Очерки современного административного права Китая

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Переходный тип управления общественной сферой

ние избежать сокращения полномочий и отсутствие механического сковывания «рук» власти; в-третьих, необходимо одновременно с поддержкой, как и прежде, государства в качестве основной машины контроля, эффективно разрешить проблему применения общественными властными структурами своих контрольных полномочий. В-четвертых, надо реагировать на внутренние требования общественного политического управления прозрачности и открытости процесса, упорядоченность полномочий общественных органов в ходе контроля должна стать ключевым звеном контроля.

2. Механизм материального поощрения должен стать открытым, справедливым и высокоэффективным.

Без предоставления материального поощрения не будет права. Публичное право, если не потребует определения гражданских прав

вразличных формах в условиях модели общественного политического управления, то тогда должно предоставить открытый, справедливый и высокоэффективный механизм материальной помощи и материального поощрения власти.

1). Под так называемой открытостью подразумевается ситуация, когда механизм материального стимулирования власти должен

вполной мере придерживаться принципа открытости: если имеется субстанциональность участия граждан в общественном управлении и упорядоченность полномочий, то необходимо предоставить соответствующее материальное стимулирования властных структур; если некоторые права граждан могут быть нарушены со стороны общественных властных структур, то тогда требуется их обеспечение за счет материальной помощи. В соответствии с вышеизложенным формируется открытая структура: во-первых, механизм материального поощрения должен поддерживать открытость различных общественных отношений общественной сферы, различных правовых субъектов и интересов различных слоев населения; во-вторых, порядок предоставления материального поощрения и материальной помощи должен быть прозрачным, обществу должна предоставляться соответствующая информация, следует препятствовать предоставлению втайне помощи; в-третьих, требования открытости процесса предоставления материальной помощи для должностных лиц и прочих общественников. В будущем процесс предоставления материального поощрения и материальной помощи должен стать процессом создания общественного мнения при условии всеобщего беспристрастного одобрения.

281

Очерки современного административного права Китая

2). Под так называемой справедливостью подразумевается, что при оказании материального поощрения и материальной помощи власти должны придерживаться середины, не склоняясь ни к той, ни иной стороне, соответствовать принципам беспристрастности и честности. Это требует от субъектов, предоставляющих материальную помощь и материальное поощрение, во-первых, соответственное нахождение в срединной позиции, а именно, «невозможно стать судьей при рассмотрении собственных дел» и невозможно показывать свое разное отношение к сторонам, выражать предпочтение одной из сторон, дискредитировать одну из сторон; во-вторых, необходимо беспристрастно и справедливо вести дела и использовать законы и обеспечивать законность и рациональность выдачи материальной помощи и материального поощрения.

3). Под так называемой эффективностью подразумевается то, что материальное поощрение власти должно быть своевременным, а его себестоимость невысокой. «Медленная, с опозданием, справедливость — уже не справедливость». Своевременно требовать, чтобы предоставление права материального поощрения соответствовало установленному порядку, на каждом этапе достигался определенный временный эффект; а требование низкой себестоимости материального поощрения не только означает, что граждане только за счет выплаты низкой себестоимости получают право на материальную помощь масс, но и общественные органы при предоставлении власти материального поощрения должны осуществить баланс соответствующих интересов, усчитывая вышестоящее положение.

Мы считаем, публичное право во время строительства механизма поощрения общественного политического управления должно обратить внимание на следующее: во-первых, открытость механизма материального поощрения отнюдь не означает, что материальное поощрение власти будет безграничным, наоборот, может осуществляться в реальных соразмерных границах; во-вторых, следует построить в соответствии с различными формами действия общественного политического управления, одновременно с дифференцированными установками материального поощрения субстанционального права следует усилить материальное поощрение процедурного права — если процедурное право не обеспечено, то и общественное политическое управление не осуществляется. Для этого необходимо расширить и уточнить материальное поощрение права участия в процедурных действиях, а именно, имеется ли право участия, рав-

282

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Переходный тип управления общественной сферой

ны ли права участия, какова глубина и ширина участия, в полной ли мере проявляются просьбы и требования, государственные структуры осуществляют ли заслушивание мнений и предложений, ведутся ли строгие протоколы во время слушания дел, делаются ли по этим протокам соответствующие выводы и решения, высказываются ли мотивы, имеются ли четкие уведомления о правах на материальную помощь и т.д. В-третьих, необходимо на основе четкого разделения функций различных форм предоставления материальной помощи, касающихся социального урегулирования, споров между гражданами, вторичных обсуждений и административных исков, усилить согласованность, связанность и сочетаемость функций, определить пределы возможного увеличения и расширения форм материальной помощи, в первую очередь это касается развития полного удовлетворения функций организаций общественного самоуправления по предоставлению материальной помощи и устранения конфликтов. Все это также является важным значение общественного политического управления, должно препятствовать появлению в праве предоставления материальной помощи ситуаций «разбивания кучи» — а в судах появления «усталости от судов», а также появления бездействия механизма урегулирования споров: в-четвертых, следует распределить исполнительную систему по решениям о предоставлении помощи, надо усилить степень исполнения.

3. Механизм ответственности общественного политического управления должен быть четко продуманным, широко распространенным и многообразным.

Система юридической ответственности модели общественного управления потеряла односторонность, публичное право усилило служебные права и облегчило служебную ответственность, усилило привлечение к ответственности частных лиц за противозаконные действия и, наоборот, сократило ответственность государственных органов за противозаконные действия. Следует отметить, что система ответственности общественного политического управления должна иметь тенденцию к всесторонности, безразлично, кто совершил злоупотребления правами — частное лицо или организация — все должны нести ответственность за противозаконные действия. Публичное право должно только, в первую очередь руководствуясь принципом сочетания прав и ответственности, построить комплексную систему симметричного сочетания прав и ответственности и симметричного сочетания прав и обязанностей. Только при этой предпосылке

283

Очерки современного административного права Китая

можно построить четко продуманный, широко распространенный, многообразный механизм ответственности общественного политического управления. Во-первых, под так называемой четкой продуманностью подразумевается, что положения об ответственности должны быть детализированы и не оставляют лакун для ответственности и возможности для устранения от ответственности: служебная ответственность должна соответствовать служебным правам, ответственность за противозаконные действия должна соответствовать противозаконным действиям, все эти понятия тесно связаны и следуют друг за другом. Надо избежать проблемы наличия прав и отсутствия ответственности или наличия больших прав и маленькой ответственности, а также избежать проблемы наличия ответственности и отсутствия прав или наличия малых прав и большой ответственности, для этого следует осуществить единство прав и ответственности. На этой основе построить комплексный, совершенный, действенный механизм изучения ответственности в общественного политического управления, определить «необходимость изучения наличия ответственности». Во-вторых, так называемая широкая распространенность означает многополярность субъектов ответственности общественного политического управления и неизбежным результатом осуществления в модели общественного политического управления объединения прав и обязанностей и стремления к многополярности полномочий. Не стоит класть все яйца в одну корзину, это условие широко распространено в случае управления рисками, когда ответственное мышление способствует широкому распространению общественного политического управления, только осуществив изменение неограниченной ответственности в ограниченную, появится возможность обеспечить подлинное выполнение юридической ответственности. Распределение ответственности является предпосылкой распределения служебных прав. Публичное право поэтому должно определить структуру разделения таких различных служебных прав, как разделение права расследования и принятия решения, разделение права технической оценки и административную исполнительную власть, разделение права принятия решений и их исполнения, разделение права наказания и поощрения, разделения прав регистрации. В-третьих, так называемая многообразность означает: 1) многообразие источников ответственности, включая ответственность по закону или по контракту; 2) а также означает многообразие форм ответственности, например, административные взыскания

284

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Переходный тип управления общественной сферой

с работников общественной сферы, наказания общественных органов за противозаконные действия в виде возмещения и штрафов, выплачиваемых государству, обсуждения в прессе и т.д.; к частным лицам и организациям применяются различные наказания в виде морального, финансового наказания, административного взыскания и физического наказания; 3) также означает многообразие механизма определения ответственности, например, различные спорные вопросы, включая односторонность решения администрации о наказаниях, решения судебных дел в результате мирового соглашения или выплаты государству соответствующего возмещения, решения уголовных дел; 4) многообразие форм реализации ответственности, например, осуществление самостоятельного или принудительного исполнения решений, в том числе принудительное исполнение может быть разделено на самостоятельное исполнение силами административных органов и на принудительное исполнение после обращения

всуд.

III.Расцвет общественного политического управления стимулирует изменение публичного права

Выбор одновременно действующей и взаимодополняемой модели управления общественной сферой и положений публичного права определяют изменение модели управления общественной сферой от однополярного государственного управления к общественному политическому управлению, таким образом, публичное право, соответствующее модели государственного управления, должно трансформироваться в публичное право общественного политического управления. Короче говоря, это всестороннее изменение публичного права должно одновременно осуществляться в трех направлениях — институциональной основе публичного права, структуре институтов и разработке механизма, концентрированно реализуя постепенный переход от доминирующего положения государственного управления к традиционному публичному праву. В конечном итоге, в ходе изменений формируется современное публичное право, отвечающее требованиям общественного политического управления.

(1). Общественное политическое управление подталкивает публичное право к созданию своей институциональной базы.

285

Очерки современного административного права Китая

Мы считаем, что три таких понятия, как отношения публичного права, выбор ценностных категорий публичного права и интересы публичного права, формируют довольно крепкую институциональную базу публичного права. Представления традиционного публичного права во время рассмотрения внутренней противоречивости таких понятий институциональной базы публичного права, как права и полномочия, свобода и порядок, общественные и частные интересы, так как отсутствует диалектический анализ и рациональное осмысление, могут довольно легко привести к ситуации, когда невозможно за всем уследить или оказаться одной из сторон предпочтения. Все это вызывает появление среди институтов публичного права структурных недостатков, а при перестройке институциональной структуры традиционного публичного права крайне трудно избежать появления дисбаланса. Расцвет общественного политического управления привел к существенным сдвигам в выборе модели управления общественной сферой, это, вне сомнения, принесет огромные потрясения в институциональную базу публичного права: необходимо не только перестраивать отношения между общественными полномочиями и общественными правами, но и потребуется вновь перераспределить ценностные категории публичного права (эффективность, справедливость, беспристрастность, свобода, порядок). Кроме этого, также необходимо снова установить отношения между общественными и частными интересами. Если сделать таким образом, то только тогда можно будет для структуры современного публичного права предоставить надежную институциональную основу.

1. Общественное политическое управление способствовало постепенному отходу в понятиях отношений публичного права от позиции антагонизма и ограничения к позициям взаимодействия и сотрудничества.

В модели общественного политического управления общественные органы и граждане в качестве субъектов управления сами равноправно участвуют в решении общественных дел и принятии по ним решений. Это требует построить отношения взаимодействия и сотрудничества в публичном праве. Говоря в целом, в ходе перехода от модели государственного управления к модели общественного политического управления в отношениях публичного права должны произойти крупные изменения в трех областях: во-первых, вновь переосмыслить общественные полномочия, предоставить общественным полномочиям новый уровень, изменить неизбежность применения

286

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Переходный тип управления общественной сферой

общественных и правительственных полномочий принудительного характера в вероятность их применения. Такие полномочия не должны быть исключительной принадлежностью правительства, а формы реализации полномочий вряд ли могут ограничиваться только принудительными мерами. На основе одновременного учета критериев публичного права и обеспечения всестороннего планирования следует внедрить многополярность субъектов реализации общественных полномочий и множественность видов действий. В то же время следует повсеместно осознать, что общественные полномочия это палка о двух концах, имеется активное значение обеспечения и совершенствования гражданских свобод, также имеется пассивное значение нарушения гражданских свобод, поэтому надо основываться на расширении публичного права и ограничении возможного его сокращения. Во-вторых, снова определить права граждан, предоставить новое значение понятию «гражданские права». Не давать гражданам пассивные права, которые не могут не быть нарушены общественными полномочиями, но и предоставить гражданам активные права, имеющие больше возможностей для развития. Кроме того, еще следует расширить различные виды и рамки гражданских прав, тем самым создать совпадение с расширением общественных прав. В-третьих, публичное право должно на основе нового определения общественных и гражданских прав в полной мере уточнить «общественный характер» в понятии управление общественной сферой и превратить общественный продукт в объект одновременного внимания и управления со стороны общественных органов и народных масс. За исключением проявления превышения общественных полномочий и общественных прав и частичного их прорыва, следует всесторонне и диалектически относиться к проблеме специфической взаимодополняемости общественных полномочий и гражданских прав. В конце изменить присущие традиционному публичному праву отношения антагонизма и ограничения в отношения сотрудничества и взаимодействия1.

1 Некоторые ученые считают, что в ходе общественного политического управления правительство и прочие общественные организации образуют изменчивую, сложную сетевую систему. В сельском обществе, индустриальном обществе, то есть в любом несетевом обществе, его изменения осуществляются в соответствии с планированием, направлением и управлением со стороны правительства, занимающего центральное место, однако в обществе сетевых стандартов правительство только

287

Очерки современного административного права Китая

2. Общественное политическое управление способствует пересмотру ценностных категорий публичного права.

В модели управления общественные органы в общественных отношениях занимаются распределением. Значение стабильности общества и порядок правления часто в силу одностороннего перехода приводят к затемнению понимания еще более коренных, еще более важных ценностных категорий. Требования общественных ценностных категорий часто не находят полного отражения. Однако основные позиции модели политического управления хотя и отражают и удовлетворяют интересы масс, а также в результате максимальной реализации гражданских свобод выступают в качестве начальной цели, а порядок выступает в качестве начальной ценностной категории. В различных ситуациях в числе способов реализации свобод и других ценностных целей отмечается: «свобода — это сущность, порядок — средство». Поэтому общественное политическое управление требует от публичного права пересмотреть соотношения ценностных категорий. Во-первых, надо разрешить проблему ошибочности ценностных категорий традиционного публичного права. Ценностные категории публичного права — это своего рода удовлетворение со стороны публичного права объективных требований его субъектов. Хотя публичное право должно обеспечивать нормальную реализацию общественных полномочий, но не может по причине изменения стать

есть управляющий сетевыми направлениями, больше не играет роли центра общества. Правительство и другие общественные организации вместе образуют взаимозависимую организационную сеть. В силу того, что проявившиеся в сетевом обществе проблемы довольно сложны, поэтому возможности отдельных правительственных министерств разрешить эти проблемы ограничены. Правительство должно сотрудничать с прочими организациями, имеющими сетевой статус, и только тогда может эффективно реагировать на требования общества. Сотрудничество — это процесс изменения ситуации, правительство может непрерывно изменять сетевые направления и выбирать себе партнеров для сотрудничества. Особенностью сетевой системы является понимание каждым участником, что можно на основе взаимодействия выработать новые способы решения сложных проблем. Чжу Дэли. «Вангэ чжуан гунгун чжили хэцзо юй гунчжи» (Сетевая обстановка общественного политического управления: сотрудничество и общественное управление). Хуачжун шифань дасюэ сюэ бао (Жэньвэнь шухуэй кэсюэ бань). 2004. № 2. С. 9. Рассмотрение с позиций сетевого общества функции правительства представляет собой интересный ракурс, однако надо всесторонне определить роль правительства в структуре общественного политического управления, также следует больше исследовать место правительства в соотношениях государство и общество, правительство и рынок.

288

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Переходный тип управления общественной сферой

откликом на власть и управление общественных органов, но должно в полной мере реагировать на законные требования масс. Во-вторых, разрешить проблему, когда ценностные категории публичного права не в состоянии контролировать всю ситуацию. Например, жертвуя такими понятиями, как справедливость, порядок, рациональность целей, реальность политики и гражданские свободы, или теряя их, происходит замена ценностных категорий. В холе реализации субстанциальной справедливости, инструментальной рациональности, формального управления по закону, общественного порядка необходимо всесторонне уточнить содержание ценностных категорий публичного права, провести всестороннее планирование и упорядочивание. В-третьих, ценностные категории, не вошедшие в модель управления, также нуждаются в новом переосмыслении. Следует пересмотреть ценностные категории публичного права в следующем направлении: категорию свобода определить в качестве базовой категории, порядок — в качестве конечной, с помощью справедливости способствовать эффективности, поставить человека во главу угла, а порядок и правила — в качестве средства; усилить рациональное распределение и ранжирование различных цепочек ценностных категорий, упорядочить их взаимосвязи. В-четвертых, всемерно расширять рамки применения ценностных категорий, осуществить максимизацию границ охвата ценностными категориями. Например, равенство субъектов публичного права не только означает равенство между полномочиями субъектов, но и включает равенство между властными субъектами и правовыми субъектами. Вторые могут на основе юридического равенства равноправно участвовать в процессе управления1. Еще один пример, нельзя понятие развитие ограниченно

1 Сравнивая эпохи управления, можно установить, что в период общественного политического управления усиливается равенство субъектов управления, в первую очередь равенство между властными субъектами и правовыми субъектами. Не только потому, что усиливается обязательность условия, что равноправное участие является предпосылкой общественного политического управления, но и потому, что научнотехническое и информационное развитие и обобществление полномочий делают возможным изменения. В марте 2001 г. в Неаполе прошла 3-я Всемирная конференция по вопросу «как электронное правительство способствует демократии и развитию», среди выводов конференции отмечалось: «между правительством и гражданами построить равноправные отношения, способствовать тому, чтобы граждане и предприятия стали определенной решающей силой в процессе сотрудничества с электронным правительством».

289

Очерки современного административного права Китая

сводить только к приросту ВВП, а надо рассматривать координированное развитие экономики и общества. в конце концов, также надо при помощи стабильного развития добиться всестороннего развития человека. Еще пример, понятие свобода не только включает в себя понятие пассивной свободы, когда не могут быть нарушены законные права и интересы, но также должна включать активную свободу, активно развивающую скрытые возможности человека.

3. Общественное политическое управление стимулирует перестройку базы интересов публичного права.

Распределение институтов публичного права — это своего рода признание и обеспечение требований интересов субъектов общественных отношений. Система любых общественных отношений может быть построена только на базе особых интересов, в свою очередь база интересов также непосредственно определяет состояние системы публичного права. Всем известно, что общественное политическое управление является своего рода результатом действия двух сил — общественных структур, стремящихся к максимизации общественных интересов, и правовых субъектов, стремящихся к максимизации частных интересов. Все это имеет строгое отличие от одностороннего действия в условиях модели управления, когда только общественные органы стремятся к максимизации общественных интересов. Таким образом, если мы говорим, что база интересов публичного права, соответствующего модели управления, в узком смысле определяется как общественные интересы, что как будто не исключается логикой вещей, то тогда следует сказать, что база интересов публичного права, соответствующая требованиям общественного политического управления, обязательно должна быть образована из двух компонентов — общественных и частных интересов, «значение публичного права заключается в балансе общественных и частных интересов»1. Как раз поэтому при переходе от модели управления к модели общественного политического управления необходимо осуществить перестройку базы интересов публичного права: во-первых, необходимо отобрать наиболее подходящие и соответствующие истине определения общественных интересов из сочета-

1 Carol Harlow. «Law and Public Administration, Convergence and Symbiosis». International Review of Administrative Science. Vol. 71 (2) h. 283 ( 2005); Peter cane, responsibility in Law and Morality. Oxford-Portland Oregon (2002). Р. 254, 278.

290