено наказание. Однако после принятия решения о наказании наказанное лицо может только подчиняться, в обратном случае, к нему должны быть применены только принудительные действия. Действия по исполнению наказаний носят различные комплексные функции, включая наказание за преступления, восстановление справедливости, воспитание и демонстрация.

Нетрудно заметить, что при переходе от модели общественного управления к модели общественного политического управления радикально изменилось представление о том, что только государство единолично и при помощи принудительных мер может осуществлять управление общественной сферой. Методы и формы общественного управления развиваются в сторону многообразия, парной симметричности и сокращения мер принуждения. Говоря с позиций публичного права, это, с одной стороны, означает, что хотя в общественном управлении еще более усиливается процесс открытости, уделяется еще большее внимание участию масс в общественном процессе, еще больший упор делается на согласованность, совместимость и взаимодействие, еще больше поощряется единодушие, общность взглядов и даже совпадение взглядов, однако это отнюдь не означает, что не будет новых требований одностороннего и принудительного общественного управления и, говоря другими словами, необходимые принудительные действия для управления общественной сферой не могут быть применены или вообще отсутствуют. С другой стороны, это означает, что хотя принудительное управление по-прежнему может дать немедленные и ощутимые результаты, но его следует сохранить в довольно малых, обязательных границах. Публичное право должно следовать этой тенденции развития, состоящей во множественности форм общественного управления и его ненасильственном характере.

2. Публичное право при определении порядка действий общественного политического управления должно придерживаться критериев выбора.

277

Очерки современного административного права Китая

Каждый способ действий общественного политического управления может наилучшим образом быть применен только в определенной общественной сфере. Нам очень трудно оторванно от реальности абстрактно оценивать преимущества выбора той или иной формы действий. Учитывая это, для обеспечения возможности выбора наиболее подходящих форм действий следует реализовать специальные цели общественного политического управления. Мы считаем, что публичное право во время разработки действий общественного политического управления должно учитывать четыре основных критерия: во-первых, между государственным управлением и общественным самоуправлением необходимо в первую очередь продумывать последнее1, только в случае нежелания или невозможности общественных организаций реализовывать специальные цели политического управления можно применять государственное управление. Во-вторых, при условии выбора между односторонним управлением и двусторонними совместными действиями следует отдать предпочтение второму, только при невозможности в ходе двусторонних совместных действий эффективно реализовать цели общественного политического управления можно применить одностороннее управление. В-третьих, при выборе между принудительными и ненасильственными мерами управления надо вначале продумать последние, только когда применение мер ненасильственного характера не обеспечивает защиту общественного порядка, возможно применение принудительного управления. В-четвертых, при выборе между принудительными мерами с разной силой принуждения необходимо вначале исследовать управление с наименьшей силой принуждения, только если последнее не может быть применено для целей управления общественной сферой, возможно применение управления с более сильными мерами принуждения.

1 Ученые считают, что совершенное управление (шанчжи) является активным и эффективным сотрудничеством правительства и граждан. Только при условии широкого участия граждан в выборах, разработке политики и решений, управлении и контроле, только тогда можно будет совместно с правительством сформировать систему общественных авторитетов и общий порядок. Очевидно, что механизмом обеспечения свобод граждан и равенства их политических прав может только быть демократическая политическая власть. Юй Кэпин. «Чжили хэ шачжи: и чжун синь дэчжэнчжи фэньси цзюйцзя» (Управление и совершенное управление: обоснование для нового политического анализа ). Наньцзин шэхуэй кэсюэ. 2001. № 9. С. 43.

278

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Переходный тип управления общественной сферой

(5). Определить при помощи публичного права механизм контроля и механизм материального стимулирования общественного политического управления.

Ответственность — это судьба общественного политического управления. Публичное право, если только и будет предоставлять права, но пренебрегать контролем за полномочиями, то такое совершенное управление целями только может быть обречено на неудачу в силу наличия злоупотреблений правами и полномочиями. Поэтому общественное политическое управление требует от публичного права предоставить механизму контроля и материального поощрения в модели государственного управления измененную основу и построить комплексный механизм контроля и материального поощрения, соответствующий общественному политическому управлению. Короче говоря, он формируется из трех секторов: из симметричного, многовекторного эффективного механизма контроля за общественными полномочиями, открытого, публичного высокоэффективного механизма материальной помощи гражданам, а также тщательно продуманного, широко распространенного многообразного механизма ответственности общественного политического управления.

1. Механизм контроля за общественными полномочиями должен быть симметричным, многовекторным и эффективным.

В модели общественного политического управления под многополярностью субъектов общественной власти и многообразностью форм их действия подразумевается, что, только полагаясь на взаимное ограничение трех односторонних прав, уже очень трудно достичь равновесия между властными структурами. Это требует от публичного права выстроить тесно взаимодействующую сеть контроля за общественными полномочиями, только тогда можно будет в полной мере охватить все общественные полномочия и усилить контроль за ними. Говоря в общем, этот сотовидный механизм контроля за общественными полномочиями обладает тремя основными характеристиками: во-первых, симметричность. Требования к публичному праву сохранения симметричности предоставления прав общественным органам и контроля за ними. Касательно любых общественных отношений общественная власть только должна предоставлять специально уполномоченным общественным органам общественные полномочия в особо определенных границах и специально определенной силы. И тем самым следует своевременно определить границы и силу контроля, не оставить для контроля «мертвых зон» и вакуума

279

Очерки современного административного права Китая

для власти. Во-вторых, многовекторность. Требуется, чтобы каждый вид общественных полномочий во время применения обязательно мог одновременно подвергаться правовому контрою с разных сторон и позиций. Например, торгово-промышленные органы во время реализации установок экономического характера, с одной стороны, сталкиваются с контролем власти, включая контроль таких государственных властных структур, как подразделения ВСНП, местные правительства, вышестоящие торгово-промышленные органы, органы регистрации и контроля, судебные органы и т.д., а также общественных структур, уполномоченных для контроля, — согласительных комиссий потребителей и различных отраслевых советов. С другой стороны, также сталкиваются с правовым контролем, включая самоконтроль объекта, а также правовой контроль со стороны заинтересованных лиц. Таким образом, общественные полномочия попадают в контролируемое со всех сторон положение. В-третьих, эффективность. Это является требованием снижения себестоимости и повышения доходов механизма контроля. Для разрешения основных факторов ограничения эффективности контроля, состоящих в недостаточности возможностей контроля и асимметричности контрольной информации, публичное право должно взять за основу контроль масс, не имеющийся сейчас за редким исключением; взять в качестве базовой точки внутренний контроль, довольно легко овладевающий ситуацией, в качестве ключевого звена установить контроль со стороны прочих относительно независимых властных структур; в качестве обеспечения определить совершенствование и укрепление ответственности контролеров. В результате этих действий, в полной мере используя современную технику (электронные контрольные устройства, интернет-сайты), построить живучий высокоэффективный механизм контроля за властью.

Публичное право одновременно с реагированием на требования общественного политического управления и строительством сетевого механизма контроля за властью, должно, с одной стороны, избегать равномерного напряжения, должно направленно разрешать имеющиеся в практике общественного политического управления проблемы превышения властью своих полномочий, отсутствия полномочий, использования ошибочных полномочий или неиспользования части полномочий; с другой стороны, также следует избегать смешения властного контроля и окостенения правового ограничения. Под властным контролем подразумевается стремле-

280