Очерки современного административного права Китая

Демин А.А. Некоторые проблемы административного права современного Китая

двух стран вызывает научный интерес как с точки зрения определения перспективности, правильности выбора пути, так и прикладной оценки эффективности правовой системы в каждом из наших государств1. Если экономические реформы в Российской Федерации, начиная с 90-х годов, при полном заимствовании чуждых принципов права в российскую правовую систему2 привели к фактическому разгрому страны, дезинтеграции экономики, то в Китае мы видим иные результаты. Для российского читателя вполне интересно, почему развитие КНР на базе не отвергаемого социализма принесло им столько успехов в мире, особенно на фоне развала бывшей великой страны, СССР. Очевидно, что не одинаковый социалистический базис явился этому причиной.

В Российской Федерации с интересом наблюдают бурное развитие законодательства КНР в связи с проводимыми экономическими реформами. Наш великий сосед является, по мнению различных источников в Российской Федерации, стратегическим партнером России, и один этот факт вызывает чрезвычайный интерес к развитию системы государственного управления в стране. Если до 1979 года в КНР не было даже ни УК, ни УПК, то в результате законодательного бума3 80-х годов формируется и такая отрасль права, как административное. Одним из важнейших источников административного права КНР является Закон об административных наказаниях от

1Кубышина Г.А. Роль политических институтов России и Китая в организации

ипроведении современных реформ (сравнительный анализ). Диссертация на соискание ученой степени доктора политических наук. — М.: РАГС, 2008; Ся Юнь. Пытки и утилитаризм (Размышления об этике и институтах при сравнительном анализе точек зрения Китая и Запада). — Государство и право, 2005, № 11, стр. 77–87; Ефимов Г.В. Идея модернизации в истории политических и правовых учений Китая. Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. — М.: РАГС, 2005.

2 К.В. Арановский отмечает, что конституционная реформа в РФ во многом представляет собой заимствования институтов права из правовых систем США, Франции, Германии, Скандинавии, а особенно близка «российская модель правовой охраны Конституции» к немецкой. — Арановский К.В. Курс лекций по государственному праву зарубежных стран. Сравнительное государствоведение. — Владивосток, 1996, стр. 4. Цитируется по: Марченко М.Н. Курс сравнительного правоведения. — М., 2002, стр. 198.

3 Трощинский П.В. Юридическая ответственность по законодательству Китайской Народной Республики. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. — М., 2002, стр. 4.

311

Очерки современного административного права Китая

17 марта 1996 года1. К сожалению, об административном праве КНР мы знаем довольно мало, главным источником сведений в этой области является глава Л.М. Гудошникова и Н.Г. Пащенко2 в соответствующем учебнике.

Для того, чтобы знать Китай, надо в том числе знакомиться с различными идеями, нововведениями и практикой правоприменения в Китае. Предлагаемая российскому читателю книга отвечает такой цели, она проливает свет на доктринальные разработки в области административного права КНР, вызывает ощущение сопричастности при формировании доктринальных установок, влияющих на все развитие законодательства и правоприменительной практики в Китае, вызывает неослабевающий интерес, поскольку с точки зрения сравнительного правоведения наибольший интерес изо всех правовых систем, сохранивших на себе как национальные особенности, так и характерные черты социалистического права, вызывает «лишь правовая система Китая»3.

* * *

Труды профессора Ло уже известны в Российской Федерации, и они пользуются заслуженной популярностью4.

Очерки административного права в трудах профессора Ло касаются в основном стратегии формирования китайского административного права, они рассматривают вопросы методов правового регулирования, китайских и мировых ценностей в организации государства и призывают к смягчению административной власти в

1 См.: Чжунго фалюй няныцзянь. Китайский юридический ежегодник, 1997. — Пекин, 1997, стр. 236–240; Современное законодательство Китайской Народной Республики. Сборник нормативных актов / Ред. Л.М. Гудошников. — М.: Зерцало-М, 2004, стр. 152–168.

2 Гудошников Л.М., Пащенко Е.Г. Административное право Китайской Народной Республики. — В кн.: Административное право зарубежных стран. Учебное пособие / Под ред. А.Н. Козырина. — М.: Изд-во «СПАРК», 1996, стр. 185–199.

3 Марченко М.Н. Сравнительное правоведение. Общая часть. — М.: Зерцало, 2001, стр. 451.

4 Ло Хаоцай. Сущность и теоретические модели административного права. — Вестник Московского университета. Серия «Право». — М., 2003, № 4, стр. 93–101; Ло Хаоцай. Теория равновесия: теоретические основы современного административного права. — Вестник Московского университета, 2008, № 6, стр. 64–78.

312

Демин А.А. Некоторые проблемы административного права современного Китая

отношениях с гражданами в период экономических успехов. Российские ученые тоже отмечают эту тенденцию. Например, П.В. Трощинский отмечает: «Большим шагом в развитии принципов юридической ответственности стало законодательное закрепление в 1996 году презумпции невиновности, заменившее веками существовавшую в Китае презумпцию виновности обвиняемого. В законодательстве КНР действуют нормы, предполагающие возможность замены уголовного наказания административным, аналогичные тем нормам, которые содержались в советском праве 60–80-х гг. прошлого века»1.

Двадцатилетний опыт перестроек и реформ в Российской Федерации наглядно демонстрирует, что неправильно организованный и погрязший в коррупции административный аппарат не дает возможности стране развиваться. То есть важность административного права для развития страны вполне очевидна. Поэтому обращение профессора Ло к проблематике именно административного права в Китае, то есть в стране, во многом с близкими правовыми системами, является совершенно актуальным.

Главное содержание научной концепции профессора Ло сформулировано им в теории равновесия в административном праве: «Учитывая практику, больше внимания должно быть уделено правам человека в противовес сильной исполнительной власти с целью сокращения дисбаланса». Описывая суть демократизации в Китае, автор отмечает, что «в рамках реформы правительственных функций предполагается создать систему, при которой правительство передает часть полномочий растущему рынку путем сокращения сфер регулирования, что является основным элементом преобразования правительственных функций и всей реформы в целом». Нельзя не видеть созвучные направления мышления Ло и административных реформ в Российской Федерации, где первым же постулатом административной реформы Путина—Фрадкова 2003–2004 годов стал постулат об ограничении вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, а третьим — развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики, то есть

1 Трощинский П.В. Юридическая ответственность по законодательству Китайской Народной Республики. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. — М., 2002, стр. 11.

313

Очерки современного административного права Китая

тоже речь идет о передаче государственных полномочий общественным организациям.

Однако это перераспределение ролей не обязательно может характеризовать демократизацию, ибо при неграмотном правительстве даже передача управленческих функций неправительственным организациям на коммунистический манер не приводит и не может привести к положительному развитию. Правильное направление демократизации находится на пути профессионализации аппарата государственного управления, который не стал бы перекладывать функции в деле регулирования общественных отношений на стихийный неуправляемый рынок, с головы на ноги. Немудрено, что и оценивающие реформы Путина—Фрадкова лица признают их как провалившиеся, не оправдавшие возлагавшихся на них надежд1.

Структурно очерки административного права профессора Ло включают в себя 8 статей, опубликованных ранее в различных китайских и российских изданиях.

В работе «Тенденции развития современного административного права», открывающей очерки, профессор Ло отмечает, что теория этого вопроса — это суть государственного управления, «софт», по его выражению, стратегия развития, в то время как остальные стороны развития он относит к «хардверу», железу, к тактике. Он отмечает глобализацию, взаимозависимость стран в мире, находит, что место Китая в мировом разделении труда и его влияние на мировые процессы увеличиваются, эти причины базисного порядка требуют определенного пересмотра концепций административного управления в надстройке. О новом административном праве Российской Федерации времен параллельной перестройки на «рыночную» экономику пока никто не говорит.

Во втором очерке профессор Ло анализирует «Баланс и дисбаланс административного права». Он рассматривает дилемму: во-первых, «теорию управления», в соответствии с которой административное право должно защищать исполнительную власть и способствовать эффективному управлению; и во-вторых, «теорию сдерживания», согласно которой административное право должно сдерживать исполнительную власть и обеспечивать защиту управляемых, другими сло-

1 См.: Реформы России: правовое обеспечение / Ред. Г.В.Мальцева. — М.: Издво РАГС, 2005.

314

Демин А.А. Некоторые проблемы административного права современного Китая

вами, «это право, которое контролирует административную власть и защищает права человека от нарушений со стороны правительства. И в результате приходит к теории равновесия, основным содержанием административного права при которой должно быть как стимулирование административной инициативы, так и одновременно активное участие управляемых субъектов права. Он предлагает перейти от противостояния власти и человека к их сотрудничеству. Профессор Ло формулирует важное качество административного правоотношения в уравновешенной системе. Он пишет: «По сути, в уравновешенной структуре субъекты административного права – власть и противная сторона юридически равноправны», и экстраполирует на теорию вопроса: «По теории баланса субъект административного права и противная сторона также равноправны». Таким образом, профессор Ло выходит на известную в административно-правовой науке проблему соотношения властеотношения и правоотношения1. Напомним, что термин «властеотношение» применяется для определения так называемого полицейского государства, а властеотношение – для правового государства.

Одновременно в его теории заметны некоторые трудности. Так, рассматривая это самое равновесие, как бы доктрину борьбы и сотрудничества, как говорил А.Я. Вышинский, он не употребляет нигде понимание управляемого лица, гражданина или частного предприятия в качестве субъекта права. Скорее наоборот. В очерках профессор Ло часто говорит о двух полюсах управления: объекте и субъекте. Характерной является его фраза: «По теории баланса субъект административного права и противная сторона также равноправны». То есть выходит, что качество субъекта права автор признает только в отношении властной стороны административного правоотношения. В этой фразе Ло отражается позиция советского административиста Ю.М. Козлова. Ю.М. Козлов тоже считал, что административное правоотношение возникает между субъектом и объектом. В данном случае профессор Ло не находит доктринального определения второй стороны административного правоотношения и по всему материалу называет эту сторону «противной стороной», в лучшем случае «противную сторону» он называет «управляемой стороной».

1 Чечот Д.М. Административная юстиция: Теоретические проблемы. — Л.: Издво Ленинградского университета, 1973, стр. 10.

315

Очерки современного административного права Китая

При таком отношении, какая уж может быть «теория равновесия»! Между кем и кем? Сначала надо признать и гражданина, и предприятие субъектами права, и только тогда можно было бы говорить об их сотрудничестве, равновесии в их взаимосвязях. Здесь сама теория равновесия провисает.

Впрочем, даже Закон Китайской Народной Республики об административных наказаниях, принятый на 4-й сессии ВСНП восьмого созыва 17 марта 1996 года, в тех случаях, когда речь идет о гражданине, не называет его субъектом административного разбирательства, а называет «соответствующей стороной». Именно так звучат ст. 31, 39 п.1, 40, 42, 44, 46 и других Кодекса. И дело тут не в том, что под «соответствующей стороной» могут пониматься граждане, юридические лица и иные организации (статья 5). Права этих категорий субъектов административной ответственности, граждан, юридических лиц и иных организаций, — уравнены.

Парадоксально, но автор предлагает только ввести какие-то права китайскому гражданину: «С целью разрешения конфликтов и достижения баланса в административном процессе предлагается предоставить процедурные права гражданам не только в административной процедуре, но и в процедуре судебного надзора, где они также могут быть участниками».

При этом профессор Ло трактует положение Конституции КНР «Все граждане равны перед законом», — в том смысле, что под понятие «все» в этом случае должны подпадать не только граждане, но и все субъекты хозяйственной деятельности, включая административные органы. Отсюда среди постулатов профессора Ло фигурируют «концепция равноправия», «концепция равновесия», и все это по отношению к статусу государственных органов в рамках административного права. Представляется, что это вольная трактовка Конституции. При желании расширить пределы ответственности административных органов за положение дел в экономических отношениях и обществе это можно делать иным способом, нежели сомнительным толкованием Конституции. Необходимо просто избирать и назначать квалифицированных и добросовестных людей во власть, вносить соответствующие изменения в действующий закон, приспосабливая законодательство к изменившемся требованиям экономического оборота. Потому что уравнять статус органа государственной власти и гражданина – значит исказить всю сущность государственной формы организации общества, где властные органы отличаются

316

Демин А.А. Некоторые проблемы административного права современного Китая

именно тем, что имеют право давать обязательные указания гражданам. Поэтому они не могут быть уравнены в правовом статусе в принципе. Если, конечно, это не коммунистическая теория отмирания государства, когда государство трактуется как орудия насилия класса над классом.

Впрочем, влияния Ю.М. Козлова на профессора Ло, вероятнее всего, не оказано никакого. Скорее наоборот, труды американских ученых-административистов привлекают профессора Ло больше, чем старая советская школа административистики. Однако и тут с влиянием не представляется, что оно было достаточным. Несмотря на то, что профессор Ло учился в США у В. Гэлхорна, идеи административной юстиции для Китая даже при теории равновесия, сотрудничества властей с управляемыми субъектами, у профессора Ло не формируются. В то время как при введении административной юстиции каждый гражданин, безусловно, субъект права, может предъявлять административные иски любому должностному лицу государственного аппарата, не смущаясь своим статусом «противной стороны». До таких пределов «теория равновесия» даже в представленных трудах профессора Ло, как представляется, еще не развилась.

В любом случае: «новое административное право должно стать правом равновесия», — утверждает автор в третьем своем очерке «Теория равновесия: теоретические основы современного административного права».

Это сердцевина учения профессора Ло, его главное содержание. В пропаганде идеи равновесия в административном праве профессор Ло приложил массу усилий. «Основные идеи теории равновесия были впервые озвучены в докладе на конференции в 1990 году и подверглись там обсуждению. Позднее, в 1992 году, проект документа, озаглавленный «Теория равновесия в административном праве» был представлен на ежегодной конференции китайской Ассоциации административного права, а его немного измененный вариант, опубликованный в журнале «Правовая наука Китая» в начале 1993 года, привлек значительное внимание и вызвал активное обсуждение теории равновесия».

Рассматривая проблему дисбаланса власти, автор исходит из утверждения, что положение властной стороны административноправового отношения искажено: «Исполнительная власть чрезмерно сильна, а права противной стороны слишком слабы». Но это и есть нормальное положение дел в том административном праве, ко-

317

Очерки современного административного права Китая

торое он называет традиционным. «Традиционная наука об административном праве склоняется к тому, что постоянной особенностью административного права является неравноправность (непаритетность) субъекта права и противной стороны. Эти «односторонность, принудительность и неравноправность» отличают административное право от других субъектов правового поля». Такое положение автор признает дисбалансом и призывает к достижению баланса. Он пишет: «Наука об административном праве сможет преодолеть традиционную формулу только на основе диалектического мышления, поставив во главу угла субъект вместо отношений, необходимо создать новую теоретическую базу современного административного права, преодолевшую теорию управления и теорию сдерживания, соответствующую демократической политике и рыночной экономике. Эти теоретические основы, прежде всего, должны касаться самых основных отношений в административном праве – отношений субъекта права и противной стороны и давать системный ответ на все связанные с этим вопросы».

Представляется, что профессор Ло слишком легко надеется на свой проект сдерживания монополизма власти. Причем только по отношению к государственной власти, но не власти в частной компании. Отношения власти в предпринимательской компании он трансформировать в теорию равенства и равновесия не предлагает. Почему же он предлагает реформировать именно государство, пытаясь перевести его на несвойственные государству частноправовые рельсы? Причем не привлекая к своим рассуждениям творцов школы управления начала XX века: Тейлора, Форда, Эмерсона и др. Вероятнее всего, потому что профессор Ло разделяет воззрения современной американской доктрины, в то время как она полна противоречий и двусмысленностей, броская по форме, демократичная, но жесткая, когда дело касается государственной охраны частных интересов в США, так рельефно проявившейся в США в период мирового глобального экономического кризиса осени 2008 года.

Можно подумать, что автор воспринял англосаксонское представление об административном праве как о праве по преимуществу административно-процессуальном, праве, контролирующем администрацию, но не созданном администрацией, в полном соот-

318

Демин А.А. Некоторые проблемы административного права современного Китая

ветствии с точкой зрения американского юриста E. Фройнда1. И эта точка зрения, если бы она была воспринята в Китае грозит большими переменами в китайской правовой системе централизма и администрирования. Российская Федерация также стоит перед проблемой введения судов административной юстиции, не решаясь ее ввести. Но даже если она будет введена, сущность власти не изменяется, и статус властвующего субъекта уравнять со статусом частного лица введением искусственной теории равновесия вряд ли удастся. Нельзя обмануть естество. Исторической сущностью власти является то, что она монопольна. Надо стремиться к наведению в ней порядка, а не подменять ее искусственными теоретическими приемами, направленными якобы на защиту гражданина. Гражданин на самом деле заинтересован в наличии власти. Удовлетворение частных интересов возможно только при порядке в обществе, при публичном режиме законности. Так что укрепление государственной власти – это естественный интерес и потребность гражданина. Единственная проблема — сделать эту власть соответствующей интересам населения. Предлагаемый профессором Ло метод ее минимизации – вряд ли реальный путь. Но именно таким путем идет законодательство и в современной Российской Федерации, где административная реформа Путина—Фрадкова 2003–2004 годов тоже провозглашает ограничение вмешательства государства в экономику, что, естественно, противоречит самой сущности государства как социального института.

Теория профессора Ло в отношении административного права Китая исходит из того, что исторически отношения между администрацией и гражданами «всегда были натянутыми», поскольку «представители власти ищут границы своей компетенции не в законе, а в политике, т.е. они ориентированы на политику».

В советской правовой литературе, подготавливавшей разгром советской системы права, тоже административные органы изображались некими монстрами, душащими человека с его свободами, административно-командная распределительная система социализма осмеивалась как нечто несуразное. Однако можно сказать, что

1 Freund E. Cases on Administrative Law. — St. Paul, 1928. Приводится по: Никеров Г.И. Административное право США / Отв. ред. М.В. Баглай. — М.: Изд-во «Наука», 1977, стр. 22.

319

Очерки современного административного права Китая

свобода гражданина ото всех и вся не является ценностью вообще, ибо все развитие прогрессивного человечества проходит именно в условиях взаимозависимости, а не абстрактной свободы. Качество взаимозависимости субъектов права является определяющей характеристикой общества, а нисколько не свобода от общества, невозможная в принципе. Кстати, категории свободы в отношении граждан профессор Ло употребляет в своих трудах довольно редко. И правильно.

Рисуя наиболее обобщающую картину взаимоотношений власти с гражданином, профессор Ло находит две существующие концепции таких взаимоотношений и предлагает свою, третью. Первой являются концепции «контроля властей», под которой он понимает подход англосаксонской системы права (он говорит об англо-американском административном праве), когда законность действий органов власти контролируется со стороны граждан через суды как общей юрисдикции, так и административные суды. Он основывает эту теорию на воззрениях Дж. Локка. Второй концепцией он называет «теорию подчинения», то есть такие управленческие отношения между властями и гражданином, которые существуют в континентальной системе права, отношения в которой вектором направлены сверху вниз1, и положение, наиболее характерное для властных отношений государства с гражданином, где права человека подвержены нарушениям. После этого Ло предлагает свою концепцию «равновесия», одной из основных идей которой является равенство обоих сторон административного правоотношения, как обладающей властью, так и подчиненной власти. Он считает, что теория равновесия отражает плюрализм ценностей в обществе рыночного типа, где применим лозунг «пусть расцветают сто цветов».

На самом деле у профессора Ло нет вектора власти снизу вверх или сверху вниз. «Право является механизмом достижения управленческих целей, чаще всего называемых «публичными интересами». Частные лица, которые рассматриваются как объект деятельности управленцев, смотрят на право с совершенно другой точки зрения. Они поддерживают классическую модель верховенства права, которое должно охранять человека от нарушений со стороны пред-

1 Демин А.А. Административно-правовой метод: соотношение с другими методами правового регулирования. — Государство и право, 2005, № 6, стр. 13–19.

320