Очерки современного административного права Китая

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Баланс и дисбаланс административного права

права противной стороны, это привело к невозможности «количественного» сравнения сторон. Фактически так называемый «баланс» отношений является юридическим равноправием положения сторон. В частном праве власть и права имеют единую природу, поэтому критерием паритета может быть баланс отношений. Что касается административного права, там нет количественных критериев для определения паритета субъекта права и противной стороны, баланс можно определить только по паритету юридического положения. У сторонников теории баланса попытка определить критерии баланса бросила вызов традиционным формулам науки об административном управлении.

2. Структурное равновесие

Трансформация формулы в современной науке об административном праве в корне изменила ошибочное представление, что административному праву органически присущи непаритетные отношения. Сторонники теории баланса прилагают все силы для рационального объяснения явлений дисбаланса и предлагают теоретические меры для их устранения. Согласно их взглядам, баланс в административном праве — это структурное равновесие административной власти и интересов противной стороны. Это проявляется на следующих четырех уровнях.

Первый. Со стороны кажется, что структурный баланс представляет собой независимое противостояние административной власти и противной стороны. Поскольку интересы власти и противной стороны имеют различную природу, то взаимное положение их интересов отличается от равноправия субъектов гражданского права, баланс их отношений в количественном выражении не однозначен, налицо приоритет административной власти перед противной стороной, в процедурном порядке позиции противной стороны сильнее, практически это уравновешивает непаритетные отношения.

Второй. По сути, в уравновешенной структуре субъекты административного права — власть и противная сторона юридически равноправны. По теории баланса субъект административного права и противная сторона также равноправны. В общем, нет специального указания о том, что при любых отношениях на любом этапе действий

51

Очерки современного административного права Китая

субъект права и противная сторона полностью равноправны1, иногда равноправие невозможно, а его осуществление может привести к нарушениям административного права. Качественные и количественные различия прав и интересов сторон способствуют тому, что субъект права, используя правила игры, может достичь оптимального равновесия, удовлетворяющего обе стороны, и путем взаимодействия достичь максимальных результатов в общественном благополучии2.

Третий. Что касается отношений между административной властью и общественными структурами, на этом уровне осуществился баланс спроса и предложения. Поскольку административное право является важной составной частью общественной структуры, то рациональность отношений между субъектом права и противной стороной полностью зависит от потребностей и реакции общества. Современная демократическая политика и рыночная экономика требуют, чтобы между субъектом права и противной стороной установились отношения взаимодействия и сотрудничества. Структурное равновесие, обусловленное законом баланса, как раз соответствует этим требованиям. Этому также способствует баланс спроса и предложения в административно-юридической системе. Как бы ни были завышены или занижены полномочия власти или права противной стороны, им нелегко правильно реагировать на потребности общества. Дисбаланс спроса и предложения в системе неизбежно вызывает структурный дисбаланс в административном праве.

Четвертый. Что касается распределения внутренних факторов власти, структурное равновесие прав и власти означает максимальное удовлетворение общественных интересов, предусмотренное за-

1 С учетом функций управления, службы и быстрого реагирования администрации невозможно требовать того, чтобы при всех случаях административноюридических отношений субъект права и противная сторона были бы полностью равноправны; наоборот, в некоторых сферах для достижения эффективности и порядка требуется приоритет и принудительный характер действий со стороны административной власти.

2 В административно-экономическом праве можно достичь еще большего равновесия и взаимодействия между сторонами. В нынешней экономической системе предприятие является довольно крупной экономической структурой, к тому же большую роль играют промежуточные структуры. Имеется полная возможность установления правил игры между субъектом административно-экономического права и противной стороной.

52

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Баланс и дисбаланс административного права

конодательством. При этом обеспечивается оптимальное распределение ресурсов административного права, как и других общественных ресурсов, юридическое положение субъекта права и противной стороны, справедливость и эффективность. Однако для обеспечения всего этого необходимы правовые реформы, от них будет зависеть повышение или понижение юридического статуса, степени равноправия или справедливости1.

Так называемый «баланс административного права», с точки зрения сторонников теории баланса, — это структурное равновесие между административной властью и противной стороной. Практически это сводится к рациональному распределению общественных и частных интересов. В уравновешенной структуре максимальное внимание уделяется субъектам права, при этом достигается баланс спроса и предложения, баланс между внутренними движущими силами системы и внешним давлением2.

III.Структурное равновесие, структура механизмов и системы административного права

Осуществление ценностных целей любого административного права зависит от определенных механизмов. Эти механизмы не создаются произвольно законодателем, а постепенно формируются на основе рационального выбора субъекта административного права, они постоянно совершенствуются и корректируются. Сбалансированное право – это административное право, в котором путем правил игры достигается структурное равновесие. В результате механизмы административного права в сбалансированной системе по-

1 Необходимо заметить, что в законе баланса эффективность, справедливость, управление по закону, демократические свободы и прочие ценности – это всего лишь относительные категории, в отрыве от времени пространства они не имеют практического значения.

2 Отсутствие баланса между административной властью и противной стороной приводит к внутреннему дисбалансу между общественным и частным. Однако механизмы и функции стимулирования в современном административном праве устанавливают отношения взаимодействия и сотрудничества между субъектами власти и противной стороной, что способствует появлению новых интересов и их развитию.

53

Очерки современного административного права Китая

зволяют субъекту права, используя механизмы стимулирования, добиваться максимального удовлетворения интересов в определенные временные и пространственные промежутки. Присущие им также механизмы ограничения в пределах рационального выбора субъекта права обеспечивают сочетание общественных и конституциональных структур. Механизмы сдерживания и стимулирования сбалансированного права являются конечным пунктом предыдущего этапа административных игр и начальным пунктом следующего этапа, таким образом, создается системная структура административного права, носителю которой присущ структурный баланс.

1.Механизмы сдерживания и стимулирования в структурном праве1

Процесс применения административного права — это процесс регулирования отношений и контроля между народными массами и правительством, процесс формирования административных отношений. Осуществление функций административного права играет роль регулятора в обществе. Свойства механизмов административного права непосредственно определяют его административные функции и влияют на баланс отношений. Так же как и административная юридическая система, механизмы административного права обладают тремя особенностями.

Первая. Механизмы административного права одновременно содержат в себе принципы формирования и применения, представляют собой единый комплекс механизмов определения, осуществления, применения и соблюдения. По горизонтали в механизмах административного права четко воплощается процесс исторического развития административно-юридической системы; по вертикали механизмы административного права помогают объяснить логические связи в конкретных административно-юридических системах в определенные исторические периоды.

Вторая. Механизмы административного права содержат в себе логические законы эволюции и развития. Их особенностями являются упорядоченность, последовательность и долговременность.

1 Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Механизмы сдерживания и стимулирования в современном административном праве. «Чжунго фасюэ». 2000. № 3.

54

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Баланс и дисбаланс административного права

В этом их отличие от этапности, локальности и кратковременности конкретных административно-юридических систем.

Третья. Носителем механизмов административного права является административно-юридическая система. Различные конкретные административно-юридические системы отражают эти механизмы с различных сторон. Обычно изменения в административноюридической системе сдерживаются механизмами административного права; в свою очередь, формирование и развитие механизмов административного права неизбежно зависит от изменений в системе.

Так же, как рыночные механизмы стимулирования и сдерживания способствуют рыночной конкуренции1, так для осуществления

иподдержания структурного равновесия в административном праве требуется наличие и совершенствование механизмов сдерживания

истимулирования. Механизмы сдерживания проявляются в использовании административной власти для профилактики и пресечения нарушений, а также для предупреждения злоупотреблений правами противной стороной. Стимулирующая функция проявляется в стимулировании активности субъекта административного права, создает благоприятные условия для развития общественных и частных интересов, способствует осуществлению противной стороной ее законных прав, способствует установлению отношений взаимодействия и сотрудничества между субъектом права и противной стороной2.

1 Проф. Цянь Ин считает, что рыночная экономика опирается на сдерживание и стимулирование. Это похоже на тормоза и двигатель в автомобиле. Без сдерживающих факторов экономка может сойти с рельсов, с другой стороны, без стимулирования невозможен рост. Стимулирование еще более важно, чем сдерживание. Различия между рыночной и плановой экономикой различаются не столько в методе распределения ресурсов, сколько в методах сдерживания и стимулирования. См.: Цянь Ин. Стимулирование и сдерживание. «Цзинцзи шэхуй тичжи бицзяо». 1999. № 5.

2 Теория баланса сводит механизмы административного права к механизмам сдерживания и стимулирования, однако это вовсе не означает одинаковую важность указанных механизмов. Степень значения сдерживания и стимулирования может быть различной и для субъекта права, и для противной стороны. Практически в административном праве необходимо структурное равновесие, обеспечивающее осуществление власти и защиту интересов. В современном Китае механизмы административного права направлены на сдерживание власти и стимулирование противной стороны к упорядоченному участию в административном процессе.

55

Очерки современного административного права Китая

Хотя механизмы сдерживания и стимулирования в сбалансированном праве обладают относительной независимостью, их невозможно произвольно разделять, функционально они взаимозависимы и обладают свойствами взаимного существования и стимулирования. Так, стимулирование противной стороны к активному участию в административном процессе расширяет ее права и создает благоприятные условия для контроля. Баланс механизмов стимулирования и сдерживания в современном административном праве отвечает интересам доброкачественного взаимодействия правительства и рынка, государства и общества. Субъект административного права путем многосторонних игр создает сбалансированную систему мер и добивается структурного баланса в административном праве.

Функции механизмов административного права стали системным соединением между различными частями административного права, между различными уровнями административно-юридической системы. Они оказывают логическую поддержку в осуществлении прав субъектами административного права и защите интересов противной стороны, они обеспечивают органичность структуры всей системы административного права.

2.Институциональная структура административного права

Система — это носитель механизмов административного права, функции сдерживания и стимулирования административного права неизбежно находят проявление в конкретной системе; структурное равновесие административного права содержится в структуре гармоничной системы. Это проявляется в системах, сочетающих справедливость и эффективность, и в молчаливом согласии, достигнутом между различными системами административного порядка.

Первое. Структурный баланс сдерживается ценностными целями справедливости и эффективности. Сторонники теории баланса считают, что установление ценностных целей административного права способствует удовлетворению возрастающих общественных и частных интересов, в результате этого достигается максимальный уровень общественных интересов. Цель, выражающая максимальный уровень общественных интересов, может быть интерпретирована как оптимальное сочетание справедливости и эффективности. В современном административном праве достойны осуществления толь-

56

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Баланс и дисбаланс административного права

ко те цели, которые максимально сочетают в себе справедливость и общественные интересы. Эффективность не должна ограничиваться административным эффектом, она должна включать эффективное распределение общественных ресурсов. Справедливость не должна означать только справедливое распределение между обществом

иличностью, он должна затрагивать справедливое распределение частных интересов. Цель сочетания справедливости и эффективности в высокой степени разъясняет различия между балансом в структурной системе и законом сдерживания в управлении.

Второе. Структурный баланс зависит от гармоничной юридической системы административного права и системы юридического порядка. Сторонники теории баланса считают, что административная субстанция и административный порядок в одном административном действии неразделимы1. Что касается административного процесса, в любых административных действиях содержатся три этапа: расследование, принятие решения и объявление, на каждом этапе осуществляется системное упорядочение субстанции и порядка2. Справедливость административного права включает справедливость процесса

исправедливость субстанции. Справедливость указывает не только на справедливость, но и на эффективность. Справедливость административного права проявляется в структурном равновесии административной власти и интересов противной стороны. На практике эффективность и справедливость между субъектом права и противной стороной достигается за счет рационального построения системы субстанции и системы процесса. Это требует сложных отношений взаимного реагирования, как минимум имеется 4 вида отношений.

1)Административная программа, способствующая достижению эффективности для субъекта права; возможен ущерб административной справедливости.

2)Подробная административная программа, способствующая достижению справедливости для субъекта права; возможны потери эффективности.

1 Она отличается от субстанции и порядка в теории управления, отличается от порядка и субстанции в теории сдерживания. Сторонники теории баланса считают, что субстанция и порядок диалектически едины.

2 См.: Сионо Х. Административное право; перевод Ян Цзяньшунь. Фалюй чубаньшэ, 1999. С. 63.

57

Очерки современного административного права Китая

3)Относительно простая административная программа, способствующая достижению эффективности для противной стороны; не исключен ущерб для справедливости.

4)Сложная программа, способствующая справедливости для противной стороны; возможны потери эффективности.

Кроме того, имеются программные обязанности субъекта права, защищающие программные интересы противной стороны. Обычно во внутренних административных программах приоритет уделяется эффективности, а справедливость ставится на второе место; во внешних программах – наоборот.

Очевидно, что для достижения справедливости административного права нельзя не учитывать различные эластичные объективные обстоятельства. Сторонники теории баланса считают, что при осуществлении сбалансированного права весь процесс подчинен ценностным целям эффективности и справедливости, это процесс рационального распределения административной власти и интересов противной стороны, в течение которого осуществляется регулирование административно-юридических институциональных структур. Этот сложный комплексный процесс зависит от многосторонних правил игры. В сбалансированном праве только при гармонических отношениях субстанции и процесса можно избежать напряженных отношений между субстанцией и процессом в ограничении и управлении, которые могут привести к административному дисбалансу.

Третье. Структурное равновесие проявляется в гармонических отношениях между административно-юридической и надзорной системами. Структура сбалансированной системы является сложным комплексом административно-юридических институций разного уровня, основы которых составляют принципы административного управления по закону. Эта структура должна обладать функциями упорядочения, руководства и наказания, для чего необходимы две системы:

1)система регулирования административных отношений. Она определяет права и обязанности, способы управления и меру ответственности в случае нарушения; она определяет также права, обязанности и ответственность противной стороны;

2)система регулирования административного контроля определяет основные обязанности субъекта контроля при судебном разбирательстве, а также методы надзора.

58

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Баланс и дисбаланс административного права

Четвертое. Структурное равновесие требует гармонии между принципами и положениями административного права. Структурными элементами административно-юридической системы являются принципы и положения. Процесс монтажа и демонтажа структуры – это процесс совершенствования и отбора, включающий становление, изменение и отмену принципов. Во всей структуре системы административного права нельзя обойтись без принципов и положений. Хотя в положениях четко определены права и обязанности и их исполнимость, между конкретными положениями нет должной связи, на практике может произойти «обрыв цепочки». Административные принципы часто инициируют систему положений, дополняют недостатки и восполняют пробелы, тем самым создают сбалансированные структуры.

В Китае законодательные органы обязаны создавать всю структуру административного права, сознательно используя механизмы сдерживания и стимулирования создавать административноюридическую систему. Особое внимание должно уделяться сдерживанию административной власти, стимулированию противной стороны к участию в создании административных положений. Кроме того, поскольку принципы еще не играют должной роли в административном праве Китая, от науки об административном праве требуется углубленное конкретное и абстрактное изучение применения административного права на практике, также необходимо целенаправленно использовать основные принципы зарубежного административного права.

IV. Балансирование административного права и методы игры

Структурный дисбаланс в административном праве и проблемы его преодоления стали главной задачей развития и совершенствования современной науки об административном праве. Она получила мощную теоретическую и практическую поддержку со стороны административных реформ, имевших место в конце 70-х – начале 80-х годов 20-го века. С другой стороны, она откликнулась на множество институциональных и правовых требований, возникших в результате повышения роли экономических и социальных ценно-

59

Очерки современного административного права Китая

стей в современном обществе1. Несмотря на разность стартовых позиций, административное право всех стран осознанно или бессознательно уделяет основное внимание механизмам сдерживания и стимулирования, опираясь на многосторонние правила игры субъектов права, заново создает новую административную систему, благоприятную для сочетания эффективности со справедливостью, сочетания частных и общественных интересов, стимулирует переход от дисбаланса к балансу.

1. Балансирование административного права

Структурный баланс в административном праве означает оптимально благоприятное распределение интересов субъектов права,

внем не должно быть движущих сил, способствующих переменам

всистеме. Однако если структурный баланс еще не достигнут, неизбежно сформируются внутренние силы, которые будут стимулировать баланс интересов. Структурный баланс административного права — это всего лишь относительный баланс при строгом соблюдении вышеуказанных условий2. Любые перемены в обществе неизбежно приведут к нарушению баланса между спросом и предложением в административной системе, к ослаблению структурного баланса

вадминистративном праве. Под давлением внешних и внутренних сил вопрос балансирования в административном праве превратится

включевую проблему современности.

1 Следует заметить, что на Западе предпринимаются попытки разрешить правительственно-финансовые кризисы, кризисы управления и доверия на основе теории «нового общественного управления». Эта теория предполагает, что центр внимания общественной администрации должен переместиться с субъекта на объект, с власти на обслуживание, с эффективности на себестоимость, с частных интересов на общественные. Эта теория существенно отличается от теории баланса в административном управлении. Наука об административном управлении должна объяснять явления и решать проблемы, опираясь на теорию «нового общественного управления». См. относительно теории «нового общественного управления»: «Синьхуа вэньчжай». 2000. № 10.

2 Здесь следует учесть 4 гипотетических предпосылки: 1) неизменность сдерживающих экономических и политических факторов; 2) неизменность моральных и этических устоев; 3) неизменность общественного мнения относительно эффективности, справедливости, порядка, управления по закону и свобод; 4) неизменность понятий об интересах.

60