Очерки современного административного права Китая

Ло Хаоцай. Тенденции развития современного административного права

2. Справедливость и эффективность

Ключевое содержание справедливости в рамках административного права заключается в том, чтобы граждане, юридические лица и прочие организации были равноправны. Ценность справедливости в административном праве заключается не только в справедливом правоисполнении и судебной справедливости, но и в равноправном отношении в процессе составления проектов законов; не только в равных шансах людей одного поколения и справедливом распределении между ними, но и в том, чтобы одновременно учитывать справедливость размещения ресурсов для людей следующих поколений и запрещать перерасход ресурсов потомства.

Что касается справедливости, то здесь нельзя уйти от эффективности. Административное право не только должно решать проблему справедливости, но и обязано надлежащим образом регулировать отношения между справедливостью и эффективностью. Если справедливость призвана решать вопрос рационального распределения торта, то эффективность должна решать вопрос о том, как сделать его большим. Мне представляется, что отношения между справедливостью и эффективностью в рамках административного права очень сложные, нельзя подходить ко всему с одной меркой. Говоря конкретно, во внутренних административных действиях следует придерживаться принципа приоритета эффективности с одновременным соблюдением справедливости, а в абстрактных административных действиях следует придерживаться принципа справедливости с одновременным соблюдением эффективности. В принудительных административных действиях нужно придерживаться принципа приоритета эффективности с одновременным соблюдением справедливости, а в непринудительных административных действиях необходимо придерживаться принципа приоритета эффективности с одновременным соблюдением справедливости1.

3. Свобода

Свобода – это важная ценность в современном административном праве. Разумеется, под этой «свободой» имеется в виду свобо-

1 См.: Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Баланс и дисбаланс административного права. «Чжунго фасюе» (Юридическая наука в Китае). 2001. № 2.

21

Очерки современного административного права Китая

да граждан, а не свобода административных органов. Это свобода в пределах административного права, а не беспредельная или посвоему усмотренная свобода. Ценность свободы все больше значит в современном административном праве. Главная причина заключается в том, что экономическая свобода в условиях рыночной экономики всегда тесно связана с политической демократией. Это требует от современного административного права не только сбросить путы с противоположной стороны в традиционном административном праве, чтобы она стала субъектом, который может самостоятельно решать дела, но и требует от административных органов активно исполнять свои функции, еще действеннее обеспечивать всестороннее осуществление прав и свобод граждан.

По мнению автора, в процессе строительства современной административно-правовой системы наша страна должна уделять пристальное внимание регулированию отношений между личной свободой и юридической ответственностью, личной свободой и общественной ответственностью, личными и общественными интересами, а также свободной конкуренцией и экономическим порядком. Нельзя из-за одностороннего акцента на общественных интересах чрезмерно ограничивать личную свободу, сковывать развитие личности и сдерживать свободную конкуренцию. Наряду с этим нельзя также пренебрегать общественными интересами, стремиться лишь к личной свободе, расточать общественные ресурсы, нарушать общественный порядок.

III.Структура прав (власти)

в административном праве стремится к большему равновесию

В практике реализации административного права повсеместно существует дисбаланс структуры прав (власти). Это главным образом выражается в двух формах: во-первых, административная власть чрезмерно сконцентрирована и сильна, она чрезмерно и схоластично ограничивает личную деятельность и все сферы социальноэкономической жизни, что ведет к нехватке жизнеспособности и жизненной энергии, а также к злоупотреблению властью и поиску ренты путем использования административных полномочий; в результате свободы и права граждан фактически не могут быть обеспе-

22

Ло Хаоцай. Тенденции развития современного административного права

чены. Во-вторых, административная власть чрезмерно распылена и слаба. В таких отраслях, которыми следует управлять, существуют «вакуум» власти или нехватка динамики исполнения полномочий, что ведет к злоупотреблению властью, нарушению общественного порядка и лишению реальной силы ценностей порядка в рамках административного права. Повсеместное существование этих двух диспропорциональных явлений не способствует обеспечению ценностей административного права. Поэтому необходимо урегулирование путем обеспечения равновесия административной власти в административном праве и структуры прав противоположной стороны.

Со времени осуществления реформы и открытости, особенно по мере официального определения модели цели социалистической рыночной экономики в соответствии с постепенным формированием и развитием системы рыночной экономики, в правительственных функциях в нашей стране произошли сравнительно большие перемены, структура прав все время находится в процессе регулирования. Все больше внимания уделяется месту прав граждан в системе административного права. Это в основном выражается в следующих направлениях. Во-первых, доля прав граждан в системе правовых норм постепенно увеличивается. Неуклонно меняется такая ненормальная ситуация, когда более пристальное внимание уделяется власти, а к правам граждан относятся с пренебрежением, больше внимания уделяется организации — субъекту права, а к процедуре относятся с пренебрежением. Во-вторых, стали появляться

ипостепенно увеличиваются правовые нормы, которые регулируют непринудительные административные действия административных органов. В-третьих, увеличились масштабы нормирования административных процедур в качестве обязательных норм для административных органов. Повсеместно в законодательстве уделяется внимание правам граждан процедурного характера. В-четвертых, в определенной степени увеличивается число правовых норм в обеспечении прав граждан в отношении благосостояния. В-пятых, полномочия административного управления постепенно упорядочиваются. Часть административной власти отдана рыночным субъектам, а часть – передана посредническим организациям, микрорайонам

идругим общественным организациям; одновременно повышается юридический статус граждан, юридических лиц и других общественных организаций. В-шестых, правовые нормы, обеспечиваю-

23

Очерки современного административного права Китая

щие противоположной стороне поиск административной и правовой помощи, становятся все более полными.

Тем не менее, административные органы все-таки используют и исполняют многие административные полномочия, не соответствующие требованиям рыночной экономики, что мешает нормальному ее развитию. Это выражается прежде всего в чрезмерных и беспорядочных правах на административное рассмотрение и утверждение, во многих абсолютно излишних ограничениях прав граждан, что серьезно вредит эффективности и жизненной силе рынка и в определенной степени стимулирует поиск ренты путем использования административной власти, вызывает рост проявлений разложения1. По мере оздоровления и развития рыночной экономической системы в нашей стране и формирования постепенной зрелости гражданского общества необходимо в дальнейшем регулировать структуру прав (власти) в административном праве. С одной стороны, следует урегулировать административные функции. Путем уменьшения ненужных прав административного рассмотрения и утверждения и с помощью других методов отделить часть административной власти от административных органов, а формы функционирования остальных административных прав также необходимо реформировать. С другой стороны, следует всесторонне повышать юридический статус граждан, расширять масштабы прав и свободы граждан в целом, давать противоположной стороне больше и достаточно прав административного участия, тем самым стремиться к тому, чтобы превратить противостояние отношений между административным органом и противоположной стороной в их сотрудничество, превратить раскол в единство, тем самым постепенно идти к равновесию прав (власти)

вадминистративном праве2.

1 Наряду с этим мы должны видеть, что в некоторых областях еще существуют проблемы «вакуума» власти или нехватки динамики исполнения власти. Например,

внастоящее время в некоторых районах в сфере рыночного экономического порядка

наблюдается хаос, очевидна несправедливая конкуренция, ухудшилась общественная безопасность и т.д.

2 Здесь нужно обратить внимание на то, что структурное равновесие прав (власти) в структуре административного права является динамическим, а не чем-то вечным и неизменным.

24

Ло Хаоцай. Тенденции развития современного административного права

IV. Способы административного управления становятся многообразными

Традиционное административное право в основном связано с принудительной административной деятельностью. Однако практика административного права показывает, что модель «приказ – подчинение» имеет много недостатков, ей не хватает демократической окраски. Кроме того, ее эффективность снижается в результате очевидного или неочевидного противодействия противоположной стороны. С другой стороны, непринудительная административная деятельность способствует улучшению напряженных отношений между административным органом и противоположной стороной, путем повышения степени участия противоположной стороны

вадминистративной деятельности и расширения сферы ее участия она способствует достижению административных целей. Поэтому административные органы будут в более широких масштабах применять в соответствии с законом непринудительную административную деятельность, которая имеет меньшую властную окраску. Это важная тенденция развития современного административного права1.

Административный договор и административное регулирование являются сравнительно типичными способами непринудительной административной деятельности. Как способы непринудительного административного управления они воплощают в себе проникновение частного права в публичное. Нам известно, что

всфере личного права, в частности гражданско-коммерческого права и др., акцент прежде всего сделан на равенстве положения сторон в судебном деле, автономии их воли и т.д. Хотя административный договор и административное регулирование все-таки имеют определенную административную окраску, права и обязанности сторон в судебном деле не совсем равны, но по сравнению с моделью традиционной административной деятельности «приказ – подчинение» они уже достигли большого прогресса в плане

1 Ло Хаоцай, Юань Шухун, Ли Вэньдун. Теоретические основы современного административного права: о равновесии прав и обязанностей административного органа и противоположной стороны. «Чжунго фасюе» (Юридическая наука в Китае). 1993. № 1.

25

Очерки современного административного права Китая

равенства субъектов административно-правовых отношений и автономии воли1.

Несмотря на то, что мы подчеркнули важность способов непринудительной административной деятельности в современном административном праве, это отнюдь не означает, что принудительная административная деятельность становится маловажной. В связи с тем, что противоположная сторона административной деятельности в объективном смысле имеет возможность злоупотреблять правами и свободами, административный субъект должен сохранять необходимую принудительную административную деятельность в целях защиты административно-правовых норм. Тем не менее принудительную административную деятельность в современном административном праве нельзя приравнивать к модели «приказ – подчинение» в традиционном административном праве. Это проявляется в том, что административному субъекту необходимо согласно закону осуществлять принудительную административную деятельность, «нельзя делать то, что не предусмотрено законом»; проявляется также в том, что принудительная административная деятельность должна осуществляться в установленном законом порядке, здесь не допускается нарушение надлежащих процедур и принципов; это проявляется и в том, что принудительная административная деятельность должна ставить себя под административное повторное рассмотрение, судебный надзор и другие формы законного контроля, только так можно защитить и контролировать исполнение функций административными органами в соответствии с законом, обеспечить законные права и интересы противоположной стороны2.

1 Кроме того, в современной административной деятельности зачастую непосредственно применяются способы личного права для достижения административных целей, происходит так называемое превращение публичного права в личное. Например, правительство оказывает жителям из бедствующих районов беспроцентный или низкопроцентный негарантийный кредит, чтобы помочь им преодолеть бедность.

2 Необходимо отметить, что административные органы в непринудительной административной деятельности могут злоупотреблять служебными полномочиями, либо не исполнять свои функции согласно закону. В результате нарушается принцип законности в административной деятельности. Поэтому современное административное право должно предупреждать отступление непринудительной административной деятельности от принципа законности.

26

Ло Хаоцай. Тенденции развития современного административного права

V.Все больше внимания уделяется ценности административного процесса, происходит его кодификация

Подходы во всех странах мира к административно-процессуаль- ному законодательству в общем и целом пережили два крупных изменения. Это нашло отражение в двух этапах его развития. Период до 1946 года стал первым этапом. В тот период предпочтение отдавалось модели эффективности с целью обеспечения удобного административного управления, а не для соблюдения процессуальных гарантий прав противоположной стороны в административном праве. Ценностные ориентиры административных процедур и административных субъектов в основном были едины. Очевидно, что эта модель не соответствует таким ценностным предпочтениям, как демократия, открытость, справедливость и рациональность, которых требует современное административное право. Второй этап – с 1946 года до настоящего времени. На этом этапе осуществляется модель справедливости с целью сдерживания административной власти. В 1946 году Конгресс США, обобщив судебные прецеденты и результаты научных исследований, принял Закон об административной процедуре (дальше именуемый сокращенно как федеральный ЗАП), в котором были предусмотрены общие принципы административной процедуры, процедуры административного законотворчества и принятия административных решений, в нем отражены открытость, степень участия и беспристрастность в административной процедуре.

Федеральный ЗАП США оказал большое влияние на законодательство об административных процедурах в Германии, Швейцарии

имногих других странах, непосредственно стимулировал второй бум кодификации административного процесса в мире. С 90-х годов минувшего века в азиатских странах поднялась новая волна разработки законодательства об административных процедурах. Специальные административно-процессуальные кодексы были разработаны в Японии, Республике Корея, в таких китайских районах, как Аомэнь

иТайвань. В последних двух волнах заметное внимание уделяется сдерживанию административной власти через административные процедуры. Последние в большей степени стали правом противоположной стороны, они обеспечивают их широкое участие в административной деятельности.

27

Очерки современного административного права Китая

По мнению автора, современный закон об административных процедурах должен быть справедливым, открытым, беспристрастным, рациональным и отражать степень участия. Процессуальный порядок, отражающий указанные требования, главным образом включает порядок открытости административных процедур, порядок заслушивания аргументов и разъяснения доводов, порядок отводов, порядок неодносторонних контактов, порядок оповещения и давности. Центральное место занимает порядок заслушивания аргументов1.

Вадминистративно-правовом строительстве Китая по традиции больше внимания уделяется субстанции и меньше – процедурам. По мнению автора, во-первых, акцент лишь на субстанциональном праве, и игнорирование процессуального права представляет собой однобокий подход. Это ведет к нездоровому развитию в процессе правового строительства. Нам необходимо прочно утвердиться в сознании исполнять административные функции в соответствии с процедурами, придавать важное значение административно-процессуальному правовому строительству. Во-вторых, административные процедуры не направлены на усиление административной власти. С точки зрения теории равновесия они направлены в основном на нормирование

исдерживание административной власти. Таким образом формируется самостоятельная ценность административно-процессуального права. Конечно, мы должны выступать против такой теоретической позиции, согласно которой «право и есть процедуры». Перегибы в исправлении ошибок также влекут за собой недостатки, у них нет ни одного достоинства.

Всвете административно-правового строительства в Китае в последние 20 лет достигнуто значительно большее общее понимание в вопросе ценностных ориентиров в административно-процессуальном праве, благодаря чему в данном строительстве получены относительно весомые результаты. В ходе нынешнего административнопроцессуального законотворчества по-прежнему осуществляется форма рассредоточенного определения правил административных процедур в отдельно взятом законе. Нам представляется, что по мере

1 См.: Цзян Минъань. Административная модернизация и современный порядок административных процедур. Сборник материалов симпозиума «Административнопроцессуальное право двух берегов Тайваньского пролива». 1998. После с. 100.

28

Ло Хаоцай. Тенденции развития современного административного права

постепенного созревания условий для кодификации административных процедур следует в соответствующее время разработать единый кодекс об административных процедурах, где в систематическом и всестороннем порядке регламентировать составные части административных процедур, имеющие общий характер. Кодификация административных процедур не только поможет избежать таких явлений, когда, взявшись за одно, упускают из виду другое, и когда, уцепившись за малое, упускают большое, но и поможет сэкономить на себестоимости законодательства, гарантировать правовую унификацию; одновременно она не помешает фиксации конкретных предписаний в отношении некоторых специальных процедур в отдельных законах1.

VI. Дальнейшее совершенствование механизма административного права

По мнениям сторонников теории равновесия, система административного права в основном делится на две части: это административно-правовой режим, направленный на регулирование административных отношений между субъектом административных действий и противоположной стороной, и режим, который нацелен на регулирование отношений между субъектами контроля над администрацией и административными органами. В целостной административно-правовой системе должен быть единый механизм административного права, носителями которого являются вышеизложенные два режима и который способствует их единству. На этой основе необходимо обеспечить координирующую роль административного права, стимулировать всестороннее осуществление его актуальной цели.

1 Акцент на кодификации административных процедур не означает того, что мы требуем узаконить все административные процедуры. На самом деле это тоже невозможно. Всегда существует большое количество добровольных процедур. Следует узаконить лишь те административные процедуры, которые непосредственно влияют на права и интересы граждан, а для тех из них, которые не имеют прямой связи с законными правами и интересами противоположной стороны в административном праве, такое узаконивание будет излишним. Эти добровольные процедуры могут свободно определяться административными органами. Разумеется, все административные процедуры не могут противоречить надлежащим принципам юридических процедур.

29

Очерки современного административного права Китая

По мнению автора, равномерное развитие ограничения и стимулирования в механизме административного права будет главной тенденцией развития системы современного административного права. В отличие от теории управления и теории контроля за правами, которые игнорируют ограничение противоположной стороны и субъекта административного права, мало обращают внимание на стимулирование субъекта административного права, теория равновесия формирует механизм административного права на основе диалектического мышления. Как и в рыночной экономике благодаря совмещающему ограничение и стимулирование механизму удалось осуществить рационализацию рыночной конкуренции и децентрализацию в разработке решений, так и в административном праве тоже нужен данный механизм, чтобы реализовать и сохранить структурное равновесие.

Механизм ограничения подразумевает, что административное право сдерживает злоупотребление управленческого аппарата полномочиями, предотвращает и карает его незаконные действия, одновременно и ограничивает граждан, юридических лиц, общественные организации в произвольном использовании своих прав, предупреждает и наказывает за административные правонарушения. Механизм стимулирования требует от административного права стимулировать субъекты административного права на активное исполнение своих полномочий и создание больших шансов для роста общественных и личных интересов, а также воодушевлять противоположную сторону на активное использование законных прав, на всестороннее участие в административном процессе и контроль за осуществлением административных полномочий, способствовать взаимодействию и сотрудничеству субъектов административного права с противоположной стороной. Несмотря на относительную независимость между механизмом ограничения и механизмом стимулирования в современном административном праве, полностью их разделить невозможно. По функциям два данных механизма часто проявляют свои особенности во взаимозависимости, сосуществовании и взаимном стимулировании. Например, поощрение активного участия в административном процессе благоприятно как для расширения прав граждан, юридических лиц и общественных организаций, так и для контроля за администрацией.

Следовательно, у современного административного права будет много жизненных сил и энергии только тогда, когда в нем будут действовать совершенные механизмы ограничения и стимулиро-

30