Очерки современного административного права Китая

Предисловие

комплексом. Следовательно, регулирующие эти отношения нормы тоже разнообразны, включают субстанциональные, процессуальные, а также судебные нормы. Эти нормы еще могут быть разделены на несколько конкретных норм. Таким образом, сформированы разнообразные, многовекторные и взаимодействующие отношения прав (власти) и обязанностей, т.е. структуры прав (власти). Равноправие в правовом положении субъектов административного права воплощается в ряде структур прав (власти). Структуры прав (власти) можно регулировать, деконструировать, реструктурировать. Права и обязанности в административном праве в целом должны стремиться к динамическому балансу. Жизнеспособность и ценность теории равновесия в современном административном праве заключаются именно в этом. В традиционной науке административного права разнообразные отношения упрощенно сводились к отношениям управления и подчинения, административные отношения рассматривались как вертикальные, однообразные, а наука административного права – как наука об отношениях власти. Это обусловлено ее метафизическим мировоззрением. Теория равновесия в современном административном праве представлена именно для преодоления недостатков традиционной науки административного права. Здесь стоит отметить, что наше изучение динамического баланса прав и обязанностей в области административного права не ограничивается субъективным размещением законодателей и административным регулированием структуры административного права, мы также обращаем внимание на принципы и реальный процесс законодательства на демократических и научных началах. На самом деле для достижения реального баланса прав и власти требуется много условий и факторов, структурное регулирование нельзя осуществлять произвольно. Например, определенные рамки конституционального правления, определенный механизм и общественный выбор представляют собой диалектическое единство объективных и субъективных аспектов, органическое соединение партийного руководства с положением народа как хозяина страны и управление государством на основе права.

Теория равновесия уделяет особое внимание формированию механизмов административного права, учитывая, что реализация общественного политического управления включает не только трансформацию правительства, формирование гражданского общества, но и создание научного механизма в общественной сфере. В одной статье настоящего сборника мы позаимствовали соответствующие понятия

11

Предисловие

из институциональной экономической теории, специально рассмотрели вопросы административного права и механизмов ограничения и стимулирования. Эта статья под заголовком «Современная наука административного права и механизмы ограничения и стимулирования» впервые была опубликована в 2000 г. и вызвала положительные отклики среди ученых. По мнению некоторых из них, указанная статья представила тенденцию развития взаимодействия и взаимного проникновения между разными научными дисциплинами. С учетом практики развития публичного права мы считаем, что усиление формирования механизмов должно также включать усиление формирования механизмов координирования и саморегулирования. Поскольку неизбежно будет возникать дисгармония или даже противоречия между субъектом прав и субъектом власти, нужны целесообразные механизмы для осуществления регулярного координирования, консультаций, диалога и снятия противоречий. Кроме того, все субъекты отношений в сообществе должны усилить собственное строительство, создать совершенный механизм саморегулирования. Это будет основой стабилизации и развития сообщества. Органическое соединение названных механизмов способствует объединению имеющихся преимуществ всех сторон сообщества, выявлению их активности, обеспечению и стимулированию стабильности, инновации и устойчивого развития сообщества.

Теория равновесия придерживается курса на управление государством на основе закона. Она исходит из того, что управление государственными политическими делами должно осуществляться на основе закона, а не по усмотрению отдельных лиц. Дух соблюдения законности и правопорядка должен воплощаться во всех областях и аспектах государственной и социальной жизни. Под правопорядком понимается управление на основе правовых норм. В традиционном понимании только разработанная или одобренная государством система норм поведения, реализация которой гарантируется государственными органами, называется законом. На самом деле значительная часть норм поведения, разработанных или одобренных (включая косвенно одобренных) государственными органами, реализуется не государственными органами. Более того, немало норм поведения разработаны или сформированы другими общественными организациями. Разумеется, эти нормы поведения должны соответствовать конституции и другим государственным законам, реализовываться с помощью институтов, общественного мнения, культуры, доброволь-

12

Предисловие

ного их соблюдения и т.д. Систему таких норм мы называем мягким правом или мягкими нормами, а первую систему норм определяем как закон и называем ее твердым правом. Мы считаем, что твердое право и мягкое право являются основными формами проявления современного права, между ними существуют отношения взаимного дополнения, взаимной замены и взаимодействия. Теория мягкого права имеет важное значение для расширения дисциплинированного участия граждан в политической деятельности, реализации общественного политического управления, совершенствования теории правоведения, развития духа правопорядка. В 2005 г. в Пекинском университете официально создан Центр по изучению мягкого законодательства (профессор Цзян Минъань назначен директором, а доцент, доктор Сун Гундэ – исполнительным директором), начато системное изучение мягкого права. Данный центр создал собственный веб-сайт, специализирующийся на изучении мягкого законодательства. Автором совместно с другими исследователями в этой области изданы два сборника статей «Мягкое право и общественное политическое управление» (2006 г.) и «Мягкое право и демократия консультаций» (2007 г.). Систематически читаются лекции и проводятся семинары. Мы неизменно считаем, что при реализации общественного политического управления необходимо обеспечить «сочетание мер мягкого и твердого характера», внедрять модель управления, соединяющую мягкое и твердое право.

Кроме того, принципы, ценностные ориентиры, методы изучения, механизмы ответственности, а также система отраслевых административных положений теории равновесия в современном административном праве имеют свои особенности. Здесь автор не будет специально на них останавливаться.

Автор очень рад, что настоящий сборник статей переведен на русский язык и издан в России. Это результат научных обменов и сотрудничества между учеными в области административного права двух стран, результат обмена опытом в сфере укрепления законности и правопорядка между Китаем и Россией. Здесь автор искренне признателен заведующему кафедрой административного и финансового права юридического факультета МГУ А.П. Алехину за его инициативу и редактирование всей книги, благодарен заведующему кафедрой международного права юридического факультета МГУ Л.Н. Шостаковичу за поддержку и участие в редактировании книги, благодарен китаеведу, главному научному сотруднику Институ-

13

ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННОГО АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА1

Ло Хаоцай

Резюме: в результате комплексного действия политических, экономических и социальных условий в строительстве современного административного права достигнуты огромные и важные результаты и наблюдаются тенденции развития в восьми аспектах: происходит дальнейшее обновление взглядов на административное право; более рациональными становятся ценностные ориентиры административного права; в направлении к равновесию развивается структура административных прав (власти); более многообразными становятся способы административного управления; все больше внимания уделяется ценностям административного процесса; происходит дальнейшее совершенствование механизма реализации административного права; более разнообразными и практичными становятся способы правовой помощи; более богатыми становятся методы административного права.

Введение

Историческая последовательность в деле создания административного права зависит в большой степени от политических, эконо-

1 Статья первоначально опубликована в «Гоцзя синчжэн сюеюань сюебао» (Вестник Государственного административного института). 2001. № 5.

15

Очерки современного административного права Китая

мических и социальных условий, которые развиваются и меняются в соответствии с определенными законами. По мнению автора, первый толчок развитию современного административного права в основном сводится к следующим пяти пунктам: во-первых, развитие рыночной экономики. Это главный импульс развитию современного административного права. Создание и развитие системы рыночной экономики наверняка будут оказывать воздействие на существующий политический строй и административное право. Во-вторых, формирование демократической политики. Демократическая политика является отражением равенства, прав и других ценностных представлений в институциональном устройстве. Административное право очень тесно связано с демократической политикой, его строительство в нашей стране обязательно должно отвечать всем потребностям формирования демократической политики. В-третьих, утверждение правовых воззрений. Правовое строительство происходит на основе теоретических взглядов на законодательство; разработка и реализация стратегии управления страной на правовой основе непосредственно способствовали быстрому развитию административного права в нашей стране. В-четвертых, повышение уровня информатизации, интернетизации и глобализации. Производство в сфере информации развивается стремительно, непрерывно повышается уровень информатизации и интернетизации, все это бросает новые вызовы административному праву; одна из характерных черт интернетизации – это открытость и быстрое распространение информации, которые оказывают огромное и активное влияние на то, чтобы административные действия ставили себя под контроль общественности, а административное управление осуществлялось на основе справедливости, беспристрастности и открытости; экономическая глобализация в определенной степени стимулирует глобализацию правовых норм в известных областях, Китай прежде всего должен уделять внимание проблемам стыковки правил ВТО с конкретными своими административными правилами. В-пятых, углубление исследовательской деятельности в области теории административного права. Если мы отнесем первые четыре импульса к «хардверу», от которого зависят тенденции развития модернизации административного права, то теорию административного права надо отнести к «софту», который играет существенную роль в модернизации административного права. Развитие административного права не может не

16

Ло Хаоцай. Тенденции развития современного административного права

поддаваться влиянию со стороны теории административного права

внашей стране.

Врезультате комплексных действий вышеизложенных факторов,

вчастности при руководстве теории Дэн Сяопина и важных идей «тройного представительства» в формировании административного права нашей страны, на мой взгляд, тенденции развития наблюдаются главным образом в следующих восьми направлениях1.

I.Дальнейшее обновление взглядов на административное право

Между взглядами на административное право и системой административного права имеется весьма сильная взаимозависимость. Несмотря на то, что взгляды на административное право в обществе имеют относительно стабильный характер, но они отнюдь не являются неизменными, при их изменении система конкретного административного права рано или поздно будет заменена новой из-за нерациональности предыдущей.

1. Осознание правового управления

За последние годы у нас в стране произошли коренные изменения в следующих взглядах, во-первых, изменение «экономических взглядов», то есть переход от плановой экономики к рыночной, вовторых, изменение «взглядов на управление государством», то есть переход от управления государством отдельными лицами по их воле к управлению в соответствии с законом. Именно они вызвали колоссальные изменения в нашем государстве и обществе. Изменение данных взглядов, пустивших глубокие корни в сердцах людей, получит дальнейшее укрепление в новом веке и тем самым будет оказы-

1 В истории при особенностях развития административного права в той или иной стране и относительной нехватке контактов и обменов заметны различия в административном праве. В последние годы XX века под воздействием экономической глобализации всеобщность административного права становится все более заметной, различия постепенно уменьшаются. С этой точки зрения, тенденции развития современного административного права в восьми направлениях, на которых я ниже остановлюсь, в основном исходят из опыта Китая, но им не ограничиваются.

17

Очерки современного административного права Китая

вать глубокое воздействие на дальнейшее административно-правовое строительство в нашей стране.

Осуществлять стратегию управления государством на правовой основе — это новинка как для правительства, так и для народа. Поэтому необходимо обновлять соответствующим образом ряд взглядов в области административного права. Служащие в государственноадминистративных учреждениях, «идущих по пути к правовому правительству»1, должны утвердить концепцию административноправовых норм, работать согласно закону; граждане, юридические лица и прочие организации обязаны, во-первых, укреплять осознание соблюдения закона и действовать согласно закону; во-вторых, выработать в себе осознание участия, активно и в соответствии с законом принимать участие в законодательной работе и исполнять законы; в-третьих, иметь представление о правах и интересах, чтобы защищать свои законные права и интересы путем пересмотра административных решений и в рамках административного процесса, а также с помощью других законных средств2.

2. Концепция равноправия

Административное право рассматривалось прежде как неравноправное. Представление о неравноправии играет доминирующую роль в традиционной системе административного права. По мере развития демократии и правового управления во всех странах мира данная концепция столкнулась с вызовами. Конституция КНР предусматривает, что «Все граждане равны перед законом». Здесь слово «все» имеет в виду не только граждан, но и должно включать субъекты хозяйствования и административные органы, что обусловливает равенство между административным органом и противоположной стороной, отвечает требованиям указанного в Конституции прин-

1 См.: Ин Сунънянь, Юань Шухун. На пути к правовому правительству: исследование теории исполнения административных функций на правовой основе и изучение аргументов. Фалюй чубаньшэ, 2001.

2 Следует отметить, что современное правовое управление должно не только стремиться к формальному правовому управлению, придавать должное значение статусу и роли правовых норм, но и уделять особое внимание реальному правовому управлению с тем, чтобы законоположения были обеспечены справедливым и рациональным содержанием, отвечали ценностным ориентирам современного общества, веяниям исторического развития и коренным интересам народа.

18

Ло Хаоцай. Тенденции развития современного административного права

ципа. Конечно, правовые отношения в административной сфере отличаются от гражданских, состоят из трех инверсионных, неравных правоотношений, равноправие между субъектом административной власти и противоположной стороной проявляется в равенстве их юридического статуса в целом1.

3. Концепция равновесия

Если докопаться до сути дела, то это будет означать, что стержневым противоречием в административном праве является вопрос «отношений» между административной властью и правами и интересами противоположной стороны2. Модель традиционной административно-правовой системы такова: «с точки зрения субъекта» и «ставя в центр внимания административную власть» создавать систему административного правопорядка. Это привело к тому, что традиционное административное право либо ориентируется исключительно на одностороннюю защиту административной власти, либо на осуществление одностороннего контроля над ней. На мой взгляд, при формировании современной административно-правовой системы необходимо утвердить концепцию равновесия, основанную на «отношениях», стремиться к равновесию между поддержанием и осуществлением контроля над тем, чтобы субъект административной власти исполнял административные функции в соответствии с законом, с одной стороны, и защитой законных прав и интересов граждан, юридических лиц и других организаций, с другой; следует обеспечить равновесие административной власти, прав и интересов противоположной стороны в целом через эффективные стимулирующие и сдерживающие средства в отношении субъекта административной власти и противоположной стороны, чтобы учитывать как

1 Те, кто выступает за равновесие, дали относительно целостное изложение трех неравных отношений, имеющих место в административных субъектах, административных процедурах и судебном надзоре. См.: Ло Хаоцай. Анализ семантики и значения административного права. Фачжи юй шэхуэй фачжань (Правовая система и социальное развитие). 1995. № 4.

2 О систематизированном изложении «теории управления», «теории контроля над властью» и «теории равновесия» теми, кто выступает в пользу равноправия, см. Ло Хаоцай. Теория равновесия в современном административном праве. Бэйцзин дасюе чубаньшэ, 1997.

19

Очерки современного административного права Китая

общественные, так и личные интересы, обеспечивать устойчивое и стабильное развитие общества.

II.Ценностные ориентиры административного права становятся более рациональными

Ценностные ориентиры административного права неразрывно связаны с моделью административно-правовой системы. Отношения между порядком, справедливостью и свободой в сфере ценностных ориентиров современного административного права станут еще более гармоничными и рациональными. Это одна из основных тенденций в развитии современной административноправовой системы.

1. Правопорядок

Ценность порядка главным образом заключается в обеспечении предсказуемости поведения людей. Порядок административных законов должен не только требовать от граждан, юридических лиц и других организаций в административной сфере предсказуемости поведения, но и требовать от административных органов и их работников предсказуемости поведения в исполнении законов. Пренебрежение со стороны одной или иной стороны неизбежно окажет негативное влияние на определенность и рациональность админист- ративно-правовых отношений. По сравнению с традиционным административным правом масштабы порядка административных законов, который должен быть защищен современным административным правом, демонстрируют довольно активную тенденцию к расширению. Такой порядок включает в себя не только традиционный административный порядок управления в государстве, но и иной общественный административно-управленческий порядок. Он не только должен регулировать общественные отношения, имеющиеся между людьми, но и обязан координировать отношения между людьми и природой в целях устойчивого развития. Такой порядок включает в себя не только традиционный административный порядок в «материальном мире», но и административный порядок в «виртуальном мире» таком, как Интернет-пространство и др.

20