Очерки современного административного права Китая

Ло Хаоцай. Тенденции развития современного административного права

вания. С одной стороны, мы должны видеть противостояние между административными органами и противоположной стороной, административной властью и гражданскими правами, общественными и личными интересами. Поэтому в современном административном правопорядке следует создать механизм ограничения, сдерживать административную власть путем ограничения ее сферы деятельности и порядка реализации, создания системы контроля; сдерживать злоупотребления своими правами со стороны граждан, юридических лиц и общественных организаций через наказания за совершенные административные правонарушения. С другой стороны, нельзя не отметить сотрудничество административных органов с противоположной стороной, общее между административной властью и правами граждан, совпадение общественных и личных интересов. Поэтому нужно сформировать механизм стимулирования, выявлять инициативу государственных служащих, воодушевлять их на активный поиск лучшего способа управления для осуществления поставленных целей, энергично выполнять обязанности в пределах законных полномочий, предоставлять обществу наиболее оптимальные услуги; поощрять конкуренцию и сотрудничество рыночных субъектов, создание общественного богатства, стимулировать активное участие в административном процессе в соответствии с законом, полное раскрытие своего потенциала, оказывать влияние на разработку административных решений, продвигать процесс демократизации административного управления. Механизм ограничения и механизм стимулирования должны быть взаимодополняющими и скоординированными.

Следует обратить внимание на то, что хотя в совершенном механизме административного права необходима гармоничность в ограничении и стимулировании, тем не менее в соответствии с обстоятельствами на различных исторических этапах все-таки надо делать определенные акценты. В процессе формирования системы современного административного права в нашей стране следует сделать упор на два направления, то есть на эффективное сдерживание незаконных действий административных органов согласно принципу административного управления на правовой основе, а также на стимулирование всестороннего участия граждан, юридических лиц и общественных организаций в административном процессе в соответствии с законом.

31

Очерки современного административного права Китая

VII. Способы правовой помощи становятся более разнообразными и нацелены на достижение реального эффекта

Большие сдвиги произошли в области формирования института правовой помощи после 1989 г., когда в Китае был разработан Административно-процессуальный кодекс. Административный процесс, пересмотр административных действий, рассмотрение письменных и устных обращений граждан и другие способы правовой помощи постепенно совершенствуются, что позволило оказывать гражданам разнообразную и эффективную правовую помощь тогда, когда их законные права и интересы нарушаются незаконными или неправомерными административными действиями.

Тем не менее, существующий административно-правовой институт помощи в Китае сталкивается с серьезными вызовами. С одной стороны, по мере развития рыночной экономики правосознание противоположной административной власти стороны постепенно растет, а в практике административного права нередко встречаются такие явления, как поиск административной ренты и другие административные правонарушения, что во все большей степени требует совершенствования института правовой помощи. С другой стороны, Китай вскоре вступит в ВТО, цель которой заключается в либерализации международной торговли и ликвидации всяких торговых барьеров, установленных правительствами разных стран. Большинство положений ВТО направлены против конкретных правительственных действий, т.е. объектом является управленческая деятельность правительства той или иной страны. ВТО предъявляет довольно высокие требования к правовой помощи, а институт правовой помощи в нашей стране далек от них. Более того, китайское правительство подписало Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Международный пакт о гражданских и политических правах соответственно в декабре 1997 г. и декабре 1998 г.; последний пакт в качестве закона ратифицирован ПК ВСНП в феврале 2001 г. Оба документа выдвигают высокие требования к оказанию правовой помощи и обеспечению прав. Отсюда видно, что развитие административного права в Китае неизбежно должно дать ответ на вызовы относительно того, как в кратчайшие сроки можно совер-

32

Ло Хаоцай. Тенденции развития современного административного права

шенствовать институт правовой помощи, разнообразить его способы

иобеспечить его реальный эффект.

1.Разнообразие способов правовой помощи

Вбудущем в рамках института правовой помощи, помимо дальнейшего выявления функций уже имеющихся способов, необходимо постепенно создать в стране новый способ – институт административного разбирательства. Органы административного разбирательства создаются государством вне судов и имеют относительно независимый характер. Они состоят из юристов, технических экспертов и специалистов по административным делам, их функция –

восуществлении проверки законности административных действий. Некоторые из подобных органов также выносят решения по гражданским спорам. Поскольку в органах административного разбирательства имеются как юридические, так и отраслевые (профессиональные) знания, они способны более эффективно играть свою роль

восуществлении контроля над административной властью и в оказании правовой помощи противоположной стороне. Кроме того, поскольку сравнительно простая и удобная процедура административного разбирательства позволяет высокоэффективно решать административные споры, а также часть гражданских споров, связанных с административными действиями, все больше внимания будет уделяться институту административного разбирательства.

Внастоящее время в Китае налицо проблема недостатка специальных знаний при оказании правовой помощи в отношении конкретных административных действий. Некоторые из существующих специальных органов по пересмотру административных действий, возьмем, например, комитет по повторной экспертизе патентов и комитет по оценке товарных знаков, независимы только относительно, у них отсутствуют эффективные гарантии беспристрастности принимаемых административных решений. Эти недостатки, несомненно, не способствуют обеспечению контроля над административной властью и защите законных прав и интересов противоположной стороны. Поэтому при формировании системы административного права в Китае необходимо в соответствии с общей тенденцией развития института правовой помощи – разнообразия ее способов и стремления к достижению реального эффекта – постепенно развивать и совершенствовать институт административного разбирательства, тем

33

Очерки современного административного права Китая

самым повышать независимость органов административного разбирательства и беспристрастность выносимых ими решений.

2.Последовательное расширение сферы судебного надзора

Судебный надзор играет важную роль в сохранении единства законодательства, защите прав и интересов граждан, обеспечении исполнения административных функций в соответствии с законом, регулировании социальных противоречий. В Административнопроцессуальном кодексе (АПК) КНР предусмотрены значительные ограничения в отношении круга принимаемых к рассмотрению административных дел, их следует снять.

Во-первых, необходимо постепенно установить право осуществлять судебный надзор за абстрактными административными действиями. Согласно АПК, суды могут осуществлять надзор только за конкретными административными действиями административных органов. По мере развития демократии и законности в стране следует постепенно включать абстрактные административные действия в сферу судебного надзора. Это не только соответствует неизбежной тенденции развития института судебного надзора в Китае, но и отвечает требованиям, предусмотренным некоторыми конкретными соглашениями ВТО. Например, Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС) требует от всех членов предоставлять судам право осуществлять судебный надзор за абстрактными административными действиями центрального и местных правительств. Судебная проверка законности конкретных административных действий позволяет только защитить права противоположной стороны, предъявившей иск, а судебная проверка законности абстрактных административных действий призвана защитить любую противоположную сторону, права которой могут подвергнуться или уже подверглись посягательству. Мне представляется, что в соответствии с требованиями системной реформы и с учетом китайской юридической традиции можно учредить относительно независимый административный суд при Верховном народном суде, который в едином порядке будет осуществлять судебный надзор.

Во-вторых, будет отменена часть административных действий, связанных с вынесением окончательных решений. В любой стране сфера судебного надзора не может быть неограниченной. Одна-

34

Ло Хаоцай. Тенденции развития современного административного права

ко отказ от судебного надзора должен соответствовать трем условиям. Первое. Суд не в состоянии осуществлять надзор или не в состоянии осуществлять максимально эффективный надзор. Второе. Заинтересованные стороны имеют право выбирать средства оказания помощи. Третье. Судебный надзор ограничивается конституционно-правовыми рамками. Что касается АПК, других законов и законоположений, предусматривающих отказ от судебного надзора, то можно сказать, что некоторые ограничения в самом деле являются лишними, их следует снять. Например, новая редакция Закона о патентах предоставляет судам право осуществлять судебный надзор. Поскольку Китай вскоре присоединится к ВТО, внесение изменений в Закон о товарных знаках, другие соответствующие законы и законоположения становится неизбежным.

В-третьих, следует расширить круг прав и интересов, при нарушении которых АПК предусматривал бы оказание правовой помощи. Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 11 АПК круг защищаемых прав и интересов включает только личные и имущественные права противоположной стороны. Однако по мере развития экономики, культуры и образования круг защищаемых прав и интересов граждан должен постепенно расширяться. Если право на образование, труд, политические и культурные права граждан остаются вне административно-процессуальной защиты, то это отнюдь не соответствует сути нашей страны как социалистического государства, не соответствует стратегии создания правового государства, не соответствует нормам или духу некоторых международных соглашений, к которым Китай уже присоединился. В связи с этим нам необходимо расширить рамки прав и интересов, на которые бы распространялся судебный надзор1.

3.Дальнейшее укрепление процесса судебного надзора

В современном обществе административные органы обладают большой свободой для разбирательства, однако свободное разбирательство отнюдь не означает произвол в разбирательстве. Несмотря на отсутствие в законе четких положений административные орга-

1 Кроме того, оказание правовой помощи при особых отношениях власти также является важной тенденцией развития современного административного права.

35

Очерки современного административного права Китая

ны при разбирательстве конкретных дел должны соблюдать основные принципы права, такие как принцип равенства, принцип соотношения, принцип честности, принцип защиты доверия, принцип нормального установленного законом порядка и т.д., произвол ни в коем случае недопустим. Когда мы говорим об исполнении административных функций в соответствии с законом, здесь под «законом» имеются в виду не только писаные государственные законы, но и все основные правовые принципы в качестве носителя ценностей права. Если административные действия нарушают эти правовые принципы, то они также являются противозаконными, суды вправе их аннулировать. Если в прошлом народные суды еще не привыкли с помощью применения правовых принципов осуществлять надзор за административными действиями и выносить решения по конкретным делам, то теперь налицо постепенные изменения. Некоторые суды стали прямо или косвенно ссылаться на правовые принципы при вынесении решений по конкретным делам.

VIII. Методы административного права становятся более богатыми

При развитии в целом системы административного права в Китае необходимо придерживаться позиций, взглядов и методов теории Дэн Сяопина. Что касается конкретной практики административного права, то мы можем целенаправленно суммировать, обобщать и заимствовать некоторые методы административного права, с тем чтобы обеспечить рациональность юридических действий в таких звеньях правовой практики, как административное законотворчество, административное правоисполнение, административное правосудие, а также судебный надзор. По нашему мнению, роль адми- нистративно-правовых методов в современном административном праве становится все более заметной; совершенные, целесообразные методы административного права способствуют более эффективному предотвращению изыскания административной ренты и коррупции в административно-правовых отношениях. Поэтому последовательное развитие и совершенствование методов административного права становятся важной тенденцией развития современного административного права.

36

БАЛАНС И ДИСБАЛАНС АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА1

Ло Хаоцай, Сун Гундэ

Краткое содержание. Традиционно исполнительная власть в отношениях административного права находится в состоянии дисбаланса со структурой интересов противной стороны. Дисбаланс административного права серьезно сдерживает полное осуществление ценностных целей справедливости и эффективности административного права, препятствует оптимальному размещению ресурсов административного права и максимального проявления общественных интересов. Сторонники теории равновесия считают, что административное право должно быть сбалансированным. Авторы данной статьи полагают, что баланс административного права указывает на структурное равновесие исполнительной власти и интересов противной стороны. Оно достигается путем создания административно-юридической системы, в которой путем механизмов сдерживания и стимулирования достигается внутренняя гармония. Формирование этой институциональной системы зависит от многосторонних правил игры субъектов административного права. Таким образом, баланс административного права является ответной мерой.

Ключевые слова: теория равновесия, трансформация модели, структурное равновесие, игра.

1 Первоначально статья была опубликована в «Чжунго фасюэ». 2001. № 2. Перевод Б.Я. Надточенко.

38

Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Баланс и дисбаланс административного права

Введение

Основное противоречие административного права заключается в противопоставлении исполнительной власти и интересов противной стороны. Различное решение этих противоречий привело к созданию трех основных концепций административного права. Согласно теории управления административное право должно защищать исполнительную власть, являться методом управления противной стороной. Согласно теории сдерживания административное право должно сдерживать исполнительную власть, защищать интересы противной стороны. Согласно теории равновесия административное право не должно допускать злоупотреблений исполнительной власти, и в то же время сдерживать необоснованные претензии противной стороны, стимулировать как административную инициативу, так и активное участие противной стороны1. Китайские исследователи административного права повсеместно проявляют интерес к проблемам баланса и дисбаланса. Более 10 лет тому назад была официально выдвинута теория баланса административного права2. Последние 10 лет

1 Теория управления, теория сдерживания и теория баланса – три «идеальных типа», сформировавшихся при диалектическом анализе коренных противоречий административного права. См.: Ло Хаоцай. Семантический и смысловой анализ административного права. «Фачжи юй шэхуй фачжань». 1995. № 4.

2 Теория баланса – это теоретический ответ китайских ученых на практику применения административного права. До начала политики реформ и открытости в Китае в основном использовалась формула управления «приказ – исполнение», это сдерживало повышение эффективности предприятий. С другой стороны, административные реформы и делегирование прав привело к некоторому хаосу. В этих условиях родилась и получила быстрое развитие теория баланса. См.: Ло Хаоцай и др. Теоретические основы современного административного права. «Чжунго фасюэ». 1993. № 1; Шэнь Гуй. Пробный анализ сути современного административного права – теории баланса. «Синчжэнфасюэ яньцзю».1994. № 2; Ван Сисин. Еще раз о духе баланса в административном праве. «Фашан яньцзю». 1955. № 2; Ло Хаоцай. Семантический и смысловой анализ административного права. «Фачжи юй Шэхуй фачжань». 1955. № 4; Ло Хаоцай, Ганьвэнь. Баланс и теория баланса в административном праве. «Чжунго фасюэ». 1996. № 4; Ло Хаоцай, Шэньгуй. Теория баланса, как одна из сущностей современного административного права. «Чжунго фасюэ». 1996. № 4; Мэй Минъань. Наделение властью, разделение власти, ограничение власти – рациональное в сбалансированном административном праве. «Чжунвай фасюэ». 1996. № 5; «Теория баланса в современном административном праве» под редакцией Ло Хаоцая. «Бэйцзин дассюэ чубаньшэ», 1997; Ло Хаоцай, Фан Шижун. Административно-юридические отношения в Китае в процессе развития и перемен. «Фасюэ пинлунь». 1998. № 4; Ло Хаоцай, Цуйчжолань. От-

39

Очерки современного административного права Китая

исследователи административного права выдвинули много совершенных конструктивных предложений по теории баланса1, теоретическому обсуждению2, теоретическим обзорам3. Это свидетельствует о крайнем интересе китайских ученых к проблемам баланса и дисбаланса. Дискуссии способствовали развитию и совершенствованию теории, более взвешенному и рациональному подходу.

Сторонники теории баланса считают, что традиционно на трех уровнях (структуре интересов, структуре механизмов и институциональной структуре) наблюдается дисбаланс, необходимо сбалансировать современное административное право, осуществить упорядочение структуры и сформировать эффективные правила игры, создать уравновешенные механизмы и институциональные структуры, осуществить локальное структурное равновесие власти и прав. Для этого необходимы соответствующие меры по структурному равновесию. На основе традиционных понятий административного права необходимо создать и усовершенствовать теоретическую базу современного административно права, соответствующую рыночной экономике и демократической политике.

ношения исполнительной власти с интересами противной стороны. «Чжунго фасюэ». 1998. № 3; Гань Вэнь; под редакцией Ло Хаоцая. «Изучение теории баланса в административном праве», «Антология административного права». Т. 1. «Фалюй чубаньшэ», 1998; Шэнь Гуй. Теория баланса – одна из моделей познания административного права. Бэйцзин дасюэ чубаньшэ, 1999; Ло Хаоцай. Административное право и управление по закону. «Гоцзя синчжэн сюэюань сюэбао». 2000. № 1; Ло Хаоцай, Сун Гундэ. Современное административное право и механизмы сдерживания и стимулирования. «Чжунго фасюэ». 2000. № 3; Ли Цзюань. Изучение теории сдерживания в административном праве. Бэйцзин дасюэ чубаньшэ, 2000; Сун Гундэ. Философия административного права. Фалюй чубаньшэ, 2000.

1 Пи Чуньсе, Фэнцзюнь. Некоторые недостатки теории баланса и направления ее совершенствования. «Чжунго фасюэ». 1977. № 2; Го Жуньшэн, Сун Гундэ. Теория сдерживания – баланса. «Чжунго фасюэ». 1977. № 6.

2 Ян Цзецзюнь. «Анализ некоторых основ теории административного права». «Чжунго фасюэ». 1996. № 2; Ян Цзецзюнь. Два опорных столпа современной науки об административном праве. «Чжунго фасюэ». 1997. № 5. Относительно сомнений в теории равновесия своевременно отреагировали: Ван Сисин, Шэнь Гуй. Еще раз о теоретических основах административного права – ответ тов. Ян Цзецзюню. «Чжунго фасюэ». 1996. № 4; Сун Гундэ. Теория баланса – трансвековая теория. «Фачжи жибао». 3, 10 сентября 2000 г.

3Начиная с 1996 г. обзоры стали важной составной частью учебных материалов

ипериодических изданий.

40