Глава 3

РЕГИОНАЛЬНЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ

МЕНЕДЖМЕНТ: ПРИНЦИПЫ, МЕТОДЫ И ФУНКЦИИ

Сущность и содержание. Задачи и объекты. Принципы и методы. Функции регионального и муниципального менеджмента

Сущность и содержание

Региональный менеджмент (РМ) и муниципальный менедж­мент (ММ) как особые виды специального менеджмента получи­ли свое развитие в постсоциалистический период. Формирова­ние и становление РМ и ММ проходят в условиях острых проти­воречий и неурегулированности взаимоотношений между феде­ральными, региональными и муниципальными структурами уп­равления, что явилось следствием перехода к новой модели уп­равления экономикой в условиях рыночных отношений.

Можно выделить следующие условия и предпосылки формиро­вания регионального и муниципального менеджмента в современ­ных российских условиях.

1. Система новых отношений создается в условиях, когда планово-ди­рективные методы управления территориальным хозяйством разрушены, а рыночные находятся в процессе формирования. Создаваемой системе реги­ональных и муниципальных субъектов управления приходится постоянно адаптироваться к новым условиям и принципам функционирования.

2. Субъекты Федерации сосредоточили у себя большую часть властных и хозяйственных функций. Регион и город являются одними из основных субъектов собственности, которые делегируют функции собственника ши­рокому кругу хозяйствующих субъектов. В этих условиях возникает стрем­ление к большей экономической самостоятельности региональных и муни­ципальных образований.

3. Формируются новые партнерские отношения в системах: "субъект Федерации - муниципалитет", "муниципалитет - хозяйственная структура", а также "субъект Федерации - хозяйственная структура". В этих условиях меняются регулирующая и стимулирующая функции субъектов территори­ального управления, которые, с одной стороны, поощряют любое предпри­нимательство, стимулируя развитие деловой активности, а с другой — вы­нуждены формировать механизм взаимодействия с предприятиями и орга­низациями всех форм собственности на обоюдовыгодных условиях в каче­стве юридически равных партнеров.

РМ и ММ как виды специального менеджмента представля­ют собой совокупность принципов, методов, форм и средств воз­действия на социальную и экономическую деятельность на регио­нальном и муниципальном уровне. С точки зрения российской прак­тики РМ и ММ - это управление социально-экономическими про­цессами на данной территории в условиях перехода экономики к рыночным отношениям.

Суть перехода от планово-директивной системы организации территориального хозяйства к региональному и муниципально­му менеджменту состоит в следующем:

• в ориентации развития каждого региона и муниципального образования на решение социальных проблем, на воспроизводство условий, обеспечивающих высокое качество и высокий уровень жизнедеятельности человека как наивысшей ценности общества;

• в создании организационно-экономических условий для реа­лизации всеми хозяйствующими субъектами территории принци­пов экономической свободы и хозяйственной самостоятельности;

• в ориентации инвестиционной и структурной политики ре­гиона на спрос и потребности рынка, на запросы внутри- и вне- региональных потребителей и организации производства тех ви­дов продукции, которые пользуются спросом на межрегиональ­ном и зарубежном рынках и могут способствовать повышению экономической и финансовой самостоятельности региона;

• в формировании и развитии регионального и муниципально­го маркетинга как основы разработки и реализации программ текущего и стратегического развития территории;

• в переходе от традиционных методов статистики к регио­нальному и муниципальному мониторингу с использованием со­временной информационной базы для осуществления системно­го анализа и контроля социально-экономической, политической и экологической ситуации;

• в оценке конечного результата регионального менеджмен­та по динамике и уровню экономического развития территории и уровню жизнедеятельности ее населения.

Механизм РМ и ММ должен обеспечивать гибкое регулирование развития социально-экономических процессов в регионах и муници­пальных образованиях в изменяющихся рыночных условиях.

РМ и ММ можно рассматривать как науку и практику управ­ления социально-экономическими процессами региона в услови­ях рыночной экономики. Научные основы РМ и ММ включают: принципы регионального и муниципального менеджмента; ме­тоды и модели; механизм и формы его реализации. Все они в на­шей стране находятся в стадии формирования. Зарубежный опыт мало пригоден к специфике территориальной организации Рос­сии с ее огромными пространствами, многообразием природно- климатических, национальных, исторических и других особенно­стей. Тем не менее опыт стран рыночной экономики может быть использован в отечественной практике, а ряд его элементов - адаптирован к формирующейся системе РМ и ММ в России.

РМ и ММ как научные дисциплины стали складываться с кон­ца XIX в. Академической науки пока не создано, сама же прак­тика создавалась во многом эмпирически, на основе здравого смысла. Исследователи специализировались и специализируются не столько в области науки регионального и муниципального управления, сколько по отдельным проблемам территориаль­ной организации жизнедеятельности. Научная школа региональ­ного и муниципального менеджмента формируется с определен­ным отставанием от потребностей практики, а соответствующие академические курсы стали разрабатываться лишь в последнее время.

Анализ имеющихся разработок позволяет сделать следующие обобщения.

Во-первых, РМ и ММ существуют реально как область спе­цифического управления и все более проявляются как относитель­но самостоятельное научное направление.

Во-вторых, эта практика имеет ряд аспектов — экономичес­кий, организационный, социальный, общественно-политический и другие, а учебная и научная сферы могут быть охарактеризова­ны как междисциплинарное направление.

В-третьих, становление РМ и ММ обусловлено разделением труда в управлении, которое становится все более динамичным. Поэтому в структуре РМ и ММ в качестве относительно само­стоятельных направлений можно выделить разновидности ме­неджмента: инвестиционный, кадровый, финансовый, полити­ческий и др.

В-четвертых, категории "региональный менеджмент" и "му­ниципальный менеджмент" отражают определенные явления и процессы в местном самоуправлении.

Местное самоуправление раскрывается как социальный ин­ститут, призванный реализовывать интересы населения городов и районов. Федеральным законом установлено, что местное са­моуправление в Российской Федерации - это признаваемая и га­рантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятель­ная и под свою ответственность деятельность населения по реше­нию непосредственно или через органы местного самоуправле­ния вопросов местного значения, исходя из интересов жителей, исторических и иных местных традиций²⁵. Приведенное положе­ние закона позволяет сделать вывод о том, что предмет изучения здесь изложен весьма широко, его познание в рамках существую­щих научных дисциплин является проблематичным. По-видимо­му, местное самоуправление — это не самостоятельное познава­тельное пространство, а, скорее, общее название, под которым условно объединяются многие конкретно-региональные разделы существующих наук об организации общества.

Предметом РМ и ММ как научной дисциплины является про­цесс включения населения в управление хозяйством территории на основе формирующихся рыночных отношений.

Методологическую основу научной разработки РМ и ММ со­ставляют:

а) общенаучные знания — история, философия, теория позна­ния, науковедение и др.;

б) теория общего и специального менеджмента, в том числе концепции гуманизации и экологизации управления, теория цик­лов, роста, развития, кризисов, устойчивого развития и т. п.;

в) специальные теории территориальной социально-экономи­ческой организации, в том числе экономгеографические школы, концепции урбанизации и деурбанизации, «территориального комплексирования», социальные теории адаптации населения и т. д. Эти научные дисциплины взаимодействуют, взаимодопол- няя и обогащая друг друга.

Перед региональным и муниципальным менеджментом как наукой управления стоит задача найти и разработать механизм, методы и средства, которые позволят обеспечить наиболее эф­фективное достижение целей и задач регионального и муници­пального развития.

Первоочередными научными задачами являются:

• обоснование путей преодоления кризиса в региональных и муниципальных структурах России, выбор механизма устойчи­вого социально-экономического развития;

• разработка методов повышения эффективности РМ и ММ;

• изучение становления новой культуры управления в регио­нах и самоуправления в городах, районах страны;

• раскрытие процессов адаптации отечественной теории и практики РМ и ММ к особенностям переходного периода.

Обогащение рождаемых практикой принципов и способов регулирования социально-экономических процессов научными выводами и положениями, передовым опытом приведет к возник­новению качественно новой отечественной культуры региональ­ного и муниципального менеджмента.

Задачи и объекты

Задачи РМ и ММ многообразны и во многом обусловлены особенностями переходного периода.

В процессе перехода к рыночной системе организации террито­риального хозяйства разрушаются вертикальные связи, зарождаются и стабилизируются горизонтальные, внутри- и межрегиональные связи. С переходом части хозяйства регионов и муниципалитетов к рыночным отношениям изменяется функциональная структура ме­ханизма регионального и муниципального управления, что ведет к деформации и сокращению организационной и иерархической структур. Резко возрастает роль опосредованных методов взаимо­действия субъектов и объектов федерального, регионального и му­ниципального управления, усложняются их хозяйственные связи, отношения по поводу использования собственности и т. д. Объек­тивным стимулом этих процессов является изменение функции це­леполагания системы территориального управления.

В число основных задач РМ и ММ входят:

• обеспечение расширенного воспроизводства условий жиз­недеятельности населения территории, высокого уровня и каче­ства жизни;

• экономическая и социальная трансформация хозяйства тер­ритории, анализ, прогнозирование и программирование регио­нального и муниципального развития;

• оптимизация финансовых потоков, формирование условий и механизма укрепления экономической базы региона и муници­пальных образований;

• обеспечение экологической безопасности, защита окружа­ющей среды;

• формирование и реализация структурной, инвестиционной и научно-технической политики;

• формирование и развитие региональной и муниципальной рыночной инфраструктуры.

Исходя из сущности, содержания и задач регионального и муниципального менеджмента, их объекты можно классифици­ровать по следующим основным признакам:

1. Принадлежность объекта к той или иной форме собственности (федеральная, муниципальная, собственность субъекта Федерации и т.д.).

2. Характер продукции или услуг, производимых субъектом хозяйствования (продукция, целиком или в основном потребляемая внутри региона или муниципального образования; продукция, имеющая межрегиональное потребление; экспортная продукция и др.).

3. Характер и степень воздействия субъекта хозяйствования на экономические, социальные, экологические и другие процессы в регионе или муниципальном образовании.

4. Воспроизводство условий жизнедеятельности населения, удовлетворение потребностей людей вне сферы производства (охрана здоровья, удовлетворение потребностей в образовании и культуре, социальная защита и поддержка и др.).

Такая классификация объектов позволяет сделать вывод о том, что к объектам РМ и ММ можно отнести практически все хозяй­ственные единицы региона. Однако непосредственным объектом регионального менеджмента являются предприятия и организа­ции, отнесенные к собственности субъектов Федерации, а также инфраструктурные звенья, деятельность которых направлена на воспроизводство условий жизнедеятельности населения вне сфе­ры производства. К объектам муниципального менеджмента от­носится весь социально-экономический комплекс муниципально­го хозяйства, исключая объекты федеральной собственности и собственности субъектов Федерации.

Принципы и методы

Анализ зарубежной практики, а также опыта в России пока­зывает, что эффективность РМ и ММ во многом зависит от со­блюдения вполне определенных, проверенных самой жизнью принципов, обусловленных законами рыночной экономики.

К основным принципам РМ и ММ относятся: децентрализа­ция, партнерство, субсидиарность, мобильность и адаптивность, а также принцип выделенной компетенции.

• Децентрализация осуществляется через делегирование фун­кций управления сверху вниз, ограничение монополии региональ­ного и муниципального менеджмента на всевластие, экономичес­кую свободу субъектов хозяйствования, функционирующих на территории региона и муниципального образования, а также че­рез полицентрическую систему принятия решений.

• Партнерство означает взаимодействие объектов и субъек­тов РМ и ММ как юридически равных партнеров.

• Субсидиарность представляет собой такое распределение функций регионального и муниципального управления и финан­совых ресурсов, при котором на более высокий уровень переда­ются лишь те функции, которые не могут быть реализованы на более низком уровне.

• Мобильность и адаптивность предполагают постоянную трансформацию функциональной и организационной структур РМ и ММ, позволяющую субъектам управления подстраивать­ся к быстро меняющимся рыночным условиям функциониро­вания.

• Выделенная компетенция означает закрепление функций субъектов регионального и муниципального менеджмента на ос­нове ресурсного обеспечения реализации каждой функции.

Под методами РМ и ММ принято понимать совокупность приемов и средств воздействия на хозяйствующие субъекты тер­ритории. Методы РМ и ММ также обусловлены системой ры­ночных отношений в хозяйстве региона и муниципального обра­зования. В практике РМ и ММ используются две основные груп­пы методов: прямого (непосредственного) и опосредованно­го воздействия на субъектов хозяйствования. Как уже отмеча­лось, первые из них в большей мере применяются к объектам, относящимся к собственности субъектов Федерации и муни­ципальной собственности, вторые — ко всем другим объек­там.

Функции регионального и муниципального менеджмента

Функции РМ и ММ как разновидности воздействия на эконо­мические, социальные, экологические, политические и другие процессы, протекающие на территории, можно дифференциро­вать по назначению и содержанию. Такая дифференциация опи­рается на сущность и социальную ориентацию РМ и ММ как ос­новных инструментов реализации государственной региональной политики.

Можно выделить следующие основные функции РМ и ММ:

• целеполагание;

• регулирование;

• стимулирование.

Реализация функции целеполагания обусловлена необходимо­стью осуществления научного прогнозирования и программиро­вания социально-экономического развития региона и муници­пального образования. Учитывая, что главной целью социально ориентированной рыночной экономики является воспроизвод­ство условий, обеспечивающих высокий уровень жизнедеятель­ности человека, функция целеполагания в условиях переходного периода реализуется в процессе экономической и социальной трансформации хозяйства территории, обоснования направлений его реструктуризации. Особое значение эта функция приобрета­ет в условиях переходного периода, когда каждый регион и каж­дое муниципальное образование вынуждены искать и завоевы­вать определенную нишу на российском и мировом рынках, впи­сываться в межрегиональные и мирохозяйственные экономичес­кие связи и рыночные отношения.

Функция регулирования в РМ и ММ реализуется в основном в системе объектов, относящихся к собственности субъектов Феде­рации и муниципальных образований, а также отдельных объек­тов федеральной собственности, переданных в управление реги­онам и муниципалитетам. В реализации функции регулирования могут использоваться методы как прямого, так и опосредован­ного воздействия. При этом степень воздействия субъекта управ­ления на все объекты, в том числе и на объекты региональной и муниципальной собственности, будет постоянно изменяться. Иными словами, объем и полнота реализации функции регули­рования находятся в определенной зависимости от степени зре­лости рыночных отношений и их внедрения в региональное хо­зяйство.

Например, предприятия автомобильного транспорта, являющиеся собственностью субъектов Федерации, могут быть переданы на договорных условиях акционерному обществу, сданы в аренду любому хозяйствующему субъекту региона или муниципалитета. В этом случае объем функции регулирования снизится, а сама функция субъекта управления будет сведена по сути к контролю за соблюдением договорных обязательств.

В условиях перевода хозяйства регионов на рыночные отно­шения особое место в РМ и ММ отводится функции стимулиро­вания. Это связано прежде всего с ограниченностью использова­ния в региональном и муниципальном менеджменте методов не­посредственного воздействия. В многоукладном хозяйстве тер­ритории функционируют предприятия и организации, относящи­еся к самым различным формам и видам собственности: федераль­ной, региональной, муниципальной, коллективной, частной и т. д. Но методы непосредственного воздействия РМ и ММ правомер­ны лишь относительно объектов их собственности. На все другие объекты распространяются только методы опосредованного воз­действия, и прежде всего стимулирования деятельности субъек­тов хозяйствования.

Стимул, как известно, активный побудитель деятельности предприятий и организаций любых форм собственности. Сущ­ность функции стимулирования заключается в целенаправленном воздействии субъекта управления на социально-экономические процессы через опосредованное воздействие на все объекты, фун­кционирующие на данной территории. Стимулирующая функция РМ и ММ дает субъекту управления мощные средства реализа­ции интересов региона, муниципальных образований, предприя­тий и организаций, социальных групп и т. д.

Так, администрация области или города не может обязать предприятие, относящееся к федеральной собственности, выделить средства, например, для строительства какого-либо объекта (даже социально значимого и необходимого) общерегионального значения. Однако администрация области может заключить с этим предприятием и муниципальным образованием трехсторонний договор, в соответствии с которым предприятие обеспечит какую-то часть финансирования строительства, а администрация создаст ему определенные стимулирующие условия хозяйствования - освободит от налога на прибыль (в части, причитающейся местному бюджету), предоставит льготные условия водо-, энергопользования ит. д.

ТаблицаЗ

Полнота реализации²⁶ функций различными субъектами управления в странах с разным типом государственного устройства"

Функции субъектов управления	А			Б			В
	1	2	3	1	2	3	1	2	3
Жилищное хозяйство	++	+	+	+	++	+	-	+	++
Торговля и бытовое об-	+	++	-	-	++	+	-	-	+ ++
служивание, продоволь
ственное обеспечение
Здравоохранение	+	++	-	-	+++	-	-	+	++
Народное образование	+	++	-	-	+++	-	-	++	++
Транспорт и связь	+	++	-	-	+++	-	-	+	++
Энергоснабжение	++	+	+	+	++	+	-	++	+
и водоснабжение
Строительство жилья и	++	+	-	-	+++	+	-	+	++
объектов городского хозяй­
ства
Охрана окружающей среды	++	+	+	-	++	+	-	-	++
Культура и досуг	+	++	-	-	+++	-	-	+++	+
Землепользование	+++	-	-	+	++	-	-	+++	-
Охрана правопорядка	+	++	-	+	++	-	+	++	-
Занятость и рынок труда	++	-	-	+	++	-	-	++	+
Социальная защита	+++	-	-	+	++	-	+	+++	-
Финансы и налоговая поли­	+++	-	-	++	+	-	+	++	-
тика
Планировка и застройка на­	+	++	-	+	++	-	-	+++	-
селенного пункта
Поддержка рыночных струк­	-	-	-	+ +	+	-	+	++	++
тур и предпринимательства
Внешнеэкономическая дея­	+++	-	-	+ +	+	+	+	+	++
тельность