Городом7

Рассмотрим структуру управления, сложившуюся в одном из российских городов вблизи Полярного круга. Его население -100 тыс. человек, в том числе около 5 тыс. ежегодно убывает и столько же прибывает.

Город родился два десятилетия назад, оказавшись преобра­зованным из поселка как ответ на производственные запросы страны. В принятой тогда модели индустриального развития, которая требовала обеспечения бесперебойного наращивания темпов производства, вопрос о строительстве поселения был ре­шен политически. Существовавшая модель административно-тер­риториального управления была ориентирована на создание ус­ловий для удовлетворения потребностей стационарного, а не вре­менного проживания населения и стимулировала оседлый образ жизни. Сегодня город перестал быть функциональным вахтовым поселением, поскольку освоенные здесь капитальные вложения и сосредоточенные человеческие ресурсы явно превышают потреб­ный для этого уровень, а инфраструктура города наращивалась до полного стандартного комплекса услуг без учета социальных, экономических и экологических условий и значительно выходит за рамки требований монопрофильного производства. Такое по­ложение и тенденции в управлении вызывают весьма неоднознач­ное отношение к себе со стороны недавно пришедших к власти руководителей.

Исторически сложилось так, что почти три четверти истории города систему городского управления олицетворял исполнитель­ный комитет. Этот орган государственной власти, особенно в монопрофильных городах, слабо воздействовал на социально- экономическое развитие города. Основная роль принадлежала промышленным предприятиям добывающих отраслей, которые во взаимодействии с исполкомами решали экономические и со­циальные проблемы функционирования городов.

Рис.6. Организационная структура управления городом

Городскую администрацию возглавляет мэр, в непосредствен­ном подчинении которого находятся первый заместитель, замес­тители и управляющий делами администрации. Управляющий делами руководит работой аппарата мэра. Первый заместитель возглавляет два главных функциональных направления: финан­совое и направление, связанное с муниципальным имуществом, городской землёй и строительством. Один заместитель руково­дит социальной и культурно-образовательной сферой, другой - сферой жизнеобеспечения города и некоторыми муниципальны­ми предприятиями. Такая структура управления нормативно зак­реплена на уровне города.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Какие особые цели и черты управления социально-экономическим разви­тием заметны и прогнозируемы в данном примере?

2. Что здесь относится к общему менеджменту, а что - к специальному?

3. Какие аналогии из истории и этапов становления и развития менедж­мента можно здесь проследить?

4. Чем в данном примере управление городом отличается от управления предприятием, коммерческой фирмой?

5. Какие типы организационных структур управления послужили прооб­разами при создании структуры управления данным городом?

6. Что Вы могли бы порекомендовать новому руководству города для из­менения управленческой стратегии и организационной структуры?

ПРИЛОЖЕНИЕ

ИЗ ИСТОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕНЕДЖМЕНТА

В РОССИИ

Изучение истории управления государством в России дает богатую пищу для анализа устойчивых закономерностей, приемов и технологий государственного менеджмента, формируемых на протяжении многовекового развития российской государствен­ности.

Формирование древнерусского государства со столицей в Киеве было обусловлено в одинаковой степени военными и эко­номическими причинами. В VIII - IX вв. участились набеги степ­ных кочевников и хазар на славянские племена, только недавно расселившиеся по берегам рек и озер Восточно-Европейской рав­нины. Для того чтобы защитить свои семьи и хозяйства от непро­шеных, опасных гостей, славянам нужен был постоянный, доста­точно мощный и мобильный боевой отряд в пограничных со сте­пью районах. Ополчение, которое из-за большой разбросаннос­ти поселений по территории союза племен слишком долго соби­ралось, не годилось для отражения дерзких и быстрых атак кон­ницы весьма мобильного противника. Отрывать от хозяйства на длительное время молодых мужчин для несения постоянной во­енной службы представлялось слишком обременительным: они были главными работниками-кормильцами в крестьянских семь­ях. Экономически выгоднее выглядел другой вариант: нанять воинов-профессионалов со стороны. На такую роль можно было пригласить вооруженные дружины, сопровождавшие торговые экспедиции варягов, водный путь которых пролегал через земли славянских племен. Иностранные воины согласились на такое предложение, конечно, за соответствующий "корм". К тому же им выделили свободные участки земли, помогли возвести дома и хозяйственные постройки, обзавестись лошадьми и скотом.

Поначалу варяжские гости не вмешивались во внутриплемен- ные отношения славян, исправно несли военную службу, собира­ли дань (корм), занимались собственным хозяйством, организо­вывали торговые караваны в Византию и другие заморские стра­ны. В границах племени сохранялась прежняя система хозяйство­вания, управления и суда, опиравшаяся на древние обычаи и ав­торитет племенных вождей, старейшин, а также потенциальную силу ополчения.

Постепенно происходило сближение варяжских и славянских начал в жизнедеятельности рождающегося Русского государства. Дружинники все чаще брали себе в жены славянок, хотя извест­ная обособленность варягов (бояр) как высшего сословия будет сказываться еще многие века. Тем не менее смешение и слияние двух культур неуклонно продолжались, чему значительно способ­ствовало крещение Руси. Служители Церкви, как правило греки, т.е. представители третьей культуры, стремились сгладить наци­ональные различия. Они принесли с собой новые понятия о пра­вах и обязанностях власти, об ответственности князя перед Бо­гом за благополучие подвластного ему народа.

В тот период поэтапно сформировались две параллельные системы власти. В столице и других крупных городах сохрани­лись вече и выборная городская администрация, где ведущую роль играла торговая и военная (из ополчения) аристократия. На кня­зя с дружиной возлагалась основная тяжесть защиты государства от разрушительных набегов внешнего противника. Вместе с тем дружина сама часто вторгалась на чужие территории, захваты­вая скот, коней, пленных, другую добычу. При этом воины про­должали обрабатывать свои земли. Накопление богатств, захват земель плюс возросшая боевая сила дружины - все это с течением времени перевесило чашу весов реальной власти в пользу князя. Он оказался наверху ее иерархической пирамиды. Процесс этот протекал противоречиво, с сопротивлением и открытыми воору­женными выступлениями коренного населения.

Сильная централизованная власть была необходимым усло­вием существования Руси в напряженной борьбе с агрессивными захватчиками, наседавшими как с Востока, так и с Запада. Ло­гично, что князь-воин стал также князем-правителем. В новом государстве на базе старшей дружины был сформирован особый совещательный орган - Совет бояр (от слова "боляр" - воин), куда вошли также представители городской торговой аристократии, сотские и тысяцкие из ополчения, высшие чины духовенства. Го­родские и сельские органы самоуправления сохранились, но их полномочия сузились, а реальная роль стала второстепенной.

Первое время потребности князя и его дружины, а также опол­чения в период его участия в боевых действиях удовлетворялись в натурально-вещественной форме. Налоги (дань) выплачивались шкурками диких зверей, чаще всего мехом куницы и белки, дру­гими продуктами леса и крестьянских хозяйств. Широко были развиты также трудовая, гужевая и другие повинности на господ­ских землях. Постепенно основным источником материальных доходов для князя и бояр-дружинников становятся их собствен­ные земли с закрепленными на них крестьянами, некоторые из которых в прошлом были захвачены в плен. Немалые выгоды они получали от торговли с Византией и другими заморскими стра­нами.

В хозяйствах великих князей и бояр были созданы специали­зированные службы (пути), обязанность которых состояла в том, чтобы обеспечить бесперебойное снабжение княжеского двора и войска хлебом, мясом, рыбой, молоком, медом, соответствующи­ми напитками и другими продуктами за счет собственного хо­зяйства, участков для рыбной ловли, сбора меда, охоты. Посколь­ку сельское и лесное хозяйство имело цикличный характер, цент­рализованно создавались и хранились запасы необходимых про­дуктов, иногда на весь год. В городах росло число ремесленни­ков, которые изготовляли для княжеского двора оружие, одежду, обувь, другие предметы повседневного обихода.

Казалось, все шло к установлению сильной центральной го­сударственной власти. Но этого не случилось. Семена скорой ги­бели Киевской Руси были заложены внутри ее собственной струк­туры. Дело в том, что князья в то время имели большие семьи (по 4-7 сыновей). Каждому из них полагалось выделить свой удел. Получалось, что князь в течение всей жизни правдами и неправ­дами расширял свои владения. Однако после его смерти они дро­бились и распадались на множество мелких, самостоятельных, а главное - жестоко враждующих уделов.

Еще одни раздоры возникли на уровне бояр - бывших стар­ших воинов княжеской дружины. Они, как и удельные князья, имели широкую самостоятельность, но враждовали между собой, только на меньшей территории. Вражда, нередко перераставшая в военные конфликты, изматывала экономические силы князей, бояр да и крестьянских хозяйств. Резко сузилась межрегиональ­ная и внешняя торговля. Оскудели запасы и казна. Так в XI - XIII вв.

возникла первая в истории Руси смута, послужившая одной из главных причин раздробления и ослабления Киевского государ­ства, которое стало легкой добычей татаро-монголов.

Поэтапное возрождение славянской государственности нача­лось еще под игом Орды путем объединения северо-восточных земель вокруг Москвы. В то время в этом регионе наиболее зна­чимыми были Владимирское, Тверское и Московское княжества. Именно московскому князю татары поручили собирать для них налоги со всех северо-восточных славянских земель.

Иван Калита, правивший в то время в Москве, был умелым дипломатом и умным политиком. Главное внимание он обратил на укрепление экономики, создание продуктивного сельского хозяйства и ремесел. Финансовые и хозяйственные функции го­сударства стали приоритетными по отношению к военным. В то же время Калита собрал силы, чтобы побороть разбой и банди­тизм, которые всегда расцветают там, где царит смута и ослабле­на власть.

Исправно платить налоги и одновременно укреплять собствен­ное хозяйство было невозможно, когда многие деревни, как пра­вило наиболее богатые, подвергались систематическим грабежам и насилию со стороны расплодившихся бандитских шаек. Ивану Калите потребовалось не так уж много времени, чтобы навести в своем княжестве порядок. Москва стала одним из наиболее ти­хих и безопасных регионов среди русских земель. Вскоре в Моск­ву из Владимира перенес свою епархию глава Русской православ­ной церкви, что оказало заметное политическое и духовное влия­ние на укрепление молодого государства. Закономерно, что сюда стали перебираться торговцы и ремесленники, а также крестьяне из соседних княжеств. Окрепшая экономика позволила создать сильную армию и начать мирное, а затем и силовое противобор­ство с Ордой, закончившееся окончательной победой в XV в.

После освобождения от татарского ига ускорилось развитие внутреннего рынка, что сопровождалось созданием относитель­но устойчивой денежной системы. В новых условиях военные и другие расходы государства постепенно стали приобретать де­нежные формы. Это в свою очередь потребовало соответствую­щего преобразования и его доходов. Одновременно происходи­ло интенсивное укрепление централизованных начал государ­ственной власти. Не сразу, но все же удалось сформировать эф­фективно функционирующую вертикаль законодательной, испол­нительной и судебной власти, в том числе в сфере хозяйственных и денежных отношений.

Новый характер власти обеспечивал надежную защиту гра­ниц и позволял поддерживать устойчивый порядок внутри мно­гонациональной страны. Следует подчеркнуть, что, присоединяя к Московскому княжеству новые территории, в том числе насе­ленные неславянскими народами, русские власти никогда не стре­мились притеснить, а тем более истребить местные народности. С ними, как правило, устанавливались добрососедские отноше­ния, а национальная знать занимала почетное место среди при­ближенной к царю элиты. Это объяснялось прежде всего эконо­мическими причинами: земли было много, а дефицит рабочей силы ощущался постоянно. Однако сохранение относительно са­мостоятельных крупных национальных структур создавало свои проблемы и потенциальную возможность вспышек местного се­паратизма. Наличие сильной центральной власти существенно снижало такую опасность.

Формирование абсолютной монархии заняло несколько сто­летий (XV - XVIII вв.) и проходило поэтапно. Сначала потребо­валось преодолеть слишком широкую самостоятельность, а иног­да и враждебность великих и удельных князей с помощью дипло­матии, денег, удобного случая, а нередко и силы. Этот этап завер­шился присоединением к Москве Великого Новгорода (1478 г.), Тверского княжества (1485 г.) и Пскова (1510 г.). Параллельно происходил иной по содержанию и более гибкий процесс ослаб­ления и вытеснения с ключевых постов в государстве полунеза­висимых и заносчивых бояр - потомков древних варягов. Им на смену приходили поместные дворяне, получившие землю от царя за свою службу. Естественно, что новое сословие было более по­кладистым и непритязательным.

В первые годы царствования Ивана IV была создана Боярс­кая Дума - по существу новое государственное учреждение. Ее роль в системе управления определялась формулой: "Великий государь указал, и бояре приговорили". Члены Думы назнача­лись государем из бояр, окольничих (особо близких людей). Со второй половины XVI в. в ее состав стали входить думные дворяне.

Исполнение принятых решений возлагалось на соответству­ющие приказы, которые в XVI - XVII вв. в большом количестве формировались на базе дворцовых служб как новые специализи­рованные государственные учреждения. Часть из них - Посольс­кий, Разрядный (кадровый), Поместный, Счетный, Приказ тай­ных дел - выполняли общегосударственные функции. Другие службы - приказы Большой казны, денежных сборов, денежной раздачи, стрелецкого хлеба и т.д. - занимались хозяйственными и финансовыми вопросами. Третья группа (Стрелецкий, Пушкар­ский, Рейтарский, Казачий приказы) ведала вопросами армии. Ряд приказов - Сибирский, Казанский, Малороссийский и др. - обес­печивал взаимодействие центра с регионами.

Практически каждая относительно обособленная территория находилась под контролем какого-либо приказа. Еще одна груп­па приказов (Большого дворца, Конюшенный, Постельничий, Ловчий, Сокольничий, Царская мастерская, Золотых и серебря­ных дел и т.д.) обслуживала нужды царской семьи. Были Монас­тырский, Книгопечатных дел, Ямской, Разбойный и Холопий приказы. В 1690 г. их аппарат насчитывал 4,6 тыс. человек. Прак­тическая деятельность приказов координировалась и контроли­ровалась Боярской Думой, выполнявшей одновременно совеща­тельную, частично исполнительную и судебные функции. Ее со­став постоянно обновлялся и расширялся.

Таким образом, уже в XVII в. довольно четко проявились кон­туры государственного механизма формирующейся абсолютной власти: царь - Боярская Дума - приказы - воеводы на местах. Однако, хотя власть царя уже в то время формально никем не была ограничена, ее нельзя еще было назвать абсолютной. Для того чтобы она была действительно полной, необходимо было добить­ся высокой степени выполнения всех указов и других решений царя, т.е. достигнуть того единства слова и дела, без которого никакая власть вообще не может называться властью. Но для это­го требуется соблюдать три условия: во-первых, решения долж­ны быть обоснованными, реальными; во-вторых, необходим дей­ственный государственный механизм их реализации, т.е. выпол­нения, и, в-третьих, нужны квалифицированные кадры. Все эти условия в XVI - XVII вв. находились в стадии зарождения, в луч­шем случае - становления.

Показательно, что именно в этот период русские государи при решении сложных проблем обращались за помощью и поддерж­кой к земским соборам - своеобразным многосословным собра­ниям. Их называли также советами, имевшими законосовещатель­ные функции. За неполных два столетия они собирались около 60 раз. Земские соборы обсуждали и приняли: Судебник (1550 г.), еще через год - Стоглав, Соборное уложение (1649 г.), отдельные решения о войне и мире, о финансовых и государственных ре­формах. В 1565 г. Земский собор дал согласие Ивану Грозному на введение опричнины, в 1654 г. состоялось решение о принятии Украины в состав России. В сложных ситуациях соборы решали вопросы об избрании царей, в том числе Петра I в 1682 г. ( это был последний в нашей истории Земский собор).

Одно из главных и постоянных стратегических направлений политики московских властей заключалось в том, чтобы всемер­но способствовать быстрому развитию и укреплению произво­дительных сил страны, используя для этого те благоприятные возможности, которые открылись после завоевания независимо­сти. Во-первых, довольно значительные налоги (полгривны с сохи), которые прежде Москва вынуждена была выплачивать та­тарским ханам, теперь оставались в распоряжении князя. Во-вто­рых, чеканка серебряных монет стала государственной привиле­гией, что позволило регулярно получать крупный эмиссионный доход. В-третьих, и это главное, оживление торговли и ремеслен­ных производств сопровождалось общим укреплением экономи­ки и государственной казны.

Возросшие финансовые возможности государства использо­вались для дальнейшего укрепления армии, строительства заво­дов по выплавке металлов и производства оружия, в том числе пушек, сооружения каменных стен Кремля, новых зданий и хра­мов. Чтобы перенять опыт и достижения европейских стран в области промышленности и строительства, государство стало широко приглашать иностранных мастеров для руководства ра­ботами в Москве.

Высшей точки своего позитивного развития абсолютная, т.е. полная, власть монарха достигла в период радикальных реформ Петра Великого. Абсолютная власть позволила сконцентриро­вать значительные ресурсы на ключевых направлениях развития страны и осуществить крупномасштабные преобразования обще­ства, структуры народного хозяйства, армии, системы государ­ственного управления и культуры. В повседневную деятельность государственных органов внедрялись достижения западной прак­тики. В сжатые сроки удалось значительно повысить качество основных звеньев государственного механизма, укрепить эконо­мическую мощь страны и ее военный потенциал. Реформирован­ные петровские армия и флот, опиравшиеся на новую промыш­ленность, победили противника, находившегося на уровне запад­ной цивилизации тех лет, и "прорубили окно в Европу".

По инициативе и при финансовой поддержке государства было построено примерно 100 промышленных мануфактур, за­водов и фабрик разного профиля, в том числе гражданского на­значения. По существу это означало создание новой для России отрасли народного хозяйства. Заново были возведены морские порты в Архангельске, а затем в Петербурге, построены суда для торгового флота. Проложена система каналов, соединивших бас­сейн Волги с Балтийским морем. Заложены новые города, в том числе Петербург на болотистых берегах Невы. Все это требова­ло огромных денежных расходов, и Петр кардинально перестраи­вает государственные финансовую, денежную и налоговую систе­мы. Он закладывает основы профессионального аппарата законо­дательной, исполнительной и судебной власти в центре и на местах.

В государственной службе повышение в должности зависело теперь не от знатности происхождения, а от качества накоплен­ных знаний, опыта и личных способностей офицера или чинов­ника. Церковь была также подчинена государству, точнее - Свя­щенному Синоду, который возглавлял обер-прокурор, назначен­ный Петром. Боярскую Думу царь упразднил. Ее место заняли Ближняя канцелярия и Правительствующий Сенат, выполнявший функции царя во время его отъездов из столицы, что случалось часто. Вот несколько поручений, которые записал царь в своем Указе от 2 марта 1711 г. о создании этого учреждения:

1. Суд иметь нелицемерный, и неправедных судей наказывать отнятием чести и всего имения, то ж и ябедникам да после­дует.

2. Смотреть во всем государстве расходы и ненужные, а особ­ливо напрасные, отставить.

3. Денег как возможно собирать, понеже деньги суть артерии войны.

4. Дворян собрать молодых для запасу в офицеры, а наипаче тех, которые скроются, сыскать. Також тысячу человек лю­дей боярских грамотных для того ж...

Приказы были укрупнены и преобразованы в коллегии. Часть из них по-прежнему выполняли общие государственные функции - Военная и Адмиралтейская коллегии, Иностранных дел, Вотчин­ная, Юстиц-коллегия, Главный магистрат, которому напрямую, минуя губернаторов и воевод, подчинялись городские магистра­ты и ратуши. Ряд коллегий ведал вопросами финансов, промыш­ленности и торговли - Камер-коллегия, Штатс-контора, Ревизи­онная, Берг-, Мануфактур- и Коммерц-коллегии.

Реформы госаппарата были проведены в основном уже после Полтавской битвы. До той поры Петр I не хотел, видимо, ломать его структуры и менять кадры, так как не вполне представлял, чем их заменить. Он искал новые решения, экспериментировал на отдельных участках и только после военной победы начал об­щее обновление государственной системы.

Преемники Петра в XVIII в., сохраняя созданные им структу­ры государственной власти, довольно часто и произвольно меня­ли их названия, в основном для того, чтобы под таким предлогом заменить их кадры на лично преданных ставленников. Так, вмес­то Тайной канцелярии в 1726 г. был создан Верховный тайный совет, который позже сменил Кабинет министров. Петр III учре­дил Императорский совет, Екатерина II - Совет при Высочай­шем дворе и т.д. Правительствующий Сенат постепенно, но пос­ледовательно трансформировался в высший судебный орган.

Новый этап реформирования государственной службы начал­ся в XIX в. Необходимость кардинальных перемен в этой ответ­ственной сфере общественной и хозяйственной жизни чувствова­ли и понимали даже в высшем эшелоне управления страной. В этой связи характерна позиция Александра I, который уже в на­чале века поручил своему молодому советнику Михаилу Сперан­скому разработать общую концепцию дальнейших преобразова­ний государственного устройства России. Сейчас трудно точно разграничить авторство в выработке такой концепции, суть ко­торой сводилась к созданию трех самостоятельных подсистем власти: законодательной (Дума и Государственный совет), испол­нительной (Кабинет министров и местные органы управления), а также судебной.

В течение нескольких лет эту концепцию, хотя и в урезанном виде, удалось претворить в жизнь. Из законодательных органов был создан лишь Государственный совет, который рассматривал проекты законов, прежде ч'ем они попадали царю на утвержде­ние. Формирование Думы было отложено почти на столетие. Члены Госсовета назначались императором из числа высшей ари­стократии, военачальников и администраторов. Всего их насчи­тывалось от 20 до 40 человек. Они были сгруппированы в четыре департамента: Юридический, Военный, Дел гражданских и ду­ховных, а также Государственной экономии. Последний занимал­ся вопросами промышленности, торговли, финансов, казначей­ства, счетов и науки.

В 1802 г. после образования министерств был создан Комитет министров. Министры также назначались императором и были ответственны только перед ним. В состав Комитета по должнос­ти входили председатели департаментов Госсовета. Звучит солид­но, однако нет оснований считать Комитет министров главным исполнительным органом страны. Скорее это был особого рода клуб узкого круга доверенных лиц из высшей администрации страны. По установленному порядку каждый министр, прежде чем направить свой доклад государю, должен был предварительно ознакомить с ним своих коллег, обсудить его в Комитете, учесть замечания и лишь тогда передавать наверх. Так, в Комитете были рассмотрены росписи государственных доходов и расходов на 1803 - 1806 гг. Здесь заслушивались отчеты министерств. Коми­тет разрешал некоторые ассигнования за счет казны, утверждал штаты отдельных учреждений, рассматривал балансы государ­ственных банков и др. Государь иногда специально назначал его заседание, чтобы посоветоваться по разным вопросам управле­ния страной с умными и опытными государственными деятеля­ми. Однако бывало и так, что этот орган годами не собирался вообще, а министерства как ни в чем не бывало работали, полу­чая задания непосредственно от государя и отчитываясь только перед ним. Особенно заметно роль Комитета снизилась (как и роль Госсовета) с 1826 г., после того как Николай I резко расширил полномочия Собственной Его Величества канцелярии. Фактичес­ки эта канцелярия превратилась в центральный орган управления страной. Здесь стали готовить проекты законов и указов, ведать на­значением и увольнением высших чиновников, обращая особое вни­мание на борьбу с угрозой государственных преступлений.

В начале столетия всего было создано восемь министерств: военное, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения. Новыми среди них по существу были два - внутренних дел и просвещения. Кро­ме задач по поддержанию общего порядка в стране на Министер­ство внутренних дел возложили также обязанности по управле­нию государственной промышленностью и строительством. Ми­нистерство народного просвещения кроме своих непосредствен­ных функций занималось подготовкой кадров для государствен­ной службы. В его ведении находились также Академия наук, уни­верситеты, другие учебные заведения.

Тогдашнее Министерство финансов с полным основанием можно назвать Министерством экономики, настолько широки были его полномочия и ответственность за состояние и развитие всего народного хозяйства. Ему подчинялись Берг-коллегия (в 1806 г. переименована в департамент), Ассигнационный и другие государственные банки, Лесной департамент, монетное дело, об­рочные статьи, хозяйственное управление казенных земель и име­ний, казенные палаты по винным подрядам и откупам и вообще "по всем делам, до умножения государственных доходов и ассиг­нования сумм касающимся".

Обязанности, возложенные на Министерство финансов, во много раз превышали его возможности, если учесть, что в 1802 г. в его штате числилось всего 39 сотрудников с ассигнованием на их содержание 52,3 тыс. руб. в год. Хотя жалованье было доста­точно высоким (в среднем 112 руб. на человека в месяц), однако никому до сих пор не удавалось объять необъятное. Поэтому Министерство финансов в первые десятилетия своей деятельнос­ти сосредоточило внимание и силы в основном на том, чтобы вовремя готовить росписи государственных доходов и расходов на следующий год, жестко контролировать затраты и находить ис­точники поступления дополнительных денежных средств в казну.

В 1810 г., используя короткую передышку между войнами, был осуществлен второй этап реформирования государственной систе­мы. Число министерств и ведомств было увеличено с 8 до 12. Поло­вине из них поручили заниматься хозяйственными и финансовы­ми вопросами - МВД, финансов, Государственному казначейству, Ведомству ревизии государственных счетов (госконтролю), науки и просвещения, Главному управлению путей сообщения.

В Министерстве внутренних дел остались заводская промыш­ленность и внутренняя торговля, в Министерстве финансов - все хозяйственные звенья, определяющие поступление государствен­ных доходов: управление госимуществом, внешняя торговля, дела горные и соляные, заведование казенными крестьянами, сборы и налоги всех видов, доходы городов и земств, дело монетное и др.

Государственные структуры, сформировавшиеся в 1802 - 1810 гг., без каких-либо существенных изменений функциониро­вали с переменным успехом до начала XX в. Постепенно активи­зировалась роль министерств как органов централизованного регулирования и управления экономикой, особенно Министер­ства финансов, которое, несмотря на то что из него выделилось самостоятельное Министерство торговли и промышленности, оставалось по своим синтетическим функциям и значению мини­стерством экономики. Оно стало главным инвестором в гранди­озное строительство железных дорог и средств связи, что практи­чески привело к их национализации.

Николай I резко усилил политические, в том числе полицейс­кие, функции государственной службы, что в конечном счете дало довольно сомнительные результаты. Александр II пристроил к государственной машине земскую пристройку, украшенную эле­ментами демократии, провел важные судебную и военную рефор­мы, но сам трагически попал под колесо истории, катившееся по инерции...

Александр III развернул контрреформы, которые уже ничего не могли изменить. Его преемнику, Николаю II, выпала самая тяжелая доля: он стал свидетелем и непосредственным участни­ком сначала острого кризиса, а затем полной катастрофы трех­сотлетнего самодержавия дома Романовых. Чувствуя неминуе­мость развязки, он пытался задержать ее любыми средствами, начиная от расстрела толпы и кончая запоздалыми, непоследо­вательными уступками, в том числе крестьянской реформой Сто­лыпина и созданием Государственной думы, которую он успел дважды разогнать.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. В каких формах в государственном менеджменте в России сочета­лись тенденции централизации и демократизации управления?

2. Каким образом и почему в Древней Руси сочетались формы городско­го самоуправления и централизованной княжеской власти?

3. В каких изменяющихся формах существовали на протяжении всей российской истории три ветви власти: законодательная, исполнительная и судебная?

4. Какую роль в кросс-культурных взаимодействиях структур власти в Древней Руси сыграла Православная церковь?

5. Какие опасности таила в себе система удельных княжеств и дробле­ния наследуемых уделов? Какие аналогии из современной истории подтверж­дают опасность раздробления государства?

6. За счет каких управленческих факторов удавалось сохранять целост­ность государства при постоянной экспансии и присоединении территорий с иными культурой, национальным составом, уровнем экономического развития и управленческими традициями?

7. Как можно оценить эффективность государственной службы конца XVII в., когда численность аппарата приказов составляла 4,6 тыс. человек? Как это число можно соотнести с населением России? Каково примерное со­отношение государственных служащих центральных органов власти и насе­ления страны в современной России?

8. Как можно прокомментировать численность Министерства финан­сов в начале XIX в. (46 человек) ?

9. Почему во время реформ Петра I потребовалось резко усилить цент­рализацию власти?