1. - Государство;

2. - Местные органы;

3. - Население;

"+++"- функция практически в полном объеме реализуется данным субъектом;

"++" - функция реализуется частично;

"+" - объем полномочий в рамках данной функции незначителен;

"—" — полномочия по реализации данной функции у субъекта практически отсут­ствуют.

Рассматривая функциональную структуру регионального и муниципального менеджмента, следует кратко остановиться на проблеме взаимодействия функций субъектов управления на фе­деральном, региональном и муниципальном уровне. Как уже от­мечалось, взаимодействие функций указанных субъектов управ­ления осуществляется на основе принципа выделенной компетен­ции. Этот принцип, в корне отличающийся от традиционного принципа разграничения функций, пока не получил достаточно­го освещения ни в отечественной, ни в зарубежной литературе. Однако дальнейший отказ от использования указанного прин­ципа в российской практике региональных реформ — это мощ­ный фактор их сдерживания.

Следует отметить, что и в условиях планово-директивной си­стемы управления хозяйством регионов бывшего СССР пробле­ма разграничения функций всегда стояла очень остро. Ее реше­нием КПСС занималась со времени своего возникновения и до последних дней существования. К сожалению, от старой болезни не могут пока избавиться и высшие органы государственной вла­сти новой России, пытаясь искусственно разграничить функции управления между исполнительными и законодательными (пред­ставительными) органами, между регионами и центром, между субъектами Федерации и муниципальными образованиями.

Между тем в странах рыночной экономики (как в федератив­ных, так и в унитарных) давно отказались от принципа разграни­чения функций, взяв на вооружение его противоположность — принцип выделенной компетенции. Суть этого принципа состо­ит в наделении каждого субъекта управления точно очерченными функциями, которые законодательно закрепляются за ним. При этом для реализации каждой функции закон устанавливает соот­ветствующие объемы ресурсов и их источники.

Кардинальное отличие реализации принципа выделенной ком­петенции от практики разграничения функций заключается в том, что если в российской практике разграничение функций осуще- 296 ствляется между различными сферами деятельности в различных отраслях хозяйства, то в зарубежной — каждый субъект наделя­ется определенной компетенцией непосредственно в каждой от­расли хозяйства.

В России, например, в сфере образования все субъекты управления (федеральные, региональные, муниципальные) занимаются всеми ее объектами. Руководство общеобразовательной средней школой осуществляют министерства (в республиках), краевые (областные) управления или департаменты образования, районные (городские) отделы народного образования. Если на территории какого-либо города или района находится лицей или колледж, то местная администрация несет за них ответственность наравне с региональными и федеральными органами управления. В странах Западной Европы ситуация существенно иная. Муниципалитет несет ответственность только за состояние средней школы. В соответствии с принципом выделенной компетенции в Германии на реализацию функции управления средним образованием муниципалитетам выделяется 24% финансирования (см. табл. 4).

Необходимость реализации принципа выделенной компетен­ции обусловлена ограничивающими факторами рыночного ре­гулирования регионального и муниципального хозяйства. Ком­петенция субъектов управления каждого уровня в странах За­падной Европы закреплена соответствующими законами. Рас­смотрим механизм взаимодействия функций федеральных, ре­гиональных и муниципальных органов управления на примере Германии.

В табл. 4 представлены данные, характеризующие полноту реализации функций регионального и муниципального менед­жмента в Германии в соответствии с принципом выделенной компетенции федерации, земель и коммун. Эти данные нагляд­но иллюстрируют, как на базе этого принципа соотносятся фун­кции и сферы компетенции РМ и ММ. Естественно, суммы фи­нансирования, выделяемые на реализацию функций региональ­ных и муниципальных органов управления, не могут быть вели­чинами постоянными. Они меняются ежегодно под воздействи­ем различных объективных (например, увеличение или сокра­щение ученических мест в общеобразовательных школах) и субъективных факторов (например, передача по договору ка­кой-либо функции управления с земельного на муниципальный уровень). Однако важно главное: высокая эффективность обес­печивается строгим соблюдением принципов, методов и сфер их функционирования.

Таблица4

Полнота реализации функций различными субъектами управления и расходы, закрепленные в бюджете в соответствии с принципом выделенной компетенции федерации, земель и коммун (млрд DM, %)

Сфера выделенной	Сумма средств, всего	Федерация		Земля		Коммуна
компетенции	млрд DM	млрд DM	%	млрд DM	%	млрд DM	%
Содержание администрации	38,7	8,5	22	13,9	36	16,3	42
Внешнеэкономи­ческая деятель­ность	24,0	24,0	100	0,0	0	0,0	0
Оборона	55,2	55,2	100	0,0	0	0,0	0
Общественный порядок и безо­пасность	21,9	2,0	9	13,8	63	6,1	28
Правосудие	11,2	0,4	4	10,8	96	0,0	0
Школы	58,3	0,0	0	44,1	76	14,0	24
Наука, НТП	12,6	9,6	76	2,7	21	0,3	3
Культура	9,0	0,2	2	4,1	46	4,7	52
Социальное обес­печение	539	478	89	23,2	4	37,9	7
Здравоохранение, спорт	48,1	2,2	5	12,0	25	33,9	70
Жилье, жилищное строительство, охрана окружа­ющей среды	42,8	2,1	5	10,7	25	30,0	70
Сельское хозяй­ство	17,4	12,8	74	4,2	24	0,4	2
Энерго водоснаб­жение, грузопе­ревозки	27,2	17,6	65	7,7	28	1,9	7
Связь	32,4	14,6	45	9,2	28	8,6	27

Важным фактором развития регионов и городов является сте­пень квалификации персонала администраций, в частности его способность эффективно управлять развитием.

Как добиться участия каждого сотрудника в поиске новых технологий и управленческих схем? Как сформировать у каждо­го специалиста творческое отношение к своей работе? Как вос­питать у сотрудников истинную страсть к изменениям? Одним из факторов достижения стабильного лидерства в ведущих иннова­ционных фирмах стало создание мотивирующего видения у ра­ботников организации или предприятия. Этот же подход весьма продуктивен в применении к деятельности некоммерческих орга­низаций, в том числе к органам местной власти.

Видение — это комплекс представлений работников органи­зации (предприятия) по поводу того, чем должна стать эта орга­низация (предприятие) в будущем. Создание видения — более важ­ная задача, чем формирование традиционных планов. В созда­нии видения участвует не только разум, но и эмоции, в связи с этим в его формировании участвуют прежде всего элементы куль­туры организации.

Видение имеет мощное стимулирующее воздействие. Оно ста­вит членов организации перед вызовом, помогает движению в будущее. Образное представление о том, к чему идет то или иное местное сообщество, помогает каждому работнику админист­рации самостоятельно ставить перед собой цели, совместимые с общим стремлением. Фактически видение — это проект буду­щего состояния, который мотивирует людей к самостоятельным творческим действиям. Видение — это не просто проект, план, а скорее образ будущего, в который вложены не только ум, ин­теллект, но и чувства сотрудников предприятия. Кроме того, это образ, не только созданный в результате стратегического планирования, но и разделяемый сотрудниками местной адми­нистрации.

Для повышения эффективности управления развитием важно обеспечить обмен информацией. Информация о развитии, о пла­нах не должна быть закрытой, более того, она должна распрост­раняться среди работников администрации, при этом отдельные сотрудники не только раскрывают свою собственную информа­цию, но и стимулируют взаимный обмен информацией и плана­ми между подразделениями администрации.

В рамках управления развитием необходимо у работников администрации развивать способности к инновациям, культиви­руя и поощряя такие свойства людей, как:

• открытость, готовность к восприятию нового опыта;

• независимость, нонконформизм;

• гибкость, готовность отказаться от прежних идей и моделей;

• терпимость к окружающим и к иным представлениям и мировоззрениям.

Важно не только поощрять творчество, высказывание новых идей и предложений, но и обеспечить их реализацию. Решаю­щим фактором в сфере нововведений является не столько разра­ботка новой идеи, сколько ее эффективное воплощение. Для того чтобы автор или авторы идеи взялись с энтузиазмом за ее воп­лощение, требуется их поддержка. Именно поэтому в админист­рации, так же как и в успешно действующих наукоемких фир­мах, целесообразно создавать специальные программы поддер­жки и поощрения экспериментов и экспериментаторов. Каждо­му, кто высказал новую идею или разработал тот или иной про­ект, при определенных условиях оказывается поддержка со сто­роны администрации. Эта поддержка может выражаться в виде консультаций, выделения финансовых средств, офисных площа­дей и оборудования, а также рабочего времени других сотруд­ников.

Полезность экспериментирования в любом подразделении фирмы можно проиллюстрировать с помощью следующего при­мера. Если в открытую бутылку поместить пчел, а затем дно бу­тылки приставить к стеклу окна, то пчелы будут стремиться най­ти выход по направлению падающего света и в результате никог­да не вылетят из бутылки. Таким образом, эксперимент, направ­ление которого подчас не совпадает с направлением главного движения, может вывести муху (или организацию) из бутылки, в которой она оказалась, и таким образом обеспечить возможность дальнейшего развития и процветания.

Новые идеи исходят от людей. Источником изменений в орга­низации всегда являются люди. Способность генерировать новые идеи и реализовывать их — это способность многих. Однако ис­пользуется эта способность во благо организации лишь в том слу­чае, если:

• люди привержены целям своей организации;

• сотрудники имеют согласованное видение;

• каждый имеет власть сделать что-то на практике, исполь­зуя свою способность к инновациям.

Для вовлечения каждого в процесс целесообразно практико­вать групповое принятие решений для поиска новых подходов и решения новых проблем, а также создание рабочих команд для реализации принятых решений.

Относительно самостоятельный фактор формирования ново- введенческого климата — обучение персонала. Забота об обуче­нии, непрерывное повышение квалификации каждого — непре­менный атрибут любой успешно действующей инновационной организации. Любая местная администрация в настоящее время является именно нововведенческой организацией, так как в ее рамках отрабатываются новые управленческие технологии управ­ления развитием. В деятельности передовых администраций при­меняются такие подходы, как норматив доли затрат на обучение в фонде заработной платы. Для разных категорий работников могут применяться также и временные нормативы (количество учебных часов, затраченных в год на переподготовку и повыше­ние квалификации). Целью обучения должно быть пополнение не только профессиональных знаний, связанных с определенной отраслевой спецификой, но и методов решения организационных и производственных задач, методов эффективной мотивации, методов интеллектуального прорыва и пр. Одним из весьма про­дуктивных подходов к управлению персоналом местных адми­нистраций стало непрерывное образование каждого работника в течение всей его трудовой деятельности. Формы образования могут быть различными: стажировки и командировки в учебные центры, другие администрации и общественные организации, курсы, организованные в рамках администрации, а также курсы в учебных центрах. При этом обучение рассматривается не толь­ко как средство пополнения необходимых знаний, но и как сред­ство налаживания плодотворных контактов. Именно на курсах, в командировках и в процессе стажировок зачастую завязывают­ся контакты, так необходимые в дальнейшей инновационной де­ятельности.

ВЫВОДЫ

1. Процесс формирования и становления регионального и муниципального менеджмента в России обусловлен переходом к новой модели управления социально-экономическими процесса­ми на основе развивающихся рыночных отношений в экономике регионов и муниципальных образований.

2. Основные задачи регионального и муниципального менед­жмента состоят в следующем:

• обеспечении высокого уровня и качества жизни населения на основе расширенного воспроизводства условий жизнедеятель­ности на данной территории;

• эффективном функционировании и поступательном росте экономики регионов и муниципальных образований;

• формировании условий и предпосылок перехода регионов и муниципальных образований к устойчивому развитию;

• выработке и реализации структурной, инвестиционной и научно-технической политики.

  3. Переход от командно-директивной системы управления местным хозяйством к РМ и ММ характеризуется следующими тенденциями:

• децентрализацией управления, разрушением вертикальных связей, становлением и развитием горизонтальных связей;

• сокращением функций управления в сфере экономики;

• расширением функций управления в социальной сфере;

• изменением методов управленческого воздействия (сокра­щение методов непосредственного воздействия и расширение опосредованных);

• трансформацией субъектов и объектов управления на реги­ональном и муниципальном уровне.

4. Процесс перехода от командно-директивной системы уп­равления местным хозяйством к РМ и ММ сдерживается по сле­дующим причинам:

• низкие темпы развития рыночных отношений в местном хо­зяйстве;

• слабость нормативно-правовой базы регионального и му­ниципального управления;

• недостаток в современных кадрах руководителей и специа­листов органов местной власти.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. В чем заключаются экономические и социальные предпосылки форми­рования регионального и муниципального менеджмента?

2. Каково сущностное отличие регионального и муниципального менед­жмента от командно-директивной системы управления хозяйством регио­на, района, города?

3. Насколько отвечают методы и функции регионального и муниципаль­ного менеджмента целям и задачам реформирования регионального и муници­пального хозяйства?

4. Прокомментируйте особенности культуры регионального и муници­пального менеджмента. Каковы критерии и этапы ее формирования? Что значимое для практики подготовки и переподготовки специалистов государ­ственного и муниципального управления следует извлечь из исторического опыта стран рыночной экономики?

ЛИТЕРАТУРА

Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Обнинск: Институт муни­ципального управления, 1995.

Европейская хартия местного самоуправления. Страсбург, 1990//Со- брание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

Конституция Российской Федерации. — М., 1993.

Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Утверждена Указом Президента РФ № 440 от 1 апреля 1996 г.//Российская газета. 1996. 9 апр.

Местное самоуправление в зарубежных странах: Информационный об­зор: Юридическая литература. — М., 1994.

Местное самоуправление в России: Сборник материалов по проблемам становления местного самоуправления в Российской Федерации. Вып. 1.— М.: Грамота, 1995.

Местное самоуправление — технологии, проблемы, перспективы: Спец­курс. Вып.6. 1997.

Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации: Федеральный закон. Принят Государственной Думой 12 августа, подписан Президентом РФ 28 августа 1995 г.//Собрание законода­тельства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

Основные положения региональной политики в Российской Федерации. Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации № 327 от 23 марта 1996 г.//Российская газета. 1996. 9 апр.

Регион и Федерация: в поиске оптимума. — М.; Невельск, 1996.

Региональная экономика. — М.: ЮНИТИ, 1995.

Региональное управление: Зарубежный опыт. — М.: РАУ, 1993.

Регулирование территориального развития в условиях рыночной эко­номики. - М.: РАН, 1993.