13.3. Государственный и муниципальный долг

Функционирование государственного кредита ведет к образованию госу­дарственного долга. Государственный долг — это величина задолженности (внутренней и внешней) государства своим кредиторам (по выпущенным и непогашенным государственным займам, полученным кредитам, включая начисленные по ним проценты и выданные государственные гарантии).

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса России, «государственный или муни­ципальный долг - обязательства, возникающие из государственных или муни­ципальных займов (заимствований), принятых на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, а также принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципаль­ным образованием обязательства третьих лиц».

Следует различать государственный долг и общегосударственный долг, последний включает задолженность не только Правительства РФ, но и органов управления низовыми звеньями, входящими в состав государства, государственных предприятий и некоторых других долгов.

Любые долговые обязательства Российской Федерации погашаются в сроки, которые не могут превышать 30 лет. Изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера про­центных платежей, срока обращения, не допускается. Погашение государственного долга производится за счет доходов государственного бюджета – налогов.

Государственный и муниципальный долг выражает собой ре­зультат взаимосвязей органов власти и органов местного самоуп­равления со своими партнерами в части формирования фондов заимствованных средств для удовлетворения общегосударствен­ных (включая местные) потребностей и воспроизводственных нужд субъектов хозяйствования (в части гарантирования их за­имствований). Его динамика характеризуется рядом количест­венных параметров, отражающих те или иные процессы в его движении, а состояние на определенную дату — суммарную вели­чину непогашенных долговых обязательств.

В реальной практике государственный и муниципальный долг выражает на определенную дату результат взаимосвязей органов власти Российской Федерации с физическими и юридическими лицами (резидентами и нерезидентами), иностранными государствами и международными организациями в части формирования заимствованных и гарантированных средств для удовлетворения государственных и муниципальных по­требностей Российской Федерации.

Классификация государственного и муниципального долга может проводиться по разным признакам. Обычно используются следу­ющие: экономический признак (степень охвата совокупности обязательств), тип заемщика, форма долговых обязательств, срочность долговых обязательств, рынок заимствований, тип кредитора, валюта заимствований, официальный (бюджетный) признак.

В зависимости от степени охвата совокупности обязательств (по экономическому признаку) государственный и муниципаль­ный долг подразделяется на капитальный, основной и текущий. Капитальный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных органами власти и органами местного самоуправления долговых обязательств и гарантированных ими обязательств других лиц, включая проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам. Основной долг — это номинальная стоимость всех выпущенных и непогашенных органами власти долговых обязательств и гарантированных ими заимствований других лиц. Текущий долг составляют предстоящие расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам, принятым на себя органами власти, и по погашении обязательств, срок оплаты которых наступил.

По типу заемщика долг делится, например в России, на госу­дарственный долг Российской Федерации, государственный долг субъектов Российской Федерации и муниципальный долг. Государ­ственный долг Российской Федерации состоит из задолженности прошлых лет и вновь возникающих долговых обязательств с уче­том того, что долговые обязательства бывшего СССР включают­ся в долг России только в части, принятой на себя Российской Федерацией. Государственный долг бывшего Советского Союза образовался в основном в период перестройки М.С. Горбачева.

Долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме:

• кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации, как заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

• государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

• договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

• договоров о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий;

• соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет (ст. 97—100 БК РФ).

По срокам долговые обязательства подразделяются на крат­косрочные (до одного года), среднесрочные (от одного года до пяти лет), долгосрочные (свыше пяти лет). В России сроки пога­шения долговых обязательств ограничены для Российской Феде­рации и субъекта РФ тридцатью годами, а для муниципального образования — десятью.

Основной при анализе государственного долга является разбивка его на внутренний и внешний, в зависимости от рынка заимствований, типа кредитора или валюты заимствований. Согласно мировой практике, внутренний долг формируется на основе отношений с юридическими и физическими лицами - резидентами, внешний - на основе отношений с иностранными государствами, их юридическими и физическими лицами, международными организациями. Бюджетный кодекс РФ определяет внутренний долг как обязательства, выраженные в российской валюте, а внешний – как обязательства, выраженные в валюте других стран.

Российское бюджетное законодательство в ос­нову деления долга на внутреннюю и внешнюю части закладыва­ет признак валюты, в которой выражены долговые обязательства. Однако Международный валютный фонд и экономически разви­тые страны проводят деление долга в зависимости от типа креди­тора (резидент или нерезидент) и рынка заимствований (внут­ренний или внешний рынок).

Вместе с тем, ряд ученых высказывает мнение, что взаимосвязь и взаимозависимость внешнего и внутреннего долга предо­пределяется общностью назначения привлекаемых государством заимствова­ний. Поэтому, как следует из опыта западных стран, все меньшую значимость имеет деление государственного долга на внутренний и внешний. Этому спо­собствует устойчивая конвертируемость национальных валют, а также сближе­ние базовых условий на рынках внутреннего долга с состоянием и динамикой мировых финансовых рынков. Тем самым обеспечиваются условия общего подхода к управлению внутренним и внешним долгом, что ускоряет также про­цесс оперативного принятия необходимых решений⁶.

В Российской Федерации сейчас действуют два вида бюджет­ной классификации долгов: одна — в отношении внутреннего дол­га, вторая — в отношении внешнего долга и внешних активов.

К внутреннему долгу, как правило, относят кредиты, полученные от национальных банков, а также государственные займы, деноминированные в национальной валюте и размещаемые на национальном рынке.

Государственный внутренний долг РФ включает государственный долг СССР + Моральный долг + Кредиты.

Под моральным долгом понимается задолженность РФ, связанная с восстановлением гарантированных сбережений граждан РФ; кредиты – прочая вновь возникающая задолженность РФ.

В составе государственного и муниципального внутреннего долга выделяются отдельные его виды по следующим признакам: вид зай­ма, вид ценной бумаги, недофинансирование из бюджета как ос­нова признания задолженности, источник заимствований, вид долговой деятельности, форма долговых обязательств.

В зависимости от вида займов выделяются, например, такие виды долгов, как целевой заем 1990 г., государственный внутрен­ний заем Российской Федерации 1991 г., государственный сбере­гательный заем.

В зависимости от вида долговой деятельности выделяются та­кие долги, как государственные гарантии; государственные га­рантии, предоставленные субъектами Российской Федерации; муниципальные гарантии.

По форме долговых обязательств в качестве самосто­ятельных видов внутренних долгов выделяются кредитные согла­шения и договоры, заключенные от имени Российской Федера­ции; кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени субъекта Российской Федерации; кредитные соглашения и дого­воры, заключенные от имени муниципального образования.

По видам ценных бумаг выделяются, в частности, следующие долги; казначейские обязательства, государственные краткосроч­ные облигации, государственные казначейские векселя.

Государственные ценные бумаги удостоверяют отношения займа, в которых должником выступает государство. Российские государственные ценные бумаги включают следующие виды: векселя Министерства финансов РФ; облигации внутреннего займа РСФСР 1991г.; облигации российского внутреннего выигрышного займа 1992г.; государственные жилищные сертификаты; валютные облигации Министерства финансов РФ; государственные краткосрочные бескупонные облигации – ГКО; облигации государственного сберегательного займа РФ - ОГСЗ; облигации федеральных займов – ОФЗ, в т.ч. облигации федерального займа с переменным купонным доходом – ОФЗ-ПК; облигации федерального займа с постоянным купонным доходом – ОФЗ-ПД; облигации государственного нерыночного займа; облигации федерального займа с фиксированным купонным доходом - ОФЗ-ФД; восстанавливаемые ценные бумаги; золотые сертификаты).

По информации Департамента международных финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов Минфина РФ, государственный внутренний долг РФ, выраженный в государственных ценных бумагах, увеличился за январь 2007г. примерно на 2,8 процента – с 1 трлн. 028 млрд. 036 млн. руб. на 1 января до 1 трлн. 056 млрд. 551 млн. руб. на 1 февраля.

В структуре внутреннего долга, выраженного в государственных бумагах, на 1 февраля 2007г. большая часть – 65,48% приходилась на ОФЗ-АД на сумму 691,817 млрд. руб. ОФЗ-ПД составляли 217,485 млрд. руб. (20,58%), ОФЗ-ФК – 94,834 млрд. руб. (8,98%), ГСО-ФПС – 52 млрд. руб. (4,92%), ГСО-ППС – 0,415 млрд. руб. (0,04%)

Государственный внешний долг и государственные внешние активы группируются по следующим признакам: характер государственной кредитной деятельности, субъект кредитной деятельности, тип кредитора или заемщика, форма долговых обязательств и вид займа.

В результате последовательного применения этих признаков в составе долгов России выделяются: государственный внешний долг Российской Федерации, внешний долг субъекта Российской Федерации, внешний долг перед Российской Федерацией. При этом внешние кредиты, привлекаемые Российской Федерацией, под­разделяются на: кредиты правительств иностранных государств, кредиты иностранных коммерческих банков и фирм, кредиты международных финансовых организаций, кредиты Центрально­го банка РФ. Для субъектов РФ возможность привлечения креди­тов от правительств иностранных государств и Банка России не предусмотрена.

Государственные внешние займы Российской Федерации подразделяются на еврооблигационные займы и внутренний го­сударственный валютный заем (облигации этого займа впервые отнесены на внешний долг по состоянию на 1 января 1999 г.), а внешние займы субъекта РФ представлены государственными ценными бумагами субъектов Российской Федерации, выражен­ными в иностранной валюте.

Внешний долг перед Россией в зависимости от типа заемщика делится на долг правительств иностранных государств и долг иностранных коммерческих банков и фирм.