Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

ОБЩИЙ

и

УЧЕБНИК

Под общей редакцией

А.Л.Гапоненко, доктора экономических наук, профессора

Москва • Издательство РАГС • 2001

А.П.Панкрухина, доктора экономических наук, профессора

ББК 65/05 O-ll

Одобрено в качестве учебника для слушателей ра гс Учебно-методическим советом Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации Авторский коллектив:

Белоусов Р.А. — д.э.н., проф., Гапоненко A.J1. — д.э.н., проф., Дульщиков Ю.С. —д.э.н., проф., Омаров A.M. —д.э.н., проф., Панкрухин А.П. —д.э.н., проф., Мельников С.Б. — д.э.н., проф., Уколов В.Ф. — д.э.н., проф., Алексеев Ю.П. — к.э.н., доц., Алисов А.Н. — к.э.н., проф., Барышников Ю.Н.

• к.э.н., доц., Захаров Н.И. — к.э.н., доц., Корниенко В.И. — к.э.н., доц., Лазарев В.В. — к.э.н., доц., Николаев В.А. — к.э.н., доц., МацневД.А. — к.э.н., доц., Орлова Т.М. — к.э.н., доц., Игнатущенко В.Н. — к.э.н., Коломийцев С.П.

• к.э.н., Макарова И.К. — к.э.н., Хурсевич С.Н. — к.э.н., Еремихин Б.М.

Общий и специальный менеджмент: Учебник/Общ. ред. О-11 А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухин. — М.: Изд-во РАГС, 2001. — 568 с.

ISBN 5-7729-0057-9

Учебник соответствует программе учебного курса, разработанного кафедрой общего и специального менеджмента для слушателей академии.

Впервые курс "Общий и специальный менеджмент" был опубликован в 1997 — 1998 гг. Это издание послужило основой кардинал ьно переработанного и дополненного новыми темами программы учебного курса по специальности "Государственное и муниципальное управление", раскрывающими принципы и технологии управления регионами и муниципальными образованиями в России.

Для изучающих проблемы управления в системе подготовки и переподготовки кадров госслужащих.

ISBN 5-7729-0057-9 ББК 65/05

О Издательство РАГС, оригииал-макет, 2001 © Гапоненко А.Л., общ. ред., 2001 О Панкрухин А.П., общ. ред., 2001

ПРЕДИСЛОВИЕ

Учебник подготовлен коллективом кафедры общего и специ­ального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте РФ и предназначен для слушателей и ас­пирантов, проходящих подготовку, переподготовку и повышаю­щих квалификацию по специальности "Государственное и муни­ципальное управление", для студентов других вузов, изучающих курс менеджмента, для государственных и муниципальных слу­жащих Российской Федерации, а также для широкого круга спе­циалистов по управлению, менеджеров-практиков.

Первые четыре раздела отражают основную проблематику ме­неджмента в целом с учетом специфики обучения государствен­ных служащих. Здесь раскрываются основные понятия и техно­логии менеджмента, а также специфика менеджмента в условиях современной России и его особенности в сфере государственной службы. Содержание этой части учебника структурировано по четырем основным разделам:

• Современный менеджмент и его особенности в государствен­ной службе.

• Стратегический менеджмент.

• Управление персоналом.

• Маркетинг.

В последнее время появилось множество отечественных учеб­ников по менеджменту. Данный учебник отличается от других изданий тем, что он, во-первых, дает довольно краткое и в то же время достаточно полное изложение всех базовых идей и техно­логий современного менеджмента и, во-вторых, раскрывает осо­бенности менеджмента в государственной службе. Аспекты при­менения принципов и технологий современного менеджмента в практике государственной службы сегодня особенно актуальны в России.

Разделы V—VI являются по существу первым отечественным опытом рассмотрения в учебной литературе современных мето­дов и технологий управления развитием регионов и муниципаль­ных образований.

Социально-экономическое состояние российских регионов определяется как объективными факторами (макроэкономичес­кими условиями, положением региона в общественном разделе­нии труда, отраслевой структурой, географическим положением, природными ресурсами), так и субъективными факторами, в пер­вую очередь кадрами местных администраций и методами регио­нального управления. В сложных условиях выхода из кризиса преимущество имеют прежде всего те регионы, в которых исполь­зуются адекватные методы и инструменты управления их разви­тием.

Управление развитием региона может осуществляться с по­мощью широкого спектра действий, посредством которых мест­ная администрация стимулирует развитие экономики региона, создает новые рабочие места, увеличивает налоговую базу, рас­ширяет возможности для тех видов экономической активности, в которых заинтересовано местное сообщество.

Как управлять развитием региона, района, города? Какова специфика региона как объекта реформ? Ответы на эти вопросы содержатся в предлагаемой книге.

Темпы общественно-политических и экономических преобра­зований в нашей стране опережают темпы изменений в практике управления регионами, городами и районами. Поэтому качествен­но новые проблемы развития зачастую решаются устаревшими и неадекватными методами.

Научные исследования в области управления в последние годы также отставали от запросов жизни. Практика территориально­го управления в настоящее время требует соответствующих обоб­щений. Авторы учебника предприняли попытку ответить на этот вызов современности.

Региональные и городские администрации стараются шире использовать новые виды управленческой технологии, среди ко­торых:

• стратегическое планирование развития региона;

• инструменты региональной промышленной политики, включающие в себя методы привлечения инвестиций в регион;

• методы проведения реформы жилищно-коммунальной сферы;

• приемы регионального маркетинга;

• формирование новых оргструктур, используемых в регио­нальном административном управлении;

• новые виды финансовой технологии, позволяющие привле­кать в регионы относительно дешевые финансовые ресурсы и пе­рераспределять финансовые потоки.

Коренные изменения в сфере формирования нового региональ­ного мышления, овладение навыками эффективного управления развитием областей, краев и республик, городов и районов неиз­бежны. Сдерживающим фактором в данном случае является не­достаток профессионально подготовленных работников, облада­ющих современными знаниями в области государственного и муниципального управления. Речь идет о сотнях тысяч специа­листов управления, над которыми до сих пор довлеют стереоти­пы, доставшиеся в наследство от устаревшей практики работы администрации городов и районов, усиливающиеся нехваткой финансовых средств, отсутствием системных основ распростра­нения передовой практики регионального управления. При фор­мировании дееспособной администрации целесообразно позабо­титься о непрерывном повышении ее квалификации, используя инновационные семинары и стажировки. Повсеместно следует внедрять приемы так называемого бенчмаркинга, т.е. целенап­равленного использования передового опыта других регионов и городов.

Многие региональные проблемы современной России превра­щаются в тормоз для реформ, становятся угрозой целостности Российского государства. Критической отметки достигла степень различия в уровне экономического и социального развития реги­онов. По прожиточному минимуму дифференциация субъектов РФ превысила пороговое значение более чем в 3 раза. Среднеду­шевой доход жителей Москвы превышает аналогичный показа­тель в Тверской области в 7 раз, в Ивановской области - в 8 раз и в Дагестане - в 10 раз. В то же время в США максимальный раз­рыв в среднедушевом доходе жителей столицы и одного из отста­ющих штатов - Миссисипи - составляет около 2 раз. Рыночные отношения объективно усиливают дифференциацию регионов.

Поэтому требуется механизм, в том числе государственного ре­гулирования, чтобы не переступить предел, за которым наступа­ет размывание экономических основ федерализма и распад тер­риториальной организации общества.

В Российской Федерации принята концепция перехода на мо­дель устойчивого развития, в основу которой положены эколо­гические ограничения и соответствующие рекомендации ООН. Но для устойчивого развития России, ее регионов, городов и рай­онов важны не только экологические факторы. Спад производ­ства, неплатежи, обострение социальных проблем представляют угрозу для большинства регионов, их будущего. Участившиеся технологические и экологические катастрофы настоятельно тре­буют учета факторов надежности регионов в условиях чрезвы­чайных ситуаций, т.е. создания необходимого механизма управ­ления, резервов и других предпосылок для адаптации хозяйства к быстро изменяющимся внешним и внутренним условиям.

Поиск путей решения проблем реформирования России и ее региональной системы разворачивается на фоне масштабных гео­политических, этносоциальных и административно-территори­альных изменений в мире. В частности, субъекты Российской Федерации все более включаются в систему отношений собствен­ности на природные ресурсы, средства производства, готовую продукцию, а также в мирохозяйственные связи и др. Это позво­ляет регионам разрабатывать активную стратегию, укреплять свою целостность, повышать эффективность экономики и соци­альной сферы. Позиция ученых кафедры общего и специального менеджмента РАГС по этим вопросам излагается в данном учеб­нике.

В последние годы принят ряд законов, регламентирующих работу местных органов управления и самоуправления. В первую очередь это Федеральный закон "Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации", в ос­нову которого легли принципы Европейской хартии о местном самоуправлении, а также постановления Государственной Думы РФ "О ходе исполнения Федерального закона "Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации" и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения". Приня­ты федеральные законы "О финансовых основах местного само­управления в Российской Федерации", "Об обеспечении консти­туционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", "Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации". Правительство реализует федеральную Программу государственной поддержки местного самоуправления.

Созданные правовые гарантии позволили юридически и орга­низационно оформить более 14 тыс. муниципальных образова­ний, избрать в представительные органы местного самоуправле­ния свыше 100 тыс. депутатов, а также должностных лиц местно­го самоуправления. Интенсивно создается законодательная база субъектов Российской Федерации в области местного самоуправ­ления.

По мере становления рынка в регионах и муниципальных об­разованиях возникает необходимость использования новых ви­дов управленческой технологии. Отличительной чертой практи­ки муниципальных преобразований, прежде всего в городах и районах, становится поиск своей идеи и формулы развития, вы­явление ресурсов устойчивого обеспечения условий достойной жизни людей. Более конкретно об этом - в предлагаемом учеб­нике.

Местная власть начинает рассматриваться как институт со­циального обслуживания населения. Все более осознается необ­ходимость смены целей и приоритетов муниципального менедж­мента. Абсолютизация экономических критериев и показателей понемногу смягчается и заменяется целями, характеризующими положительную динамику уровня и качества жизни населения посредством сбалансированного и устойчивого воспроизводства экономического, социального, ресурсного и экологического по­тенциала городов, районов и регионов в целом. Возможно, это означает начало коренного перелома в отношениях между орга­нами власти и жителями, усиление реального контроля со сторо­ны населения, которое все активнее включается в решение задач городов и районов, сел и поселков.

Отечественной науке и практике еще предстоит последователь­ное формирование современной парадигмы управления терри­ториальным развитием - на основе познания новых явлений, обо­снования соответствующих технологий. На это направлена на­учная и учебно-методическая работа, проводимая кафедрой об­щего и специального менеджмента РАГС. Наш учебник в значи­тельной мере обобщает исследования последних лет в области регионального и муниципального менеджмента.

В числе авторов данного учебника - члены коллектива кафед­ры общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте РФ, доктора экономи­ческих наук, профессора Р.А.Белоусов, A.JI.Гапоненко, Ю.С. Дулыциков, С.Б.Мельников, A.M.Омаров, А.П.Панкрухин, В.Ф.Уколов, кандидаты экономических наук, доценты Ю.П.Алек­сеев, А.Н.Алисов, Ю.Н.Барышников, Н.И.Захаров, В.Н.Игнату- щенко, В.И.Корниенко, В.В.Лазарев, Д.А.Мацнев, В.А.Никола­ев, Т.М.Орлова, а также кандидаты экономических наук С.П.Ко- ломийцев, И.К.Макарова и С.Н.Хурсевич.

Научная редакция учебника осуществлена заведующим кафед­рой доктором экономических наук, профессором А. Л .Гапоненко и заместителем заведующего кафедрой доктором экономических наук, профессором А.П.Панкрухиным при участии кандидата экономических наук доцента Т.М.Орловой.

Авторский коллектив благодарит сотрудников кафедры А.Р. Викулову, Т.А.Коровкину, И.В.Тимошенко за техническое содей­ствие при подготовке издания. Программную и методическую помощь в подготовке настоящей книги оказал кандидат физико- математических наук С.М.Коновалов. Особой благодарности заслуживают слушатели и аспиранты, чьи замечания, рекоменда­ции и суждения заметно обогатили предлагаемый материал. Ав­торы благодарят кандидатов экономических наук В.И.Корниен­ко и Г.Я.Фролова за поддержку в организации работы над учеб­ником. Многие идеи и темы настоящей книги были апробирова­ны на семинарах, проходящих в рамках Морозовского проекта при непосредственном руководстве и участии академика Акаде­мии менеджмента и рынка, доктора экономических наук В.И.Куш- лина, академика Академии менеджмента и рынка, доктора исто­рических наук Б.Т.Пономаренко и академика Академии менед­жмента и рынка, кандидата исторических наук М.В.Никорука.

Кафедра общего и специального менеджмента - одна из веду­щих кафедр Российской академии государственной службы при Президенте РФ - готовит слушателей по специализации "Управ­ление развитием региона" (специальность "Государственное и муниципальное управление"). Слушателям академии кафедра предлагает более 10 авторских спецкурсов по актуальным про­блемам современной социально-экономической политики и уп­равления. На кафедре работают 32 преподавателя (в том числе 14 профессоров, докторов экономических.наук), из них на штатной основе - 16 преподавателей, в том числе 7 профессоров.

С 2000 г. кафедра открыла новую специализацию - «Страте­гическое управление социально-экономическим развитием». Осу­ществлен первый набор слушателей, готовится соответствующее пособие.

Большим спросом у слушателей академии пользуются подго­товленный сотрудниками кафедры Сборник компьютеризирован­ных наглядных учебно-методических материалов (1996 г.) и учеб­ное пособие по базовому курсу кафедры "Общий и специальный менеджмент" (1997 г.). Значительная часть аудиторных занятий обеспечена слайдами, компьютерным сопровождением, представ­ляющим лекционный материал в наглядном, структурированном, запоминающемся виде. Преподаватели кафедры приняли актив­ное участие в подготовке развернутых ситуационных задач по проблематике менеджмента и маркетинга в первом отечествент ном двухтомном сборнике "Российский менеджмент: конкретные учебные ситуации" (1997 г.).

Профессора и доценты кафедры являются авторами многих монографий и учебников, учебных пособий. Наиболее крупные публикации последних лет:

Белоусов Р. А. Экономическая история России: XX век: Моно­графия (25 п.л., 5 тыс. экз.);

Панкрухин А.П. Маркетинг: Учебник (25 п.л., 10 тыс. экз.); Панкрухин А.П. Маркетинг-практикум: Учебное пособие (10 п.л., 10 тыс. экз.); Панкрухин А.П. Осваиваем маркетинг: Цикл статей (10 п.л., 5 тыс. экз.);

Алексеев Ю.П. и др. Регион теория и практика устойчивого развития: Спецкурс (11 п.л., 1 тыс. экз.); Алексеев Ю.П. и др. Реги­он: ресурсы местного саморазвития (14 п.л., 1 тыс. экз.);

Корниенко В.И. Команда: формирование, управление, эффек­тивность (14 п.л., 1 тыс. экз.);

Гапоненко А.Л. Управление экономическим развитием (5 п.л.); Гапоненко А.Л., Алисов А.Н. и др. Муниципальный финансовый менеджмент (12 п.л.); Гапоненко А.Л., Алисов А.Н. и др. Управ­ление социально-экономическим развитием города (9 п.л.); А.Л. Гапоненко, Полянский В.Г. Развитие региона: цели, законо­мерном™, методы управления (7 п.л.) и др.

На кафедре действуют два диссертационных совета по при­суждению ученых степеней кандидата и доктора экономических наук по специальности 08.00.05 - экономика и управление народ­ным хозяйством. Преподаватели кафедры руководят научными исследованиями более 120 аспирантов, соискателей и докторан­тов. Исследования ведутся по следующим основным направле­ниям:

• управление социально-экономическим развитием городов и регионов;

• особенности менеджмента в государственной службе;

• технологии реализации региональной социальной политики;

• управление персоналом, мотивация и организация труда, построение коллективов;

• реализация маркетингового подхода в менеджменте, мар­кетинг в образовании и других некоммерческих сферах, террито­риальный маркетинг;

• управление финансовыми потоками.